□ 魯春艷

（遼寧行政學院，遼寧 沈陽 110161）

農(nóng)村基層貼近人民群眾，是干部和群眾面對面接觸的地方，容易引發(fā)社會問題，而農(nóng)村基層社會管理的水平直接關(guān)系到社會管理的效果。基層社會管理主要指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和城鄉(xiāng)社區(qū)為地域范圍和載體的社會管理，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以政府社會管理為主和城鄉(xiāng)社區(qū)以居（村）民自治管理為主兩個層次且管理模式有所差異的社會管理。［1］近年來，基層社會管理在社會管理創(chuàng)新實踐中越來越受到眾多學者和政界的重視。

一、現(xiàn)階段農(nóng)村基層社會管理存在的主要問題

現(xiàn)階段，雖然從中央到地方，從政界到學界，對創(chuàng)新社會管理越來越重視，尤其是自黨的十六大以來，人們對社會管理的探索和實踐越來越深入，但目前社會管理尤其是基層社會管理還存在很多問題。本文通過對遼寧部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民進行問卷調(diào)查和與村民座談交流，其結(jié)果顯示，56．1%的人認為現(xiàn)階段農(nóng)村基層社會管理效果“不太好”，［2］存在“社會管理主體間職權(quán)責界限不清”、“村級組織建設(shè)薄弱”、“干部隊伍建設(shè)滯后”等問題。

（一）社會管理主體間職、權(quán)、責界限不清

農(nóng)村基層社會管理的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村黨支部、各類社會組織、村集體組織以及全體村民。在社會管理主體日益多元化的當下，參與農(nóng)村基層社會管理的各主體間的職責、權(quán)力和責任界限不清，關(guān)系不明，存在推諉扯皮、多頭管理，缺位、越位和錯位管理的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：第一，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責權(quán)不明。依據(jù)我國《村民委員會組織法》，村民委員會的職能可以概括為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。而在實際運作過程中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅收、計劃生育、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等組織功能下沉，權(quán)力集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中，事務(wù)卻轉(zhuǎn)嫁給村委會，這就導(dǎo)致了村委會的主要職責演變?yōu)橥瓿舌l(xiāng)鎮(zhèn)政府交代的事項，從而使農(nóng)村基層自身的功能逐步弱化；第二，村“兩委”的權(quán)責界限不清，“兩層皮”現(xiàn)象嚴重；第三，村民的社會參與意識弱，尤其是稅費改革以后，村民參與村務(wù)管理的熱情更低，多數(shù)處于被動參與狀態(tài)。

（二）基層村級組織建設(shè)薄弱

農(nóng)村基層組織是村黨組織、村民委員會和與之配套的民兵、婦女、青年等組織的統(tǒng)稱。它承擔著宣傳貫徹黨在農(nóng)村的各項路線、方針、政策，組織協(xié)調(diào)和管理各項公共事務(wù)和公益性事業(yè)，為當?shù)厝罕娞峁┥a(chǎn)、生活有關(guān)服務(wù)的繁重任務(wù)，位置特殊，地位獨特。［3］但目前農(nóng)村基層社會管理的組織體系并不完備，組織建設(shè)薄弱，主要表現(xiàn)在：第一，村集體經(jīng)濟薄弱，建設(shè)經(jīng)費嚴重不足，有的村甚至連正常的辦公經(jīng)費都很難維持，更談不上承辦公益事業(yè)、提供公共服務(wù)了。尤其是稅費改革以后，村級集體經(jīng)濟更加薄弱，村莊經(jīng)濟呈空殼化趨勢。第二，農(nóng)村基層黨員年齡、性別結(jié)構(gòu)嚴重失衡，先鋒模范作用沒有得到充分發(fā)揮。在大部分村莊，因一部分黨員常年外出務(wù)工，使得黨組織無法吸收有一定文化知識和理論素養(yǎng)的年輕人，進而導(dǎo)致整個黨員隊伍先進性不強。第三，社會組織發(fā)展滯后。在計劃經(jīng)濟時代，由于村民的一切行為都依賴于集體，實行村民自治后，村民把過去對集體的依賴部分地轉(zhuǎn)變?yōu)閷Υ逦瘯囊蕾?，這就導(dǎo)致了農(nóng)村基層中介組織發(fā)展滯后的后果。

