□ 鄭偉民

（海南大學(xué)， 海南 ?？?570228）

一部法律的產(chǎn)生，它是各種因素的綜合，是在一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)的基礎(chǔ)上各個(gè)階層利益相互妥協(xié)與調(diào)和的產(chǎn)物。目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的轉(zhuǎn)型期， 每一部法律都是在利益整合分化的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。在這些基礎(chǔ)中，既有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又有政治的、文化的和社會(huì)的基礎(chǔ)。但是，正如湛中樂(lè)教授所言，對(duì)不同的法律來(lái)說(shuō)，如果其主導(dǎo)因素不同，背景因素的作用方式就會(huì)存在一定的差別，因此，在法律文件中體現(xiàn)的也就會(huì)不一致。自我國(guó)《行政訴訟法》頒布20多年來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面都發(fā)生了重大變化，公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒使制定行政程序法的呼聲從未間斷過(guò)。 從各方面來(lái)看， 制定統(tǒng)一的行政程序法典有著現(xiàn)實(shí)的可能性及堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。

一、經(jīng)濟(jì)因素的基礎(chǔ)分析

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)私權(quán)利保護(hù)的追求

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。改革開(kāi)放后，我國(guó)將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為一切工作的中心， 開(kāi)始以更加積極和主動(dòng)的心態(tài)參與世界事務(wù)，努力擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的僵硬體制，學(xué)習(xí)和借鑒西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。 可以說(shuō)，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)不可避免的將其影響波及到了國(guó)家的上層建筑領(lǐng)域。在這個(gè)過(guò)程中，法律制度的變革與重建可謂是最受關(guān)注的領(lǐng)域之一。”［1］

制度的革新在確立了基本的價(jià)值目標(biāo)之后， 能否通過(guò)法律來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)， 往往是制度革新能否成功的決定性因素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本確立后，政府努力做到政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，引入市場(chǎng)的激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展， 這一切使我國(guó)經(jīng)濟(jì)得以騰飛，并一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但不可忽視的一個(gè)現(xiàn)象是，雖然我們破除了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，卻沒(méi)有改變僵化的政治體制?！拔覈?guó)過(guò)去的30年的法治建設(shè)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展產(chǎn)生的滯后性和被動(dòng)性和在確保社會(huì)穩(wěn)定過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的焦慮癥和恐慌癥，都應(yīng)歸結(jié)于對(duì)程序法制建設(shè)的忽視與輕視。”［2］（p13）

由于程序的缺位，辦事缺乏監(jiān)督和規(guī)則，一些行政主體在利益的誘惑之下設(shè)置各種阻礙壓制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了行政審批難、行政許可難、行政處罰濫、行政效率低、行政復(fù)議流于形式等現(xiàn)象。特別是在征收、拆遷等領(lǐng)域存在的問(wèn)題十分嚴(yán)重。 政府假以公共利益的名義強(qiáng)制征收群眾合法財(cái)產(chǎn)， 公民的私權(quán)利受到了極大侵害，尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)的安全系數(shù)不高。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求的自由主義和寬松的發(fā)展環(huán)境背道而馳。 隨著政府深入推進(jìn)政治體制改革，“政府的職能由過(guò)去無(wú)所不能、無(wú)所不作的微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，公民、法人或者其他組織等市場(chǎng)主體有了自主獨(dú)立性， 他們的獨(dú)立的法律地位已十分清晰并日益提高?！保?］尤其是近年來(lái)， 立法及司法機(jī)關(guān)出臺(tái)了一系列保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益的法律、 解釋， 為保護(hù)市場(chǎng)主體的權(quán)利提供了法治保障。因此，“提高政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的透明度，增強(qiáng)對(duì)政府的信任感，保障國(guó)民的經(jīng)濟(jì)民主權(quán)力和自由，”［4］需要注入新的理念，制定適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)制行政權(quán)力的行政程序法。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)效率的要求

