黃丹麗

（廣東海洋大學(xué)海洋經(jīng)濟與管理研究中心，廣東湛江 524088）

當(dāng)前我國所謂的“城鎮(zhèn)化”不同于國際通用詞匯“城市化”，2000年依據(jù)國情才正式被提出，其后還提出了“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移”的政策導(dǎo)向。黨的十七屆五中全會則提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，加快推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進區(qū)域良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展”。經(jīng)過十多年的迅速推進，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)已進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)型時期。城鄉(xiāng)公共服務(wù)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要組成部分與重要目標(biāo)，目前也需要探索一條新途徑，建立中國特色的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。眾多內(nèi)容翔實的城鎮(zhèn)化或者城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系研究成果應(yīng)運而生，但是將兩者結(jié)合并研究城鎮(zhèn)化建設(shè)中的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系則相對較少，目前僅局限于個案研究①、均等化問題②、政府角色定位③、新型城鎮(zhèn)化④四個主要方面。隨著全國城鎮(zhèn)化工作會議的召開，《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020）》即將公布，該規(guī)劃將涉及20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設(shè)，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)迎來了史上最好的發(fā)展機遇。如何認(rèn)識當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)中城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的基本狀況和內(nèi)在關(guān)系，是我們亟待研究的課題。本文將對城鎮(zhèn)化建設(shè)中的“多元均等”公共服務(wù)體系進行初步探討。

一、問題緣起

在我國，城鎮(zhèn)化建設(shè)初期主要以城市為對象，后來才擴展到中小城市和縣域重點鎮(zhèn)，逐漸開始重視城鎮(zhèn)對周邊的農(nóng)村的輻射及帶動作用。目前，雖然城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給取得了很大進展，但忽略了地區(qū)之間的聯(lián)系，公共服務(wù)體系實質(zhì)上還是缺乏多元化，均等化也就難以實現(xiàn)。

一方面，沒有認(rèn)識到真正的城鎮(zhèn)化應(yīng)是開創(chuàng)城鄉(xiāng)新格局，將農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成美麗宜居的城鎮(zhèn)，實現(xiàn)公共服務(wù)一體化的進程。許多地方把推進城鎮(zhèn)化簡單地理解為“人的城鎮(zhèn)化”，戶籍改革帶來城鎮(zhèn)人口和消費的增加未能解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距仍在不斷擴大；一些地方政府的公共服務(wù)的供給“重硬輕軟”，其城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)建設(shè)主要通過蓋樓修路、大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)，忽視了公共服務(wù)供給的更重要方面包括社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、體育等。

另一方面，空間規(guī)劃存在問題，區(qū)域間發(fā)展不平衡，各城市發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)性，忽視了中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)缺乏活力。一些城市布局不合理，導(dǎo)致發(fā)展超出了其人口、經(jīng)濟、面積等承載力，“城中村”和“城市貧民區(qū)”問題比較突出，城市自身的公共服務(wù)體系也尚未完善；“城市病”的發(fā)生也導(dǎo)致其城市反哺農(nóng)村的目標(biāo)受阻，不能有效整合農(nóng)村資源，公共服務(wù)體系難以取得突破性創(chuàng)新。缺乏分區(qū)域、分層次、多路徑探索實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中城鄉(xiāng)公共服務(wù)多元均等化。城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村和促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化任重道遠。

二、理論分析

1.公共服務(wù)均等化與多元化

公共服務(wù)均等化是基于我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距拉大的現(xiàn)實所提出的，“城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化”的說法其實就是公共服務(wù)均等化問題。較早進行該研究的是項中新，他指出均等化具有長期性和相對性[1]。的確，公共服務(wù)均等化是一個城市與農(nóng)村在基本公共服務(wù)融合并且向更高的階段漸進發(fā)展的動態(tài)過程。城市與農(nóng)村的需求是不同的，從這個角度可把公共服務(wù)分為基礎(chǔ)性和差異性兩種[2]。農(nóng)村除了追求城市居民的公共生活質(zhì)量，還需要農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、面向“三農(nóng)”的小額貨款、農(nóng)村特色的文體事業(yè)等。并且這種差異性也表現(xiàn)在農(nóng)村與農(nóng)村之間，這就要求政府提高公共服務(wù)的有效性：一是如何盡可能多地供給農(nóng)村，即提高公共服務(wù)的數(shù)量；二是如何滿足不同農(nóng)村之間的需求，即優(yōu)化公共服務(wù)的質(zhì)量。