（三）農(nóng)村基層干部隊伍建設(shè)滯后

農(nóng)村基層干部包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部，他們處在帶領(lǐng)廣大群眾脫貧致富奔小康的“前沿陣地”。其素質(zhì)的高低，作用發(fā)揮得好壞，直接影響著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和小康社會建設(shè)目標的順利實現(xiàn)。目前，由于農(nóng)村基層干部隊伍的社會保障體系不健全，工作條件艱苦、工作內(nèi)容繁雜，容易受“夾板氣”等，導(dǎo)致基層干部隊伍缺乏政治精英，尤其是村委會和村黨支部更是缺乏有才之人，村干部帶頭人難選。村干部素質(zhì)參差不齊，部分村干部理論水平較低，思想觀念陳舊，服務(wù)意識淡薄，對現(xiàn)行政策、法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)的學習，政策掌握得不深、不透，對新矛盾、新問題認識不足，對于如何適應(yīng)市場經(jīng)濟，如何促進農(nóng)村發(fā)展辦法不多，理論聯(lián)系實際能力弱，缺乏主動性和開拓創(chuàng)新精神；部分村干部工作方法簡單，方式不夠靈活，面對熱點、難點問題不能理清思路，不能說服群眾，存在著老辦法不管用、新辦法不會用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用的現(xiàn)象。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責分離的運行機制不順暢

“條塊管理”是我國政府管理模式的典型特征，也是社會管理的最大問題之一，其導(dǎo)致的直接后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責脫節(jié)，存在權(quán)小責大、事權(quán)與財權(quán)不對等的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力小責任大，或是有責任無權(quán)力，責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，權(quán)力卻在縣級、市級、省級以及中央直屬的職能部門，未形成互相銜接、環(huán)環(huán)相扣的權(quán)力責任體系，導(dǎo)致權(quán)責失衡現(xiàn)象嚴重。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對上負責與對下負責之間也處于兩難境地。對下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十分困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該為農(nóng)民辦的事卻無能為力，直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任；對上，上級政府每年下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實行目標考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天疲于應(yīng)付各種事務(wù)，因而社會管理創(chuàng)新無從談起。

二、農(nóng)村基層社會管理存在問題的原因分析

現(xiàn)階段農(nóng)村基層社會管理存在的諸多問題受到多種因素的影響，既有體制機制的原因，也有歷史、文化的因素。

（一）社會管理體制機制不完善，基層社會管理創(chuàng)新缺乏制度保障

現(xiàn)代社會管理體制機制不健全、不完善，使得社會管理創(chuàng)新缺乏制度保障。長期以來，“強政府、弱社會”的傳統(tǒng)社會管理體制在人們的思想意識中形成了一種政府是社會管理唯一主體的“全能政府”的假象，極大地限制了其他主體在社會管理中應(yīng)有的作用，也使得政府單邊管控社會，職責過于龐大；同時，在現(xiàn)有的社會管理體制中，沒有形成暢通的利益表達與訴求機制、社會穩(wěn)定維護機制、突發(fā)事件應(yīng)對機制等，使得各類社會主體的利益表達和訴求沒有得到應(yīng)有的滿足，在政府與民眾之間缺少聯(lián)系的橋梁和紐帶，缺少公開、公正、公平的權(quán)益保障機制。

（二）社會管理法規(guī)不健全，缺乏對基層社會管理創(chuàng)新的法制保障

我國有關(guān)社會管理領(lǐng)域的立法起步較晚，社會管理法律法規(guī)體系的基本框架還未形成，而且社會管理涉及的領(lǐng)域多、內(nèi)容繁雜，對法律法規(guī)的需求日漸增多，而一些社會管理領(lǐng)域卻存在著法律空白。比如對社會組織的管理，目前還沒有專門的有關(guān)社會組織管理的基本法律，這直接導(dǎo)致了社會管理各主體間的職、責、權(quán)界限的劃分沒有明確的法律依據(jù)，各主體的社會管理行為既沒有法律制約，也沒有法制保障；同時，傳統(tǒng)的“人治”理念，“運動式”、“陣風式”的社會管理方式依然存在，也使得基層社會管理創(chuàng)新缺乏應(yīng)有的法制保障。