效率是當(dāng)今社會(huì)特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所追求的基本價(jià)值之一。 人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的在于滿足生存和發(fā)展的物質(zhì)需要， 必然以能夠最好地實(shí)現(xiàn)這種滿足的高效率為價(jià)值取向。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，使有限的資源流向那些為社會(huì)所需要、 能夠產(chǎn)生最大效益的生產(chǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，才能順應(yīng)人們追求利益最大化的需求，激發(fā)人們的創(chuàng)造性。作為經(jīng)濟(jì)主體，市場(chǎng)需要獲得最快捷的信息和便利的行政服務(wù)， 而政府作為市場(chǎng)的服務(wù)者， 也必須把效率和效益作為自身所追求的基本價(jià)值。 作為行政法上的外部表現(xiàn)形式的效率，“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論行政機(jī)關(guān)還是被管理者，都呈現(xiàn)出了極大的主動(dòng)性， 就行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為而論，應(yīng)當(dāng)是主動(dòng)的、積極的?！保?］（p101）這就要求政府本身的行政行為必須高效率。 政府行政行為的高效率取決于政府管理體制本身的制度化、 科學(xué)化以及政府官員的行政素質(zhì)， 取決于如何運(yùn)用行政權(quán)力促使行政主體依照程序行使職權(quán)，提高行政效率，而行政程序?qū)σ?guī)制政府具有不可替代的作用。

二、政治與法律因素的基礎(chǔ)分析

（一）法治社會(huì)中的權(quán)力和權(quán)利

我國(guó)在現(xiàn)代化建設(shè)中面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)展、政治的高度民主化、人民生活水平極大提高等多重艱難任務(wù)，而這一切都離不開(kāi)法治。法治作為世界各國(guó)普遍選擇的治國(guó)方略并非無(wú)懈可擊， 但它的確是最適合現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)的治國(guó)方式。 行政權(quán)力對(duì)個(gè)人具有支配性、強(qiáng)權(quán)性，強(qiáng)大的行政權(quán)是否依法行使是衡量一國(guó)法治水平的關(guān)鍵。對(duì)公權(quán)力而言，要通過(guò)法治的授予并限制才能實(shí)現(xiàn)公平。 西方思想家及當(dāng)代中國(guó)的理論界已經(jīng)對(duì)此作了較為充分的闡述?！敖詠?lái)，隨著民主、自由、人權(quán)、平等等觀念的傳播，天賦人權(quán)、人民主權(quán)等思想深入人心，權(quán)力來(lái)自人民、取得于人民成為權(quán)力取得的主要形態(tài)?！保?］改革開(kāi)放以來(lái)，西方法律的引進(jìn)和我國(guó)法律自身的發(fā)展使得“法無(wú)授權(quán)即禁止”、“法無(wú)規(guī)定即自由”的權(quán)力與權(quán)利觀念已經(jīng)深入人心。

（二）程序參與意識(shí)

據(jù)國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)公務(wù)員的數(shù)量為689.4萬(wàn)人， 年均增長(zhǎng)15萬(wàn)人，如果包括參照公務(wù)員法管理的群團(tuán)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的88.4萬(wàn)人的話，我國(guó)目前公務(wù)員總數(shù)約為778萬(wàn)人。一方面是眾多的行政人員，另一方面是公權(quán)力侵害群眾合法利益的事件激增， 行政權(quán)力的膨脹與人民權(quán)利的萎縮形成鮮明的對(duì)比。究其原因，是公民沒(méi)有有效地參與管理，沒(méi)有通過(guò)程序參與監(jiān)督。從程序的優(yōu)越性來(lái)看，事先參與顯然優(yōu)越于事后參與，預(yù)防性參與顯然優(yōu)越于追懲性參與。 如果用現(xiàn)代行政法治精神——合作、 協(xié)商、 民主的方式代替目前的行政機(jī)關(guān)那種命令——服從的權(quán)力運(yùn)行模式， 必將使目前的政府法治建設(shè)邁上堅(jiān)實(shí)的臺(tái)階。正如章劍生教授所言，一個(gè)國(guó)家不推行程序，不提供平臺(tái)，那么，以暴力壓迫對(duì)方接受意見(jiàn)便成了必然?！俺绦虿煌该鞯膰?guó)家之所以天天講穩(wěn)定、講和諧，只是為了掩蓋內(nèi)部的不穩(wěn)定、不和諧而已。程序公正的國(guó)家通過(guò)吸納公眾參與來(lái)疏導(dǎo)民眾怨氣，而程序不公的國(guó)家卻利用堵塞的控制器求得暫時(shí)的表面的和諧。”［7］最后卻是有程序的國(guó)家在吵吵鬧鬧的動(dòng)態(tài)中保持穩(wěn)定和長(zhǎng)久， 而表面看似穩(wěn)定的缺乏法律程序的國(guó)家卻在靜態(tài)中轟然倒臺(tái)。 行政程序法可以通過(guò)建立起正當(dāng)程序制度， 對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督， 在行政實(shí)體法和司法審查之外建立新的行政權(quán)力規(guī)范機(jī)制，從而保障人民的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡。

