■劉武俊

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，而完善中國(guó)特色法律體系依然任重道遠(yuǎn)。黨的十八大報(bào)告提出：“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”。社會(huì)立法應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的立法重心。相對(duì)于日趨完善的經(jīng)濟(jì)立法和蓬勃發(fā)展的文化立法，社會(huì)立法嚴(yán)重滯后，社會(huì)管理法律體系依然有待進(jìn)一步完善?？陀^地講，我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)法體系相當(dāng)薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)管理體制變革的需要。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理就必須加快社會(huì)立法步伐和完善社會(huì)法體系。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，需要加快社會(huì)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，完善社會(huì)管理法律體系建設(shè)，更需要注入法治的思維和強(qiáng)化法治的觀念。

一般而言，社會(huì)法體系通常包括社會(huì)組織法、社會(huì)主體行為法、權(quán)益保障法、社會(huì)保障與社會(huì)救助法、社會(huì)爭(zhēng)議調(diào)處法等部分。就當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)而言，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助立法、社會(huì)福利立法和社會(huì)組織立法作為健全社會(huì)法體系的重中之重。同時(shí)，要提高現(xiàn)有社會(huì)法規(guī)規(guī)章的立法層級(jí)，改變法規(guī)、規(guī)章亂如麻而社會(huì)法律卻屈指可數(shù)的現(xiàn)狀，下大氣力精心制定幾部社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的基本法。筆者建議，當(dāng)前社會(huì)立法要重點(diǎn)加快社會(huì)救助法、兒童福利法、社區(qū)工作法的立法進(jìn)度，盡快解決在社區(qū)救助、兒童福利保護(hù)和社區(qū)工作等方面的立法欠賬問(wèn)題。

抓緊制定《社會(huì)救助法》，盡快終結(jié)《社會(huì)救助法》8年難產(chǎn)的怪象。社會(huì)救助是社會(huì)建設(shè)非常重要的一項(xiàng)常規(guī)工作，也是社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，有必要制定專(zhuān)門(mén)的《社會(huì)救助法》予以規(guī)范。盡管我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助政策已基本完備，但與法制化、科學(xué)化的要求尚有差距，最突出的問(wèn)題就是沒(méi)有一部社會(huì)救助基本法律，難以對(duì)社會(huì)救助相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行全面、系統(tǒng)的規(guī)范和調(diào)整。遺憾的是，《社會(huì)救助法》兩次列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，但法律草案歷經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議兩次審議均未通過(guò)，迄今仍未能提交到全國(guó)人大常委會(huì)審議，這不能不說(shuō)是我國(guó)社會(huì)立法的一個(gè)遺憾?！渡鐣?huì)救助法》不僅是社會(huì)保障體系的支架性法律，也是整個(gè)社會(huì)法部門(mén)起支架性作用的重要法律，不僅關(guān)系到社會(huì)救助制度的規(guī)范化、法治化運(yùn)行，而且影響到整個(gè)社會(huì)保障制度的法制化建設(shè)。

當(dāng)前,社會(huì)救助領(lǐng)域問(wèn)題重重、亂象叢生，處在“名不正言不順事不成”的尷尬境地。部分地方社會(huì)救助資金保障不足；醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專(zhuān)項(xiàng)救助和自然災(zāi)害等臨時(shí)救助制度缺乏法律法規(guī)依據(jù)；現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)救助的規(guī)定過(guò)于原則,缺乏統(tǒng)一的社會(huì)救助內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)社會(huì)救助的渠道不暢通。實(shí)踐中，由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的制度，救助對(duì)象收入無(wú)法準(zhǔn)確核定。社會(huì)救助政策落實(shí)的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確核定申請(qǐng)人的家庭收入，城鄉(xiāng)低保對(duì)象的收入情況都是動(dòng)態(tài)的，現(xiàn)在有不少地方對(duì)家庭收入的核查，主要是主觀判斷和根據(jù)基層單位審核的意見(jiàn)，主管部門(mén)缺乏行之有效的核查方式，無(wú)法對(duì)申請(qǐng)人多元化的家庭收入進(jìn)行準(zhǔn)確核查，申請(qǐng)人瞞報(bào)被發(fā)現(xiàn)后，懲戒機(jī)制不健全，導(dǎo)致無(wú)法從根本上避免騙保、死人吃低保等問(wèn)題的發(fā)生。這些問(wèn)題都有待通過(guò)立法的形式從制度層面予以解決或者規(guī)范。