（三）稅費改革后農(nóng)村社會管理出現(xiàn)的新態(tài)勢，對基層社會管理創(chuàng)新提出了更高的要求

通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，有68．4%的人認為稅費改革后農(nóng)村基層社會管理的難度加大了，主要原因在于：第一，各級干部對農(nóng)村基層從管理到服務(wù)的社會管理理念沒有從根本上得到轉(zhuǎn)變。稅費改革前主要是對村民進行管理；稅費改革后，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各級干部主要是為村民提供服務(wù)。第二，財政經(jīng)費緊張，鄉(xiāng)村兩級經(jīng)費不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收比例太小，財政轉(zhuǎn)移支付水平低，工作經(jīng)費投入不足，鄉(xiāng)村負債數(shù)額大，債務(wù)化解難。第三，群眾的期望值越來越高，農(nóng)民群眾的服務(wù)意識不斷增強。第四，村民對政府的依賴逐漸減弱，由于村民自主經(jīng)營，依賴組織的事情少，從而導(dǎo)致社會管理更加困難。

（四）農(nóng)村基層社會矛盾更加突出、復(fù)雜，對基層社會管理體制創(chuàng)新提出了更大的挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和農(nóng)村改革的不斷深化以及利益格局的不斷調(diào)整，使得農(nóng)村的各種觀念和利益群體正在發(fā)生激烈的變化，社會糾紛主體及其內(nèi)容更加多樣復(fù)雜。當前，農(nóng)村社會矛盾突出并呈現(xiàn)出多樣化趨勢。第一，社會矛盾涉及面越來越寬，糾紛的類型呈現(xiàn)多樣化趨勢。民間糾紛從傳統(tǒng)的婚姻、家庭、宅基地、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)等糾紛，轉(zhuǎn)化為土地流轉(zhuǎn)、行政不作為、司法不公等方面的眾多新型社會矛盾糾紛。第二，個案問題容易引發(fā)群體性事件，并且突發(fā)性、群體性糾紛日益增多，已由原來因落后引發(fā)的矛盾轉(zhuǎn)為越發(fā)達地區(qū)矛盾越多。第三，通過上訪途徑解決問題的人增多，而依靠法律解決問題的人偏少。一方面，隨著群眾自我維權(quán)意識的不斷增強，當有侵權(quán)行為發(fā)生時，群眾不再敢怒不敢言。但由于群眾的文化素質(zhì)和法律知識偏低，因此，在遇到問題時往往不是通過法律的途徑加以解決而是采取上訪的方式；另一方面，由于部分鄉(xiāng)村干部政策水平低，服務(wù)意識差，思想認識不到位，工作方法簡單粗暴，不能及時消除農(nóng)民心中的疑問和不滿情緒，也在無形中激化了矛盾，最后使群眾選擇了上訪的方式。這在很大程度上對社會管理創(chuàng)新提出了更大的挑戰(zhàn)。

（五）干部考核體系不科學，制約了基層干部社會管理創(chuàng)新的主觀能動性

“政績考核”可以說是影響農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新的一個制度性原因?？荚u方法不夠科學，使得基層的責與權(quán)難以完全匹配，這極大地制約了基層干部社會管理創(chuàng)新的主觀能動性。第一，考核內(nèi)容片面，“一票否決”使得基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作像在“走鋼絲”。通過問卷調(diào)查和座談交流我們發(fā)現(xiàn)，與政績考核相配套的一票否決制已經(jīng)由計劃生育和完成經(jīng)濟指標擴展到信訪控制、礦災(zāi)礦難、招商引資等諸多領(lǐng)域。第二，考核的指標要求高，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核面廣項多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成任務(wù)，或拼命上項目，投入大大超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能承受的能力，或虛報夸大成績，助長了不正之風。第三，考核標準不合理，在考評過程中，往往不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的基礎(chǔ)和環(huán)境，嚴重挫傷了基礎(chǔ)差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。第四，村干部任期短，不利于基層干部隊伍建設(shè)。目前，村民委員會每屆任期三年，時間較短。由于農(nóng)村工作繁雜而且連續(xù)性強，需要有一支具有強烈事業(yè)心的干部隊伍，但村委會換屆頻繁，村干部會為換屆后自己能否繼續(xù)當選擔憂，因而容易產(chǎn)生短期行為，只謀劃任期內(nèi)的事情而不謀劃長遠發(fā)展，這樣，不僅不利于農(nóng)村工作的連貫穩(wěn)定，也不利于村干部積累經(jīng)驗和村級經(jīng)濟發(fā)展。