（三）行政程序方面的立法實(shí)踐

2008年4月17日，《湖南省行政程序規(guī)定》正式對(duì)外公布。此地方政府規(guī)章的出臺(tái)，打破了我國(guó)行政程序立法多年沉寂的局面?！啊逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》可謂近年來(lái)日益增長(zhǎng)的地方行政程序立法的集大成者， 是地方行政程序立法發(fā)展到一定時(shí)期的產(chǎn)物?！保?］（p225）隨著行政程序立法進(jìn)程的推進(jìn)，廣西、福建的地方人大也分別制定了地方性的統(tǒng)一行政執(zhí)法程序規(guī)則，即《廣西壯族自治區(qū)行政執(zhí)法程序規(guī)定》、《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》。之后，黑龍江、吉林、河北、河南、山西、湖北、湖南、四川等省以及石家莊、烏魯木齊、濟(jì)南、宜春、南昌、延安、新余等市也紛紛制定了本地的行政程序條例、規(guī)定等?！敖刂沟?007年1月，我國(guó)共計(jì)頒布地方性政府信息公開(kāi)立法40余部，政府信息公開(kāi)立法走的正是先地方、后中央的立法路徑?！保?］令人欣慰的是，由于《湖南省行政程序規(guī)定》的帶動(dòng)效應(yīng)，越來(lái)越多的地方政府制定了地方行政程序規(guī)章、文件，并且在行政程序的某些規(guī)定上有了一定的突破。①如《山東省行政程序規(guī)定》已于2012年1月1日起施行。這是繼《湖南省行政程序規(guī)定》施行3年之后出臺(tái)的我國(guó)第二部規(guī)范行政程序的省級(jí)政府規(guī)章?！渡綎|省行政程序規(guī)定》在一些方面實(shí)現(xiàn)了新的突破。而最為引人注目的制度創(chuàng)新體現(xiàn)在其為提高行政效能所做的制度改革創(chuàng)新上。

目前， 我國(guó)在行政法領(lǐng)域已經(jīng)制定了 《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《立法法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等重要法律， 對(duì)規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行政起到了重要的作用。可以說(shuō)，地方在行政程序立法方面的各種創(chuàng)新嘗試和國(guó)家統(tǒng)一制定的單行行政程序方面的法律， 為國(guó)家制定統(tǒng)一的行政程序法典積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)， 有效地推進(jìn)了行政程序法的立法進(jìn)程。

（四）程序在行政法中的地位趨于明確

行政法的正式淵源一般是指正式的行政法律文件。我國(guó)的行政法的正式淵源主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章、自治條例和單行條例以及其他能夠規(guī)制行政權(quán)的正式規(guī)則。 之所以說(shuō)程序在行政法淵源中的傾向性明顯，主要是基于以下原因：一是從制定程序來(lái)說(shuō)， 正式的法律淵源的制定和修改程序都比較嚴(yán)格，需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)密、繁瑣的程序，其本身就是程序的生動(dòng)體現(xiàn)； 二是正式的法律淵源都是由相對(duì)穩(wěn)定的行為規(guī)則構(gòu)成， 其硬性特色又表現(xiàn)了其顯著的程序?qū)傩裕蝗恰罢降姆蓽Y源，一般都確定了行動(dòng)的具體過(guò)程，有時(shí)由許多環(huán)節(jié)構(gòu)成，這些環(huán)節(jié)和行為序列就是法律程序規(guī)則的構(gòu)成要件?！保?0］作為實(shí)體性法律規(guī)范的行政法淵源中包含著如此眾多的行政性規(guī)則，足以說(shuō)明程序在行政法中的重要性。 但實(shí)體和程序的交叉雜糅，使得程序的發(fā)展受到限制。因此，有必要將程序從實(shí)體中獨(dú)立出來(lái)，制定出獨(dú)立的行政程序法典，以充分發(fā)揮程序的制約和規(guī)范作用。