所以公共服務(wù)的均等化，就首先涉及其是否多元化。政府公共服務(wù)方式完成由“政府壟斷供給模式”——“政府主導(dǎo)的多元化供給模式”——“市場主導(dǎo)的多元化供給模式”的發(fā)展路徑[3]，多元化發(fā)展成為一種趨勢。同時，地區(qū)間的公共服務(wù)需求具有多樣性與差異性，而均等化或者一體化，都是政府追求的目標(biāo)，所以多元化是實現(xiàn)這一理想狀態(tài)的手段與方式。特別是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中，提供的公共服務(wù)內(nèi)容其實是不完全的，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村實情，區(qū)分輕重緩急，找到農(nóng)民切實的需求，建立多元化服務(wù)機制，合理確定覆蓋到農(nóng)村的次序,以實現(xiàn)整個公共服務(wù)體系更加完備。[4]

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系

城鎮(zhèn)化建設(shè)是中國創(chuàng)造的一個新模式，它是一個歷史范疇，也是一個發(fā)展中的概念。1991年，辜勝阻在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》中使用并拓展了“城鎮(zhèn)化”的概念，對比舶來的“城市化”的概念，目前學(xué)術(shù)界已大多使用前者?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)化的核心是實現(xiàn)“以城帶鎮(zhèn)”的發(fā)展模式；要使“中心城市”有較強的集聚和輻射帶動能力；另外，要使“中心鎮(zhèn)（縣城）”能有效帶動全縣鄉(xiāng)村，“中心鎮(zhèn)（縣城）”到縣域邊界以20～30公里（公交的合理距離）為宜。[5]

城鎮(zhèn)化有助于普及基本公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，從而促進生活水平提高和工作方式的轉(zhuǎn)變，城市在公共服務(wù)質(zhì)量上的優(yōu)勢明顯。從長期看，城鎮(zhèn)化還有助于逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展差距，從我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程來看，城鎮(zhèn)化為人的全面發(fā)展提供了巨大的潛在機會，推動公共服務(wù)從城市到農(nóng)村的普及，促進以城帶鄉(xiāng)、資源共享、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展。圍繞黨的十八大提出的推進城鎮(zhèn)化的有關(guān)精神，國家發(fā)改委以“完善城鎮(zhèn)化基本公共服務(wù)體系”為重點對無錫市進行了專題調(diào)研活動。[6]之所以要重視并完善城鎮(zhèn)化，是因為城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系由多個子系統(tǒng)構(gòu)成的，城鎮(zhèn)化建設(shè)作為輸送平臺和載體，是其中重要的一部分。城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)應(yīng)該是激活城市與農(nóng)村兩個機體的生命力，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與多元均等化提供一條重要途徑。

三、體系構(gòu)建

1.城鄉(xiāng)資源配置的理性回歸

在我國工業(yè)化初始階段，是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，由下而上為工業(yè)提供生產(chǎn)原料。城鄉(xiāng)資源最初呈現(xiàn)金字塔形狀,頂端是大力發(fā)展工業(yè)的城市，底部是原始資源豐富的農(nóng)村，城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展使得資源配置由農(nóng)村流向城市，如圖1所示。隨著新型城鎮(zhèn)化的展開，原來的“重城輕鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)分治”正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一體化發(fā)展，加強農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體創(chuàng)新，建立城市對農(nóng)村的“支持—反哺”長效機制。

