□ 李 鵬

（復(fù)旦大學(xué)， 上海 200438）

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》在公共利益的界定、市場價(jià)格評估等多方面對《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修正，對完善我國房屋征收與補(bǔ)償行政實(shí)體和程序法律具有重大作用。 但這僅僅是行政機(jī)關(guān)為完善自身執(zhí)法行為而從內(nèi)部做出的改進(jìn)，從保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益來說， 完善的外部監(jiān)督仍必不可少。 從此方面來說， 司法監(jiān)督仍是其薄弱環(huán)節(jié)，存在不完整性，即房屋行政裁決訴訟案件中司法機(jī)關(guān)缺少變更判決權(quán)。

一、引入司法變更權(quán)的必要性

根據(jù)1996年《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》中的有關(guān)規(guī)定，因房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生糾紛的案件可分為兩類：一是民事訴訟案件， 即未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決， 僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題向人民法院提起訴訟的案件；二是行政裁決訴訟案件，即對房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的行政裁決不服依法向人民法院提起訴訟的案件。2005年《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》①拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、 被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可以按照《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》的規(guī)定向有關(guān)部門申請裁決。則進(jìn)一步明確將行政裁決作為人民法院受理此類案件的前置程序。從客觀上說，最高人民法院的這個(gè)司法解釋（行政裁決法定前置）使行政權(quán)得到了合法的擴(kuò)張與強(qiáng)化。“既然行政自由裁量權(quán)的存在和擴(kuò)大是歷史的必然，我們的努力就不是要徒勞于消滅它，而是以最有力最有效的司法控制， 以嚴(yán)格的法律規(guī)則規(guī)范其合理正當(dāng)?shù)男惺埂?這就對司法變更權(quán)適用范圍的擴(kuò)大提出了要求。”［1］但目前司法實(shí)踐中的情況是司法機(jī)關(guān)僅對行政處罰顯失公平的糾紛具有變更判決權(quán)，而其他類行政訴訟案件中僅僅可判決維持、駁回、撤銷、履行或者確認(rèn)違法。 這種司法變更權(quán)的缺失造成在房屋拆遷行政裁決訴訟案件中法院、 行政機(jī)關(guān)和相對人三方均處于不利境地。這里需明確的是，本文所指的司法變更權(quán)為理論界的通說， 即指人民法院在審理行政案件時(shí)，依照法律、法規(guī)規(guī)定的行政糾紛處理程序，部分或者全部變更行政機(jī)關(guān)作出的行政處理決定的權(quán)力。［2］（p100）

（一）法院——兩難境地

某地法院從2003年到2008年共受理房屋拆遷行政裁決訴訟案57件，其中判決維持12件、判決駁回5件、和解撤訴30件、其他理由撤訴的3件、判決撤銷7件。其中判決撤銷的7件案件，行政機(jī)關(guān)再次裁決后相對人再次起訴的有5件。雖然從表面上和解撤訴率高體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)調(diào)處糾紛的能力，但深層次的原因?qū)崬闊o奈之舉。此類案件中行政機(jī)關(guān)的行政行為均存在一定的瑕疵。所以，從法院的角度來說，一方面，如果嚴(yán)格按照行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，直接判決撤銷或者部分撤銷，社會影響比較大，不易被行政機(jī)關(guān)接受，即便行政機(jī)關(guān)再次裁決后，相對人再次起訴率也很高；而另一方面，如果判決維持， 拆遷人則因行政裁決行為的錯(cuò)誤或者瑕疵難以接受判決結(jié)果。所以，無論哪種處理結(jié)果，都不能實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，故法院只能進(jìn)行調(diào)解，促使相對人和行政機(jī)關(guān)和解撤訴。

（二）行政機(jī)關(guān)——裁決虛設(shè)