究竟是什么原因?qū)е律鐣?huì)救助立法進(jìn)程的緩慢，有專(zhuān)家分析認(rèn)為，一是對(duì)該法涵蓋的內(nèi)容有分歧。是綜合性立法還是專(zhuān)項(xiàng)立法，是完美立法還是漸進(jìn)立法，這一爭(zhēng)議困擾著該法進(jìn)程。二是一些專(zhuān)項(xiàng)救助并不成熟，如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專(zhuān)項(xiàng)救助制度還在實(shí)踐中摸索，其管理與運(yùn)行機(jī)構(gòu)與最低生活保障制度存在著較大差異。三是管理體制及職能分工尚未真正理清。社會(huì)救助涉及多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)均想將自己負(fù)責(zé)的相關(guān)工作納入法律，但如果步調(diào)不能一致，救助立法進(jìn)程就會(huì)放慢。希望有關(guān)部門(mén)從社會(huì)救助事業(yè)的大局出發(fā)，切勿以部門(mén)利益之爭(zhēng)耽誤立法大計(jì)，盡快達(dá)成基本共識(shí)，形成立法合力，強(qiáng)力推動(dòng)社會(huì)救助立法進(jìn)程。當(dāng)前急需制定一部能夠解決社會(huì)救助共性問(wèn)題并使以最低生活保障制度為核心的生活救助制度走向定型的法律。社會(huì)救助的立法不僅應(yīng)明確實(shí)施救助的原則和范圍，而且應(yīng)該明確政府對(duì)公民進(jìn)行救助的義務(wù)和責(zé)任，以及明確救助的對(duì)象，即公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下從國(guó)家和社會(huì)獲得社會(huì)救助的權(quán)利。社會(huì)救助顧名思義就是要發(fā)揮全社會(huì)在救助中的力量，實(shí)際上社會(huì)救助工作已經(jīng)趨向社會(huì)化，社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)民間組織參與的積極性，讓社會(huì)的歸于社會(huì)，放手交給民間組織去辦，政府可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等方式支持。

早在上世紀(jì)90年代的第八屆、第十屆全國(guó)人大常委會(huì)都曾將時(shí)稱(chēng)《社會(huì)救濟(jì)法》的立法工作納入五年立法規(guī)劃。此后經(jīng)社會(huì)各界討論達(dá)成共識(shí)，將其更名為《社會(huì)救助法》，并于2005年開(kāi)始起草。2008年，中國(guó)政府網(wǎng)全文公布該法征求意見(jiàn)稿。之后不見(jiàn)下文。直至2010年“兩會(huì)”期間，又有96名全國(guó)人大代表聯(lián)名提出“建議制定《社會(huì)救助法》”的議案，重新獲得社會(huì)各界的高度關(guān)注?！渡鐣?huì)救助法》始終“千呼萬(wàn)喚仍未出”。值得欣慰的是，去年10月，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上表示，《社會(huì)救助法》已列入全國(guó)人大的立法工作計(jì)劃。歷時(shí)8年的《社會(huì)救助法》立法工作將有望正式破題，該給法律體系打上“社會(huì)救助法”的補(bǔ)丁了。

抓緊制定兒童福利法，為兒童權(quán)益保障撐開(kāi)法律的保護(hù)傘。河南蘭考曝出民間收養(yǎng)兒童發(fā)生意外的悲劇，凸顯了兒童福利立法的缺失，制定兒童福利法刻不容緩。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要解決棄嬰等問(wèn)題，必須建立正規(guī)的兒童福利制度，并以法律的形式明確下來(lái)。目前中國(guó)的兒童面臨“三無(wú)”的尷尬局面：沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的兒童福利法，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的兒童福利專(zhuān)業(yè)化人才，沒(méi)有普及的兒童設(shè)施規(guī)劃。兒童的福利保護(hù)還沒(méi)有真正提上日程，兒童福利體系建設(shè)還是停留在道德層面，口號(hào)多、行動(dòng)少，空喊口號(hào)，沒(méi)有落實(shí)。