可見，如今城鄉(xiāng)的公共服務(wù)趨向倒金字塔形狀。構(gòu)建“多元均等”的公共服務(wù)體系就是要整合城市各方人力和財力來全面支持農(nóng)村，走雙向城市化的新道路。所謂雙向城市化是指，“一方面通過城市的新建和發(fā)展，擴大城市總規(guī)模，增加城市總?cè)丝凇瓘亩岣叱鞘谢?；另一方面，通過工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺，城市對農(nóng)村的支持，促進中小城市、城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村的發(fā)展……使農(nóng)村農(nóng)民與城市居民從經(jīng)濟收入、生活服務(wù)、福利待遇、醫(yī)療享受、文化休閑、娛樂活動等方面實現(xiàn)公平化、平等化，城鄉(xiāng)無差別化”[7]。所以本文提出要堅持因地制宜，加強對不同地區(qū)城鎮(zhèn)化的分類指導(dǎo)，提高輻射能力，形成以城市群為主體形態(tài)、大中小城市、小城鎮(zhèn)和傳統(tǒng)村落協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)體系。

綜上所述，筆者提出“公共服務(wù)倒金字塔”這一概念。根據(jù)各農(nóng)村所處的不同經(jīng)濟地理區(qū)，又將公共服務(wù)體系具體劃分為五個層次，如圖2所示。

圖1 城鄉(xiāng)資源金字塔式流動圖

圖2 城鄉(xiāng)資源倒金字塔流動圖

2.“多元均等”的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系

實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，目前主要的著力點有兩個：一是完善城市，在科學(xué)規(guī)劃其“軟配套”的同時，重點完善“軟配套”，使其公共服務(wù)多樣化；二是加強農(nóng)村，在提高其公共服務(wù)的數(shù)量的同時，要客觀地認(rèn)識到各地需求的異質(zhì)性，根據(jù)農(nóng)村實情以及需求的不同，細分其需求，把整個農(nóng)村公共服務(wù)體系劃分成不同的類型，從而建立多元化服務(wù)機制。所以，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)的政策指向應(yīng)當(dāng)有所不同，而且關(guān)鍵在農(nóng)村，特別是農(nóng)村與農(nóng)村之間的差異性發(fā)展，這就是多元均等的價值取向，也是本文研究的重點。筆者通過研究我國農(nóng)村的總體情況，按照需求的差異化將其簡單細分為五種類型，并構(gòu)建以“城中村←→城郊村←→園中村←→集鎮(zhèn)村←→傳統(tǒng)村”為鏈條的“多元均等”城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。

城中村被稱為“都市里的村莊”，是一種位于城市范圍內(nèi)，其土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留農(nóng)村管理體制，但原住村民少、外來人口多，建筑密度較高、空間質(zhì)量較低的邊緣社區(qū)。[8]城中村的公共服務(wù)相對完善，但仍要注重以下方面：促進“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；妥善安置外來人口，引導(dǎo)其參與社區(qū)建設(shè)，讓他們有能夠繼續(xù)安身立命的廉租屋，這是一個重要問題；翻新、拆除和建造公共服務(wù)設(shè)施；重新整合村內(nèi)商住空間等?？偟膩碚f是以市場或各類民間組織為主導(dǎo)來進行城中村的改造，并且政府要將“城中村”改造納入規(guī)劃修編范疇，改造時必須因地制宜，要堅持“一區(qū)一策、一村一案”的做法。

城郊村是指聚集在城市邊緣的村落，在城市化擴張下形成城鄉(xiāng)交錯的半城市化社區(qū)模式，一般采用撤村并居的改制辦法。要著力加快社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化社區(qū)服務(wù)功能，提高城市化水平。還要利用區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展郊區(qū)旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，爭取周邊城市的資金扶持。要加強多方主體參與，進行公共服務(wù)管理創(chuàng)新。例如，可借鑒浙江寧波在城郊村發(fā)展方面的對策，如采取“力邦模式”著力解決住房難題；建立村收集、鎮(zhèn)清運、市處理的三級垃圾處理網(wǎng)絡(luò)改善村莊環(huán)境等。城郊村地理位置優(yōu)越，可制定高起點規(guī)劃、進行高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的大戰(zhàn)略，加之堅持市場化運作，未來將成為新興之城。