三、完善與創(chuàng)新農(nóng)村基層社會管理的對策建議

農(nóng)村基層社會管理的矛盾和問題是當下黨和政府及社會應(yīng)重點解決的問題，它不但關(guān)系到農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，更關(guān)系到整個社會的發(fā)展，對此我們要有正確的認識，應(yīng)進一步完善和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會管理體制。

（一）轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層社會管理理念

任何管理行為上的突破都要以管理理念的更新為先導(dǎo)。只有創(chuàng)新基層社會管理理念，才有可能為基層社會管理制度、社會管理體制、社會管理方式和社會管理行為提供一個正確的價值導(dǎo)向和巨大的創(chuàng)新動力。第一，堅持以人為本的理念，實現(xiàn)精細化管理。由于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、地理環(huán)境、農(nóng)村人口密度小等因素，使得基層社會管理半徑和幅度增大；同時，由于地域差異、發(fā)展程度各不相同，社會問題多樣，使得基層社會管理內(nèi)容千頭萬緒，管理事務(wù)紛繁復(fù)雜。因此，在管理過程中，應(yīng)注重細節(jié)，注重務(wù)實，注重統(tǒng)籌普遍需求與個性化需求。第二，樹立公共服務(wù)理念，寓管理于服務(wù)之中，努力實現(xiàn)管理與服務(wù)的有機統(tǒng)一，讓群眾感受到權(quán)益受到了保障。第三，樹立“有限政府”理念，實現(xiàn)多元治理。政府應(yīng)加快由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，積極吸納各種社會力量參與社會管理。樹立多方參與、共同治理的理念，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，發(fā)揮好社會力量在社會管理中的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用，充分調(diào)動人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，形成社會管理合力。第四，樹立法治理念，實現(xiàn)依法治理。黨的十八大報告將“法治保障”與“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”一起納入到社會管理體制建設(shè)中，可見國家對社會管理體制建設(shè)中法治建設(shè)的重視。因此，必須摒棄傳統(tǒng)的“人治”理念，將法律法規(guī)作為農(nóng)村基層社會管理的唯一尺度，竭力避免“運動式”、“陣風式”社會管理和因人而異的社會管理，尤其是在基層維穩(wěn)任務(wù)日益艱巨的情況下，依法管理就更顯重要，不能就問題解決問題，而應(yīng)該追本溯源，實現(xiàn)標本兼治。

（二）建立健全法律法規(guī)，明確農(nóng)村基層社會管理各主體間的職責

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民眾的利益和訴求日益多元化，使得社會管理的內(nèi)容和管理手段也更加復(fù)雜化和多樣化，這就要求各個社會管理主體必須明確職責，在社會管理事務(wù)中各司其職，各負其責，只有這樣，才能使社會管理徹底摒棄人為的隨意性，才能使社會行為變得規(guī)范、有序和可預(yù)測。如在法律法規(guī)中明確規(guī)定黨委、政府、社會組織、公民等社會管理主體的作用邊界和內(nèi)容；建立健全各項制度，打破條塊分割格局，確立權(quán)責一致原則，這樣，才能保障各管理主體行為的合法性；通過法治保障提高社會組織和村民的政治參與意識及在社會管理中的作用。