兒童的權(quán)利最重要的是生存權(quán)，包括生命安全權(quán)和生活保障權(quán)。受保護(hù)權(quán)也是兒童享有的重要權(quán)利，主要指兒童享有不受歧視、虐待和忽視的權(quán)利。兒童還享有發(fā)展權(quán)和參與權(quán)。發(fā)展權(quán)主要表現(xiàn)在兒童有權(quán)接受教育，以促進(jìn)其身體和心理等各方面的健康成長(zhǎng)。如未成年人保護(hù)法中“學(xué)校應(yīng)當(dāng)尊重未成年學(xué)生受教育的權(quán)利”以及義務(wù)教育法中“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年……依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利”等條款就是發(fā)展權(quán)的充分體現(xiàn)。參與權(quán)主要是指兒童有參與家庭、文化、社會(huì)生活的權(quán)利，有權(quán)對(duì)影響他們的一切事項(xiàng)發(fā)表自己的意見(jiàn)。關(guān)于兒童的參與權(quán)，我國(guó)未成年人保護(hù)法、婚姻法、民事訴訟法、刑事訴訟法等都有相關(guān)規(guī)定。如未成年人保護(hù)法第52條規(guī)定：“人民法院審理離婚案件，涉及未成年子女撫養(yǎng)問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取有表達(dá)意愿能力的未成年子女的意見(jiàn)。”

兒童特別是留守兒童意外傷害不簡(jiǎn)單是家庭問(wèn)題，更是暴露公共管理和公共福利設(shè)施嚴(yán)重缺失的問(wèn)題，深層的原因是兒童福利保護(hù)立法的缺失和兒童福利體系建設(shè)的滯后。當(dāng)前國(guó)際社會(huì)高度重視兒童福利立法。1989年，聯(lián)合國(guó)通過(guò)了《兒童權(quán)利公約》，旨在保護(hù)兒童權(quán)益，為世界各國(guó)兒童創(chuàng)建良好的成長(zhǎng)環(huán)境。目前，包括中國(guó)在內(nèi)的192個(gè)國(guó)家加入了該公約。以英國(guó)為例，1918年國(guó)會(huì)通過(guò)的《婦女及兒童福利法案》，規(guī)定由衛(wèi)生部核發(fā)津貼補(bǔ)助?，F(xiàn)在要求給每個(gè)家庭最大的孩子每周20英鎊，其他每個(gè)孩子每周13.2英鎊，獲得資格是未滿(mǎn)16周歲，或者滿(mǎn)16周歲但是在接受相關(guān)培訓(xùn)。另外，父母離婚或父親死亡的兒童，還可領(lǐng)取特別津貼。美國(guó)是世界上僅有的兩個(gè)未加入聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》的國(guó)家之一，但其有一套較為完整的兒童權(quán)利保障法律。政府設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)兒童局。一旦發(fā)現(xiàn)虐童案件，會(huì)由警察或兒童保護(hù)方面的政府雇員首先將孩子帶離現(xiàn)場(chǎng)，將其安置在臨時(shí)的社區(qū)庇護(hù)所，然后由司法介入。此外，美國(guó)大部分州都有自己的舉報(bào)法，有舉報(bào)義務(wù)的人員如果發(fā)現(xiàn)了虐待行為卻不報(bào)告的，會(huì)被處以罰金或短期監(jiān)禁。有時(shí)還可能承擔(dān)民事責(zé)任，賠償因?yàn)樗麄儾粓?bào)告而給兒童帶來(lái)的傷害。澳大利亞從20世紀(jì)70年代開(kāi)始頒布《1975年家庭法法案》和《兒童和青少年法案》使其兒童權(quán)利保護(hù)趨于成熟。為保障兒童各項(xiàng)權(quán)利進(jìn)一步得到落實(shí)，新南威爾士州還專(zhuān)門(mén)制定了《兒童和青少年委員會(huì)法》，組建了兒童和青少年委員會(huì)，負(fù)責(zé)推進(jìn)和監(jiān)督社區(qū)兒童的整體安全、福利和幸福狀況，監(jiān)控由兒童提出或代表兒童提出的投訴趨向，對(duì)影響兒童的事項(xiàng)組織專(zhuān)門(mén)調(diào)查等。日本早在1947年就制定了《兒童福利法》，發(fā)展中國(guó)家泰國(guó)1992年頒布《小學(xué)學(xué)校午餐基金法》，以法律的形式保障學(xué)生午餐。