三、文化因素的基礎(chǔ)分析

（一）法律文化由重實(shí)體、輕程序向?qū)嶓w與程序并重發(fā)展

在我國(guó)，傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)因缺乏商品交換與競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致人們長(zhǎng)期以來(lái)形成了一種“種豆得豆、種瓜得瓜”的思維方式， 即注重于追求事物的實(shí)體性結(jié)果——實(shí)體法，而忽視了事物發(fā)展的過(guò)程——程序法。而同這種自然經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的是中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏民主與法治的傳統(tǒng)，造成行政命令、行政意志充斥了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，也使得“按程序辦事”成為中國(guó)社會(huì)政治生活中的一種奢望。 這種局面也導(dǎo)致在新中國(guó)成立后的一段時(shí)期里，程序立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)體立法，沒(méi)有訴訟法可循， 司法機(jī)關(guān)基本上是按政策或社會(huì)形勢(shì)需要來(lái)適用法律的。

但是，隨著西方“正當(dāng)程序”、“自然正義”等程序性理念的引入，國(guó)人逐步認(rèn)識(shí)到程序的價(jià)值。之后制定的《民事訴訟法》及《刑事訴訟法》就是充分的證明，尤其是1989年制定的《行政訴訟法》打破了我國(guó)幾千年的傳統(tǒng)觀念，建立起了“民告官”的行政訴訟制度，成為社會(huì)主義民主政治建設(shè)和社會(huì)主義法制建設(shè)的一個(gè)重要里程碑。在法律文化的發(fā)展中，由重實(shí)體輕程序的觀念過(guò)渡到實(shí)體與程序并重。 可以說(shuō)， 程序法通過(guò)其功能及時(shí)、恰當(dāng)?shù)貫閷?shí)現(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的規(guī)則、方式和秩序，對(duì)于實(shí)現(xiàn)實(shí)體性權(quán)利至關(guān)重要。

（二）實(shí)現(xiàn)法治的途徑基本明確

當(dāng)前，我國(guó)法治建設(shè)存在的主要問(wèn)題是有法不依、濫用法律。“徒法不足以自行”、“用法一傾，則民無(wú)所措手足”等古語(yǔ)啟示我們必須把握實(shí)現(xiàn)法治的途徑，否則有法比無(wú)法造成的后果還要嚴(yán)重。“從普通民眾在國(guó)家與社會(huì)中的位置來(lái)看，由于其在‘野’，出于社會(huì)的底層， 無(wú)論是破壞性還是建設(shè)性都遠(yuǎn)不及國(guó)家和政府官員，尤其是重要機(jī)關(guān)的重要官員?！保?1］從美國(guó)、歐洲等西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的法制發(fā)展歷史來(lái)看， 現(xiàn)代意義上的法律和法制都是伴隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利和民主憲政的確立而發(fā)展起來(lái)的。因此，依法治國(guó)的重心是依法治官、依法行政。從邏輯上來(lái)講，依法行政首先要依法治官， 而要依法治官， 就必須規(guī)范行政官員的權(quán)力行使，而規(guī)范權(quán)力行使的最好辦法就是程序性規(guī)范。只有依程序辦事才能最終實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的構(gòu)建。