目前， 由于我國行政裁決制度不夠健全以及行政裁決機(jī)構(gòu)程序意識淡薄， 行政裁決中存在兩種突出的現(xiàn)象： 一是因行政裁決機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)和行政裁決程序不健全， 行政主體在行使行政裁決權(quán)過程中濫用裁決權(quán)，不公正裁決的現(xiàn)象大量存在，導(dǎo)致部分被拆遷人的補(bǔ)償偏低，難以維持最低生活；［3］二是行政裁決結(jié)果可能公正， 但行政裁決機(jī)構(gòu)行使職權(quán)過程中存在嚴(yán)重的程序瑕疵。無論哪種原因，因法院無司法變更權(quán)，有的拆遷主管部門為了避免法院撤銷其行政裁決， 如果在訴訟中了解到法院的意見趨向于撤銷原行政裁決，便常常在法院判決前要求拆遷人向被拆遷人做出讓步，支付更多的補(bǔ)償金，動(dòng)員當(dāng)事人撤訴，結(jié)果使拆遷人受到的裁決并未真正執(zhí)行， 其結(jié)果是降低了行政機(jī)關(guān)的工作效率。

（三）相對人——循環(huán)訴訟

房屋是老百姓維持基本生存的基礎(chǔ)， 是最重要的財(cái)產(chǎn)。房屋的拆遷往往牽涉到被拆遷人居住、就學(xué)、工作、就醫(yī)、休閑等多方面生活條件。如果行政裁決結(jié)果不公，將嚴(yán)重威脅到被拆遷人基本生活保障。也正是由于房屋的重要地位，在某些被法院判決撤銷的案件中，如果拆遷主管部門仍按原裁決結(jié)果重新裁決， 拆遷人往往不服，形成累訟。如“一起經(jīng)過14次裁判的行政案件”——孫桂珍訴葫蘆島市動(dòng)遷辦一案即是一個(gè)典型的案例。［4］此種情況給被拆遷人造成“官官”（行政拆遷主管部門與法院） 相護(hù)聯(lián)手剝奪被拆遷人財(cái)產(chǎn)的破壞性后果。 導(dǎo)致這一現(xiàn)象存在的主要原因是法院在行政裁決訴訟案件中不能對行政裁決所指向的民事糾紛行使最終裁決權(quán)。

綜上所述， 司法變更權(quán)的缺失不論對法院的司法公信力和行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)威， 還是對保護(hù)相對人的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)益來說，都造成了嚴(yán)重不利影響，故行政裁決訴訟中引入司法變更權(quán)勢在必行。

二、引入司法變更權(quán)的可行性

雖從司法實(shí)踐的角度來說， 引入司法變更權(quán)是必要的，但該引入是否可行，則涉及到司法權(quán)與行政權(quán)兩者關(guān)系的問題，即該引入是否會造成“司法搶灘”問題。

（一）行政權(quán)與審判權(quán)的理論之爭

關(guān)于是否賦予法院司法變更權(quán)之爭， 從其本質(zhì)上說，是行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系問題。對此，在行政訴訟法立法時(shí)已起過爭執(zhí)。

支持行政訴訟司法變更權(quán)的主要理由包括：

⒈行政訴訟的立法目的。⑴護(hù)權(quán)。“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益是我國行政訴訟法的最根本目的，是立法宗旨中最主要的方面”，所以只要是對保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益有利的，就應(yīng)該堅(jiān)決地貫徹實(shí)施。 ⑵控權(quán)。 要保護(hù)私權(quán)利就必須控制公權(quán)力。司法變更權(quán)的行使前提，是行政機(jī)關(guān)的行政行為存在顯失公正，是對有瑕疵的行政行為的變更。有瑕疵的行政行為理應(yīng)受到司法權(quán)的監(jiān)督，因此，司法變更權(quán)是有條件的變更，不會造成國家權(quán)力的分工不清。［5］（p9）