園中村是由于國家集中興辦經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園及各類產(chǎn)業(yè)園而形成的專門區(qū)域內(nèi)的新型農(nóng)村?！按甯木印焙蟮男滦凸卜?wù)設(shè)施過于集中建設(shè),市政、生活、社會管理和社會福利四類社區(qū)服務(wù)設(shè)施在園區(qū)內(nèi)和園區(qū)外的配置不均等。[9]一方面，繼續(xù)采用企業(yè)導(dǎo)向和帶動發(fā)展的模式，以企業(yè)為中心來促進城市的發(fā)展和布局，企業(yè)解決居民就業(yè)，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施；另一方面，應(yīng)該探索園區(qū)內(nèi)外社區(qū)自建與依托企業(yè)建設(shè)的協(xié)作式管理模式。其建設(shè)目標(biāo)應(yīng)是逐漸通過園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級改善園內(nèi)生活、生產(chǎn)環(huán)境，建成現(xiàn)代化的新型公共服務(wù)體系。

集鎮(zhèn)村是指集鎮(zhèn)上中心村以及周邊的經(jīng)濟強村，已達到一定城鎮(zhèn)化水平。但仍要強化本地城鎮(zhèn)化機制，按照新型社區(qū)特點來發(fā)展，進行行政村合并，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃中心村以及周邊的經(jīng)濟強村，大力加強基本公共服務(wù)建設(shè)。集鎮(zhèn)村處于城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵節(jié)點，其發(fā)展一方面要借助上游城郊村、園中村等為依托，高度重視村鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展規(guī)劃以及其土地功能區(qū)劃的制定，采取有力措施，加大工作力度，爭取政府與社會力量的幫扶，使其公共服務(wù)水平逐漸趨近城市，成為具有生機與活力的小城市；另一方面，其與傳統(tǒng)村關(guān)系最密切，應(yīng)從交通一體化著手讓傳統(tǒng)村逐步共享各種基本公共服務(wù)。

傳統(tǒng)村的發(fā)展模式即以自然村為范圍的社區(qū)建設(shè)模式，建立農(nóng)村社區(qū)自治組織：村委會—社理事會—互助組—農(nóng)戶，從而實現(xiàn)村民自我管理，自我服務(wù)。[10]借鑒國際經(jīng)驗，傳統(tǒng)村的發(fā)展應(yīng)遵循改造與保留相結(jié)合的原則。特別注意保護村莊原生態(tài)環(huán)境，尊重村民散居的風(fēng)俗與文化，主要采用生態(tài)導(dǎo)向型的規(guī)劃開發(fā)模式，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供充足的資源。新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)根據(jù)村莊實際，經(jīng)專家考察建議、村民參與決策的方式來規(guī)劃村莊的發(fā)展方向。政府應(yīng)是主導(dǎo)力量，通過吸引城市資源回流農(nóng)村，提供與村民需要對口的公共服務(wù)。結(jié)合“村村通”工程的實施，加強鄉(xiāng)村公路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和文化設(shè)施建設(shè)，推進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)延伸。

四、對策建議

1.正確理念

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，我國當(dāng)前應(yīng)該樹立多元均等的公共服務(wù)體系的價值取向。改變公共服務(wù)就是大馬路、住宅樓、社區(qū)中心的概念；遵循農(nóng)民需求導(dǎo)向的服務(wù)原則，基于農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜；探討各種可行的發(fā)展模式，明確多元化與均等化的關(guān)系，明確農(nóng)村公共服務(wù)體系是城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵部分。

2.科學(xué)規(guī)劃

政府要認(rèn)真實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置的理性回歸，要結(jié)合農(nóng)村特點，充分發(fā)揮農(nóng)村的自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢進行自主規(guī)劃，明確規(guī)劃的重要意義、指導(dǎo)思想和任務(wù)目標(biāo)，注重分階段（宣傳發(fā)動階段、試點階段、全面實施階段和總結(jié)驗收階段）推進。

3.保障機制

需要建立和完善一系列與其相關(guān)的法律制度，在人力資源、資金、技術(shù)等方面，幫助農(nóng)村提高公共服務(wù)的能力。有條件的地區(qū)建立政府扶持、多方參與、市場運作的模式，對于傳統(tǒng)發(fā)展階段的農(nóng)村政府給予更多的政策傾斜，以政府主導(dǎo)為主。