四、社會(huì)因素的基礎(chǔ)分析

（一）程序的利益整合功能凸顯

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天， 行政權(quán)必須在法律授予的范圍內(nèi)運(yùn)行，通過(guò)法定的形式和方式進(jìn)行，這既是民主原則的內(nèi)涵，也是自由原則的基本要求。利益平衡理論是行政法理論和實(shí)踐中一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題， 在我國(guó)傳統(tǒng)行政法發(fā)展過(guò)程中， 立法者往往只注重公共利益和實(shí)體立法，而忽視個(gè)人利益和程序性立法，這種固有的公共利益優(yōu)先理論在一定程度和一定階段為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)， 但是隨著法治的發(fā)展和人類權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒， 社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系急劇分化，各階層群體的利益訴求表達(dá)匯集在一起，這就使得某種利益占絕對(duì)主導(dǎo)地位的情況亟需改變。 另外，“更為重要的是，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)也為如何合理處理公共利益與私人利益的關(guān)系提出了理念上的要求：和諧社會(huì)不是抹煞差別，而是包容沖突、認(rèn)同差異；和諧社會(huì)不是某種利益一枝獨(dú)秀， 而是各種利益共同增長(zhǎng)?！保?2］因此，如何通過(guò)合理化的制度和恰如其分的方法確定公共利益與私人利益之間的關(guān)系， 通過(guò)某種設(shè)計(jì)使二者在發(fā)生沖突時(shí)能夠作出調(diào)控與平衡， 妥善化解矛盾糾紛，就必然成為行政法的一個(gè)重要課題。

馬克思說(shuō)：“人類所奮斗的一切都與利益有關(guān)?！彪S著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)， 處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)，社會(huì)階層不斷分化，貧富差距逐漸拉大，出現(xiàn)了不同階層的不同利益訴求。 轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)特點(diǎn)之一是利益主體日益多元化，在多元需求的社會(huì)中，只有平衡與滿足不同的利益訴求， 才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定。政府的決策如果能獲得更多民眾的支持，就意味著其決策越容易得到執(zhí)行，社會(huì)穩(wěn)定的可能性就越大。因此，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，在“穩(wěn)定壓倒一切”的時(shí)代背景下，為了保證國(guó)家意志的順利貫徹實(shí)施， 就需要尋求群眾最廣泛的參與和同意。 從世界主要國(guó)家尤其是已經(jīng)制定行政程序法的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以公開(kāi)、公正和效率原則為主線建立起來(lái)的行政程序規(guī)則體系， 在減少?zèng)Q策失誤、保障行政決策的科學(xué)性方面發(fā)揮了重要作用。程序的利益整合功能的最大優(yōu)勢(shì)就是為各方當(dāng)事人提供了對(duì)話的平臺(tái)，給予各方尤其是弱勢(shì)一方表達(dá)意見(jiàn)、發(fā)表訴求的機(jī)會(huì)， 程序的正當(dāng)使得參與到行政權(quán)行使過(guò)程中的相對(duì)方了解到辦事程序， 理性地認(rèn)識(shí)行政權(quán)的行使。程序的這種整合功能消除了部分矛盾，協(xié)調(diào)了各方利益關(guān)系， 充分的照顧到了行政主體與行政相對(duì)人的利益訴求，維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（二）WTO對(duì)中國(guó)行政程序的影響

加入WTO給我國(guó)帶來(lái)了重大的機(jī)遇，同時(shí)也給我國(guó)的行政法治建設(shè)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。因?yàn)閃TO規(guī)則的目標(biāo)是降低政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的干預(yù)和管控， 強(qiáng)調(diào)公開(kāi)化、透明化，注重法律的運(yùn)用，從而最大限度地打破世界貿(mào)易壁壘，促進(jìn)自由國(guó)際貿(mào)易的形成。一方面，要求我國(guó)的行政程序立法必須適應(yīng)WTO總協(xié)定的要求；另一方面， 還要努力實(shí)現(xiàn)與世界先進(jìn)的行政程序法接軌。WTO協(xié)定中的行政程序制度是高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物， 其具有高度的先進(jìn)性與時(shí)代性，“如果我國(guó)的行政程序法典能與WTO協(xié)定的規(guī)定要求相一致，這將是使我國(guó)的行政程序法適應(yīng)WTO規(guī)則要求并進(jìn)一步與世界接軌的一個(gè)重要契機(jī)?！保?3］

經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，我國(guó)行政法與WTO規(guī)則的磨合加速了中國(guó)行政程序法律制度完善化的總體進(jìn)程。而更為重要的是加入WTO后逐步修正了我國(guó)法律傳統(tǒng)觀念中重實(shí)體輕程序的缺陷。“在日趨增長(zhǎng)的國(guó)際貿(mào)易往來(lái)的過(guò)程中，通過(guò)行為主體不斷遵循相對(duì)固定的規(guī)則完成經(jīng)濟(jì)行為必將強(qiáng)化制度體系中的形式性要素，而不斷重復(fù)的行為模式對(duì)于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)意識(shí)中輕視程序的弊病也必將起到靜態(tài)立法無(wú)法代替的作用。”［14］