⒉司法變更權(quán)的具體運(yùn)作。⑴事后監(jiān)督。司法變更權(quán)是在行政職權(quán)已經(jīng)實(shí)行終了之后而施加的制約。如最高人民法院在2005年的相關(guān)司法解釋中明確： 此類案件的行政裁決為法定前置程序。所以，司法變更權(quán)是在發(fā)揮行政職能快捷、效率、經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢后，使違法的行政決定回復(fù)到法律的軌道上來。⑵法律適用一致。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定， 行政機(jī)關(guān)適用的法律范圍要比司法機(jī)關(guān)適用的范圍寬泛，但司法解釋的出臺，使司法機(jī)關(guān)適用法律的范圍與行政機(jī)關(guān)適用法律的范圍基本一致。所以，原則上不存在司法權(quán)隨心所欲行使變更合法的行政行為的情況。⑶個(gè)案平衡。司法變更權(quán)實(shí)際上是用司法裁量權(quán)來決定行政上的作為方式， 在個(gè)案中打破在司法機(jī)關(guān)、 行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間早已建立好的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)和平衡，是個(gè)案地、動(dòng)態(tài)地新的結(jié)構(gòu)平衡，而非整體顛覆。［6］

反對行政訴訟司法變更權(quán)的主要理由是： 根據(jù)國家權(quán)力分立的觀點(diǎn)，國家的立法、司法、行政權(quán)應(yīng)分屬不同的國家機(jī)關(guān)，行政權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使，司法機(jī)關(guān)僅行使司法審查權(quán)，賦予司法機(jī)關(guān)司法變更權(quán)會造成司法機(jī)關(guān)干涉行政權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，造成國家機(jī)關(guān)權(quán)力分工不清。［7］（p200）

對此本文認(rèn)為，在房屋拆遷行政裁決訴訟案件中，應(yīng)予以支持司法變更權(quán)的引入。 除上述提到的適用于所有具體行政行為的司法變更權(quán)的理由之外， 針對房屋拆遷行政裁決訴訟案件自身性質(zhì)，理由補(bǔ)充如下：

行政裁決是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、 法規(guī)的授權(quán)，以居間裁決者的身份，對特定范圍內(nèi)與裁決機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為。［8］（p1105）而房屋拆遷行政裁決是指房屋拆遷管理部門依據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的授權(quán)，以居間裁判者的身份，就拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及搬遷過渡方式、過渡期限等原因達(dá)不成協(xié)議的民事糾紛作出處理的具體行政行為。 由此可見，相對于一般行政裁決行為，房屋拆遷行政裁決行為除具備法定授權(quán)、一次性使用、執(zhí)行力等一般性質(zhì)之外，還具有特殊性質(zhì)，即房屋拆遷行政裁決針對的是達(dá)不成拆遷協(xié)議的民事糾紛， 其所針對的是被拆遷人基本的住房財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。根據(jù)我國《憲法》第126條：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人干涉”的規(guī)定和我國《民事訴訟法》第3條“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法規(guī)定”的規(guī)定，一切民事糾紛原則上由人民法院主管， 人民法院擁有對達(dá)不成拆遷協(xié)議的民事糾紛的最終司法裁決權(quán)。 雖然由于房屋拆遷管理部門具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)知識，能夠以中間人的身份平等、迅速、靈活、簡便、經(jīng)濟(jì)地解決民事爭議，行政法規(guī)設(shè)置了房屋拆遷行政裁決權(quán)， 但這種裁決實(shí)際履行了司法另約的一種司法職能。因此，司法變更權(quán)從行政處罰案件到房屋拆遷安置補(bǔ)償行政訴訟案件擴(kuò)張， 實(shí)際上只是部分恢復(fù)原本屬于司法權(quán)主管的領(lǐng)域， 并不發(fā)生司法權(quán)侵犯行政權(quán)的問題。

（二） 與行政處罰相通之處

《行政訴訟法》自公布施行已20年有余，行政處罰案件司法變更權(quán)的引入有力地遏制了亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派的“三亂”現(xiàn)象，積累了豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而行政裁決與行政處罰相比，在立法時(shí)機(jī)、涉及的權(quán)益、專業(yè)要求上有很多相似之處。