（三）加強基層村級組織建設(shè)，發(fā)揮村級組織職能

村級組織是農(nóng)村各項工作和各項組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。加強與創(chuàng)新基層村級組織建設(shè)，是完善與創(chuàng)新農(nóng)村基層社會管理體制的關(guān)鍵。第一，抓經(jīng)濟建設(shè)，選好致富之路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分發(fā)揮指導(dǎo)職能，結(jié)合當?shù)貙嶋H，發(fā)揮本地優(yōu)勢，科學規(guī)劃，尋找一條適合本地的致富之路；村干部要做到盡職盡責，為農(nóng)民尋找好的項目，提供有關(guān)農(nóng)業(yè)政策、科技信息、市場行情等方面的咨詢；充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)技術(shù)合作社等社會中介組織在整合基層資源、提供公共服務(wù)等方面的作用；第二，選好帶頭人，抓兩委班子建設(shè)。改革選拔方式，突破地域、行業(yè)等界限，拓寬選人用人視野，充分發(fā)揮好到村任職的優(yōu)秀大學畢業(yè)生的作用；第三，抓黨員隊伍建設(shè)，樹好典型模范。加大黨員先鋒模范的培養(yǎng)力度，樹立一批素質(zhì)高、能力強的黨員典型，發(fā)揮其示范、輻射、教育、帶動作用；在優(yōu)秀青年農(nóng)民中培養(yǎng)和發(fā)展黨員，重點解決農(nóng)村黨員隊伍結(jié)構(gòu)不平衡、黨員隊伍能力弱化、村黨組織后繼乏人等問題；第四，逐步完善體制機制，抓軟環(huán)境建設(shè)。進一步建立和完善村級干部考核監(jiān)督約束機制，強化村級干部的責任感和事業(yè)心。同時對村干部在政治待遇上實行政策傾斜，按照村干部的工作強度和業(yè)績給予公平合理的經(jīng)濟待遇，適當增加基層村干部的基本報酬，進而調(diào)動村干部的積極性，穩(wěn)定基層干部隊伍。

（四）建立柔性的社會管理體制，化解基層社會矛盾

在農(nóng)村基層社會管理中，面對社會矛盾日益增多，矛盾種類日益多樣化，群眾需求日益多元化的現(xiàn)實，過于強調(diào)秩序和規(guī)則的剛性社會管理以及簡單粗暴的管理方式已不適應(yīng)社會發(fā)展的需要，柔性的社會管理體制能夠增強和激發(fā)農(nóng)村基層社會成員的自覺意識和內(nèi)在潛力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個方面、各個層次、各個階段的利益訴求和社會矛盾，能夠發(fā)揮促進農(nóng)村社會和諧的作用。第一，基層干部要有認錯精神。領(lǐng)導(dǎo)干部是人民的公仆，要為人民掌好權(quán)、服好務(wù)，不僅要有愿為群眾干事、敢為群眾干事、勤為群眾干事、能為群眾干成事的表現(xiàn)和能力，還要有在干事當中出錯后認錯的勇氣，只有這樣，才能取信于民，獲得人民群眾的認同和肯定。第二，逐步建立能夠容納沖突的彈性制度。目前，農(nóng)村基層社會中存在這樣一個悖論，各級政府將大量的人力、物力、財力用于維護社會和諧穩(wěn)定上，但社會矛盾和社會沖突的數(shù)量非但沒減反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入越維穩(wěn)越不穩(wěn)的惡性循環(huán)。究其原因，是因為制度容納能力的斷裂，也就是制度的彈性減弱。［4］因此，在社會管理創(chuàng)新過程中，應(yīng)逐步建立能夠容納沖突的彈性制度，這樣，才能容納多樣的社會矛盾和社會沖突。第三，在管理方式上，要從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)向更加重視協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。要充分運用好溝通、協(xié)調(diào)等柔性管理方式，改變主要靠行政手段通過管、控、壓、罰實施社會管理的方式，盡可能通過平等的對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等辦法來解決社會問題，化解社會矛盾。

總之，社會管理體制創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，社會管理各主體既自成體系又相互影響、相輔相成。完善與創(chuàng)新社會管理體制不可能一蹴而就，尤其在我國這樣一個人口大國，社會管理是一項艱巨而長期的任務(wù)，這就需要我們在實踐中不斷對其加以探索和研究。

［1］龔維斌．基層社會管理創(chuàng)新的探索與思考［J］．國家行政學院學報，2012，（03）：35．

［2］文中所有數(shù)據(jù)均由遼寧行政學院基層社會管理創(chuàng)新課題組提供，2011．

［3］王峰．農(nóng)村基層組織建設(shè)的困境與對策［J］．黑龍江教育學院學報，2011，（12）：196．

［4］朱四倍．越維穩(wěn)越不穩(wěn)——制度容納力的斷裂［EB／OL］．http：／／www．china．com．cn ／news／comment／2010－04 ／20／content＿19863033．htm．