（三）司法實(shí)踐力量的牽動(dòng)

自《行政訴訟法》頒布以來(lái)，隨著公民法治意識(shí)的提高，各地法院行政訴訟案件的數(shù)量逐年上升，復(fù)雜程度逐年增強(qiáng)，給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。據(jù)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，20多年的行政訴訟案件中，被告即行政管理機(jī)關(guān)的敗訴率達(dá)到近70%，而在敗訴原因統(tǒng)計(jì)中，因行政程序不當(dāng)給行政相對(duì)人造成侵害而敗訴的案件占整個(gè)敗訴案件的40%多。 加之理論界和司法界對(duì)行政主體理論的拓展和深化， 行政主體已經(jīng)不限于傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其他社會(huì)公權(quán)力組織，行使部分行政職權(quán)的高等院校也成為司法機(jī)關(guān)審查的對(duì)象。以鄭州市二七區(qū)人民法院為例，在2003年至2006年的4年時(shí)間里， 該法院共受理6起高校與學(xué)生涉及行政管理關(guān)系的行政訴訟案件， 其被告即高校敗訴4起，敗訴率達(dá)到67%。在以紀(jì)律處分、學(xué)籍管理、學(xué)位證發(fā)放為主要糾紛內(nèi)容的高校領(lǐng)域的行政訴訟中， 因高校處置程序不規(guī)范、不透明而造成的敗訴占大多數(shù)。例如，1999年田永訴北京科技大學(xué)不授予學(xué)位證案件中，因田永考試作弊被學(xué)校開(kāi)除學(xué)籍， 而處分規(guī)定沒(méi)有送達(dá)當(dāng)事人，并且沒(méi)有給與當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)，在程序上違法失當(dāng)，最終導(dǎo)致高校敗訴。

實(shí)踐中，作為行政管理機(jī)關(guān)的一方，因程序問(wèn)題屢屢敗訴，給政府機(jī)關(guān)造成了極大被動(dòng)，損傷了政府的公信力。國(guó)務(wù)院在2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確提出，依法行政的基本原則之一就是程序正當(dāng)。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》亦明確指出，各級(jí)行政機(jī)關(guān)都要強(qiáng)化程序意識(shí)，嚴(yán)格按程序執(zhí)法。國(guó)務(wù)院法規(guī)層面已經(jīng)提出了對(duì)程序的要求，司法實(shí)踐中也為程序立法奠定了基礎(chǔ)，提供了經(jīng)驗(yàn)，行政程序法呼之欲出必成定勢(shì)。

“當(dāng)今社會(huì)，無(wú)論中外，行政權(quán)力空前強(qiáng)大，一國(guó)如果沒(méi)有建立起完善的行政權(quán)力規(guī)范機(jī)制， 法治的實(shí)現(xiàn)就無(wú)從談起，公民權(quán)利的保障就難以實(shí)現(xiàn)?！保?5］（p225）在我國(guó)這樣一個(gè)極具中國(guó)特色的國(guó)度里， 開(kāi)放的思想和制度要求制定行政程序法律的呼聲一浪高過(guò)一浪。 一方面，建設(shè)現(xiàn)代化的強(qiáng)國(guó)需要完備的法治作保障；另一方面，30多年的改革開(kāi)放形成的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)也成就了制定統(tǒng)一行政程序法典的各種條件。

［1］［14］王成棟.中國(guó)行政程序法理論與實(shí)踐20年之回顧與反思［A］.中國(guó)行政法之回顧與展望——“中國(guó)行政法二十年”博鰲論壇暨中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2005年年會(huì)論文集［C］.

［2］［7］章劍生.行政程序法基本理論［M］.法律出版社，2003.

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［5］［11］關(guān)保英.行政法的價(jià)值定位——效率、程序及其和諧［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.

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［12］盧護(hù)鋒，張正.論行政程序法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)［J］.中共長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào)，2007，（05）.

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