⒈立法時(shí)機(jī)。 姜明安教授談行訴法立法背景情況時(shí)解釋說，上世紀(jì)80年代“國內(nèi)行政執(zhí)法最常見的毛病是亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派的‘三亂’現(xiàn)象”。［9］為此，在經(jīng)過多次討論后， 人大法工委在行政訴訟法中引入了司法變更權(quán)。而目前拆遷過程中，由于房屋拆遷行政裁決制度不完善，如聽證、回避、職能分離制、公開制等基本的現(xiàn)代正當(dāng)程序引入還不夠充分，導(dǎo)致“一些地方違法征占農(nóng)民耕地，不給農(nóng)民合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生計(jì)安置，引發(fā)農(nóng)民群體性事件， 仍然是影響農(nóng)村乃至社會穩(wěn)定的一個(gè)突出問題， 必須引起各級黨委和政府的高度重視?！保?0］

⒉涉及的權(quán)益。根據(jù)行政處罰法的有關(guān)規(guī)定，行政處罰包括人身自由罰、行為罰、財(cái)產(chǎn)罰和聲譽(yù)罰，其中財(cái)產(chǎn)罰涉及當(dāng)事人的權(quán)益為財(cái)產(chǎn)權(quán)益， 而行政處罰訴訟案件主要集中于財(cái)產(chǎn)罰顯失公平的案件。 房屋拆遷行政訴訟案件涉及的權(quán)益也同為財(cái)產(chǎn)權(quán)益， 但顯而易見，相對于行政處罰中的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，安置補(bǔ)償往往涉及個(gè)人的基本生活權(quán)益，因該權(quán)益對公民而言十分重要，所以救濟(jì)的緊迫性也更大。

⒊專業(yè)要求。不可否認(rèn)，行政機(jī)關(guān)在作出行政裁決時(shí)具有專業(yè)優(yōu)勢。但是，行政訴訟法施行后，直接適用其第54條第（4）項(xiàng)的判決已經(jīng)不少，實(shí)踐證明專業(yè)上的“可能”欠缺并不會導(dǎo)致司法不公。恰恰相反，法院相對于行政機(jī)關(guān)而言，對法律有著更為全面、系統(tǒng)的理解，其無利益涉及性，可以處于更為中立的位置，司法程序也更為明確、嚴(yán)謹(jǐn)、透明。所以，司法權(quán)非但不會濫用，反而會還行政相對人以公正。同樣，在房屋拆遷安置補(bǔ)償行政裁決案件中， 以法院相對于行政機(jī)關(guān)缺少專業(yè)知識為由反對此類案件中的司法變更權(quán)的理由并不充分。

綜上所述，與行政處罰訴訟中的司法變更權(quán)比較，房屋拆遷行政裁決行為目前面臨行政訴訟法中引入司法變更權(quán)時(shí)同樣的立法背景，立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，更為重要的是后者所涉權(quán)益更為重要， 需保護(hù)性也更為緊迫。

（三）域外司法變更權(quán)之概覽

在德國，《聯(lián)邦德國行政法院法》 第113條第2項(xiàng)規(guī)定：“具體行政行為內(nèi)容為某一錢款的確定或錢款的認(rèn)定、原告請求對此更改的，法院可以確定其他數(shù)目的錢款或以其他方式對錢款進(jìn)行認(rèn)定。 如確定或認(rèn)定錢款需較大精力或花費(fèi)， 法院可以在更正具體行政行為的同時(shí)指出未公正考慮到的或未考慮到的事實(shí)或法律關(guān)系，以使行政機(jī)關(guān)能依據(jù)法院裁判計(jì)算出錢款數(shù)目。行政機(jī)關(guān)將重新計(jì)算出的數(shù)額立即通知訴訟參與人，通知時(shí)無需遵守一定的形式：法院裁判生效后，應(yīng)重新宣布更正過的具體行政行為?！保?1］（p2019）在美國，州一級法院可對違法行為做出變更判決。 如《示范州行政程序法》規(guī)定，如果因?yàn)閷嗟牟脹Q，或反復(fù)無常的裁決，或?yàn)E用自由裁量權(quán)性質(zhì)的裁決， 或不正當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹脹Q權(quán)所作的裁決， 致使請求審查人重要的權(quán)益受到損害， 法院可以變更此種裁決。《紐約州行政程序法》規(guī)定，如果行政制裁顯失公平的，法院不得將案件發(fā)回原行政機(jī)關(guān)重新處理，而應(yīng)直接改判。對獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)和行政部門裁決不服的，可以提起司法審查。對于無案卷的審判式聽證裁決，法院可直接予以撤銷，而無須再有其它撤銷根據(jù)。 對于行政機(jī)關(guān)在非正式程序下作出的裁決，法院應(yīng)在重新認(rèn)定事實(shí)的基礎(chǔ)上作出判決，確定民事糾紛當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)。