4.輻射帶動

“城中村←→城郊村←→園中村←→集鎮(zhèn)村←→傳統(tǒng)村”鏈條的各個節(jié)點是相互作用、相互影響的，村與村之間在完善當(dāng)?shù)毓卜?wù)的同時，也要注重加強溝通與合作，共享資源。特別是公共服務(wù)水平較高的農(nóng)村地區(qū)，通過資源的合理回歸，輻射帶動周邊相對較不發(fā)達的農(nóng)村，最后形成相互依存的良性互動關(guān)系。

五、結(jié)語

城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系不均等有多方面原因，有歷史等主客觀原因，也有自然地理、需求強度分布、人口分布等差異性因素。確認(rèn)這點對研究城鎮(zhèn)化建設(shè)多元均等的公共服務(wù)體系具有重要的理論和實踐意義。認(rèn)識到推進公共服務(wù)均等化，必須改革現(xiàn)有公共服務(wù)模式，使其多元化，同時要全面完善公共服務(wù)體系的各方面，進行更豐富的模式創(chuàng)新及其載體找尋。當(dāng)前各地形成了多種模式，并且生動體現(xiàn)了工業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、人才到農(nóng)村服務(wù)、財政傾向農(nóng)村的三大趨勢。在倒金字塔的多元化城鄉(xiāng)公共服務(wù)取向下，城市反哺農(nóng)村，逐步推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。所以本文提出以“城中村←→城郊村←→園中村←→集鎮(zhèn)村←→傳統(tǒng)村”為鏈條，構(gòu)建城鎮(zhèn)化建設(shè)下“多元均等”的公共服務(wù)體系思路。城鄉(xiāng)多元均等的公共服務(wù)體系藍圖猶如一幢多層樓房，每一層的發(fā)展空間和機會是均等的，但是具體到每一層則可以根據(jù)地區(qū)環(huán)境實際與農(nóng)民需求來進行公共服務(wù)規(guī)劃，呈現(xiàn)出各色各樣的“裝修”效果，形成樓房狀的多樣化而又均等的公共服務(wù)供給體系。

注釋：

①例如：斯勁.貴州促進城鎮(zhèn)化進程中的公共服務(wù)政策研究[J].貴州社會科學(xué),2012，（10）.

②例如：黎華亮.城鎮(zhèn)化進程中的基本公共服務(wù)均等化[J].決策咨詢通訊,2009，（4）.

③例如：劉明慧,路鵬.城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)供給約束與政府融資路徑[J].經(jīng)濟與管理評論,2013，（3）.

④例如：夏悅瑤新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府公共服務(wù)研究[D].湖南大學(xué),2012.

[1][2]李偉.我國公共服務(wù)均等化研究[M].北京:經(jīng)濟出版社,2010:15-17.

[3]鄒曉東.從公共服務(wù)的政府壟斷到多元化供給[D].復(fù)旦大學(xué),2007:30-35.

[4]蔣珊,蔣蘇.建立多元化服務(wù)機制 推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[J].宏觀經(jīng)濟管理,2010，（6）:49.

[5]高遠至.城市群引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化[J].半月談,2013,（12）:24.

[6]佚名.國家發(fā)改委來錫調(diào)研城鎮(zhèn)化基本公共服務(wù)體系建設(shè)[EBOL].《中國無錫》政府門戶網(wǎng)站,http://www.wuxi.gov.cn/zfxxgk/szfxxgkml/ywgz/6256868.shtml,2012-12-11.

[7]金正帥.“雙向運動”——中國城市化道路的一個獨有特點[J].前沿,2003,（12）:42.

[8]王婷,余丹丹.邊緣社區(qū)更新的協(xié)作式規(guī)劃路徑—中國“城中村”改造與法國“ZUS”復(fù)興比較研究[J].規(guī)劃師,2012,28（2）:82.

[9]陳偉東,張大維城.鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)一體化[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）,2009,（2）:11-12.

[10]孫彬.當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題研究[D].山東師范大學(xué),2010:18-19.