可見， 有關(guān)國家及地區(qū)在行政訴訟的變更判決的設(shè)置上多針對自由裁量行為， 在綜合考慮效率和訴訟經(jīng)濟(jì)的情況下進(jìn)行不盡相同的規(guī)定。 如根據(jù)具體行政行為是否涉及金錢之給付、 具體行政行為是否是濫用職權(quán)、顯失公正、是否經(jīng)過正式的聽證程序等確定是否可以變更。

三、司法變更權(quán)制度之構(gòu)建

（一）特有原則

適用于各類具體行政行為的司法審查的基本原則，通說認(rèn)為包括人民法院特點(diǎn)主管原則、對具體行政行為合法性審查原則、被告負(fù)舉證責(zé)任原則、行政訴訟期間行政決定不停止執(zhí)行原則、不適用調(diào)解原則、司法變更權(quán)有限原則。［12］（p283）除此之外，本文認(rèn)為，房屋拆遷行政裁決訴訟案件應(yīng)有其特有的原則。

⒈以實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目標(biāo)為根本原則。具體而言，第一，從相對人的角度來說，要保護(hù)其合法權(quán)益，在窮盡駁回、確認(rèn)、撤銷判決不足以保護(hù)其合法權(quán)益時(shí)應(yīng)使用司法變更權(quán)；第二，從行政機(jī)關(guān)的角度來說，在以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的情況下，應(yīng)盡可能維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)， 如可先要求被告行政機(jī)關(guān)限期重新做出具體行政行為，當(dāng)其重作情況還存在明顯不當(dāng)、有害于相對人利益時(shí)才“必須”行使變更權(quán)，以提高其行政效率；第三，從法院的角度來說，應(yīng)盡可能地減少、不必要的、沒有實(shí)質(zhì)意義的程序，以提高審判效益。

鑒于該原則問題涉及到司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，是國家權(quán)力配置模式的一個(gè)重要環(huán)節(jié)， 所以這一問題只能由國家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人民代表大會來決定。具體的說，一方面應(yīng)對憲法進(jìn)行修改，針對目前我國不同階層或者群體的利益矛盾上升化、 多元化和復(fù)雜化的情況， 將黨的指導(dǎo)思想中科學(xué)發(fā)展觀以人為本的行政法價(jià)值觀引入憲法，更加強(qiáng)調(diào)控制行政權(quán)力的濫用，而非一味強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的有效行使； 另一方面應(yīng)通過基本法律如行政訴訟法、行政程序法的制定，對房屋拆遷安置補(bǔ)償合同行政訴訟中的司法變更權(quán)予以原則性規(guī)定。

⒉不告不理原則。司法權(quán)的特性之一是被動(dòng)，來源于司法公正性的這一最高價(jià)值追求， 司法主動(dòng)有可能破壞司法的公正性。不告不理是其具體體現(xiàn)。未經(jīng)當(dāng)事人起訴的案件，法院不得受理和審判。所以，如果被拆遷人只是要求撤銷行政裁決， 或者要求行政主體重新做出裁決，法院不得超越當(dāng)事人的訴訟請求，直接變更行政裁決（決定）的內(nèi)容。

⒊合法性兼合理性審查原則。 合法性審查原則是司法審查中的通常原則和首要原則， 對房屋拆遷行政裁決訴訟案件， 應(yīng)審查行政裁決行為的主要證據(jù)是否確鑿、充分，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合法定程序， 是否超越職權(quán)。 鑒于房屋拆遷行政裁決的特殊性質(zhì)，在此類案件中，法院應(yīng)同時(shí)審查行政裁決行為是否合理，即行政裁決是否背離法律、法規(guī)的目的，背離基本法理，是否顯失公正。

（二）具體規(guī)則

根據(jù)《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例 （征求意見稿）》征求意見稿，行政機(jī)關(guān)將從幕后走出，直接與被征收人簽訂拆遷安置補(bǔ)償合同， 改變以往由拆遷公司與被拆遷人簽訂民事合同的格局， 且如果房屋征收部門與被征收人在補(bǔ)償方案規(guī)定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的， 由房屋征收部門報(bào)請作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府根據(jù)補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定。所以， 根據(jù)征求意見稿， 行政機(jī)關(guān)的行政裁決將不再適用。 但不論是以行政裁決還是行政決定處理房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議方面的糾紛， 此類糾紛最終仍是民事糾紛。所以，本部分構(gòu)建的行政裁決前置模式下的具體規(guī)則也同樣適用于行政決定前置模式。

本文認(rèn)為，房屋拆遷行政裁決（決定）的對象包括被征收人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、房屋權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積、租賃和用益物權(quán)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限。 這些對象可以分為兩類： 一是補(bǔ)償金額、房屋權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積、租賃和用益物權(quán)，這些項(xiàng)目不需要行政機(jī)關(guān)的管理職權(quán)即可解決； 二是補(bǔ)償方式、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限，這些項(xiàng)目需要行政機(jī)關(guān)的管理職權(quán)予以解決。

對于不需要行政機(jī)關(guān)管理職權(quán)即可解決的項(xiàng)目，如法院在審理中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)具體行政行為存在主要證據(jù)不足的，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，違反法定程序、超越職權(quán)或者濫用職權(quán)的， 未正當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹脹Q權(quán)所作的裁決致使請求審查人重要的權(quán)益受到損害顯失公正的，法院可以直接行使變更權(quán)。對于需要行政機(jī)關(guān)管理職權(quán)才可解決的項(xiàng)目，如法院在審理中發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)具體行政行為存在主要證據(jù)不足的，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，違反法定程序、超越職權(quán)或者濫用職權(quán)的，未正當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹脹Q權(quán)所作的裁決致使請求審查人重要的權(quán)益受到損害顯失公正的， 法院應(yīng)給予行政機(jī)關(guān)一定期限要求其重新作出具體行政行為，如未改正，法院應(yīng)及時(shí)作出撤銷判決。

（三）司法變更權(quán)的監(jiān)督

在房屋拆遷行政裁決訴訟案件中擴(kuò)大司法審查權(quán)的同時(shí)， 應(yīng)加強(qiáng)對此變更權(quán)的監(jiān)督?！胺ㄔ旱倪@種變更并非次次都是很正確、合理的，法院在變更之前必須對案件事實(shí)重新認(rèn)定，選擇新適用的法律法條，在法律規(guī)定幅度內(nèi)進(jìn)行自己的變更?！保?3］對此，應(yīng)完善司法變更權(quán)的適用范圍、規(guī)則和程序，從內(nèi)部審查和外部督查方面加強(qiáng)對司法變更權(quán)的監(jiān)督制約。

城市房屋拆遷補(bǔ)償問題已成為近年來侵犯公民私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主要問題。為此，國務(wù)院廣泛征求意見起草《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，以完善行政執(zhí)法。 但本文認(rèn)為， 行政執(zhí)法的外部司法監(jiān)督的完整性——司法變更權(quán)的引入仍必不可少， 且目前國內(nèi)外的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都已豐富，在房屋拆遷行政裁決（決定）訴訟案件中引入司法變更權(quán)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。也唯有如此，才能維護(hù)“釘子戶”們的合法權(quán)益，同時(shí)遏制愈演愈烈的“釘子戶”事件。

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