依法保護(hù)兒童福利是政府的基本責(zé)任。盡管我國(guó)有一部《未成年人保護(hù)法》，憲法也有保護(hù)兒童的內(nèi)容，但是對(duì)兒童的福利保護(hù)都過(guò)于原則不夠具體。有關(guān)兒童保護(hù)的一些法律原則、理念口號(hào)需要變成行動(dòng)、變成規(guī)則、變成標(biāo)準(zhǔn)，變成措施，就不能只停留在道德說(shuō)教上，而要落實(shí)到立法層面。抓緊制定專(zhuān)門(mén)的《兒童福利法》勢(shì)在必行。據(jù)報(bào)道，由民政部牽頭起草的兒童福利條例初稿已經(jīng)完成，針對(duì)兒童成長(zhǎng)中遇到的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)如大病、殘疾、被遺棄等，今后有望建立預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、干預(yù)機(jī)制，擬建兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)人承擔(dān)兒童保護(hù)工作。不過(guò)，先出臺(tái)行政法規(guī)性質(zhì)的兒童福利條例依然屬于權(quán)宜之計(jì)，條件成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)制定作為兒童權(quán)益保護(hù)基本法的《兒童福利法》，對(duì)兒童的各種具體福利予以全面的保護(hù)，并從程序、機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等方面將兒童福利保護(hù)落到實(shí)處。

抓緊制定《社區(qū)工作法》，讓社區(qū)工作有法可依。社區(qū)是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、各種社會(huì)矛盾的聚焦點(diǎn),也是社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)和黨在基層執(zhí)政的支撐點(diǎn)。有必要盡快將社區(qū)立法提上重要的議事日程，為和諧社區(qū)建設(shè)撐開(kāi)法律的保護(hù)傘。

建議修訂完善城市居民委員會(huì)組織法,適時(shí)出臺(tái)社區(qū)管理?xiàng)l例,以立法形式重新明確街道辦事處的地位,明確新形勢(shì)下社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)、街道的定位、職能、組織體系、隊(duì)伍建設(shè)等,理順三者之間的關(guān)系。社區(qū)工作立法的核心是要處理好政府與社區(qū)的關(guān)系，科學(xué)界定社區(qū)的責(zé)權(quán)利，將政府不該管、管不好的事情從基層政府職能中剝離下來(lái)還給社區(qū)。

敢為天下先的深圳不愧是先行先試的改革典范。深圳率先制定實(shí)施社會(huì)建設(shè)促進(jìn)法規(guī)，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》已于2012年3月1日起正式實(shí)施，這是深圳社會(huì)建設(shè)的“基本法”，亦是全國(guó)首個(gè)社會(huì)建設(shè)法規(guī)。

該條例的突出特點(diǎn)是體現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同治理的新格局?！笆姓畱?yīng)當(dāng)”這一表述在《條例》中反復(fù)出現(xiàn)，說(shuō)明對(duì)政府而言，社會(huì)建設(shè)更多的是強(qiáng)調(diào)責(zé)任、義務(wù)，對(duì)市民來(lái)講，著重保障權(quán)利，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的對(duì)等。政府管理的重心不是“管住”而是“放活”。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，探索社會(huì)組織直接登記制等，都是“放活”的做法。社會(huì)組織和公眾是社會(huì)建設(shè)的主體，社會(huì)的事就要放手讓社會(huì)去干。政府將手收回來(lái)，將權(quán)放出去，才能充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同治理的新格局。

據(jù)報(bào)道，去年7月《貴陽(yáng)市城市社區(qū)工作條例》立法調(diào)研工作啟動(dòng)，將城市管理的“貴陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”固化為地方性法規(guī)。在全國(guó)性的社區(qū)工作法律法規(guī)出臺(tái)之前，各地不妨多向深圳、貴陽(yáng)取經(jīng)，因地制宜，加快本地社區(qū)工作的立法進(jìn)程，依法推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。當(dāng)然，全國(guó)人大常委會(huì)及國(guó)務(wù)院也要將全國(guó)性的社區(qū)工作立法作為社會(huì)立法的中心，抓緊研究制定全國(guó)性的《社區(qū)工作法》和《社區(qū)工作條例》，為社區(qū)工作撐開(kāi)法律的保護(hù)傘。

一言以蔽之，社會(huì)立法亟待提速和補(bǔ)課，該給現(xiàn)行法律體系打上社會(huì)法的“補(bǔ)丁”，加快社會(huì)救助法、兒童福利法、社區(qū)工作法的立法進(jìn)度，盡快解決在社區(qū)救助、兒童福利保護(hù)和社區(qū)工作等方面的立法欠賬問(wèn)題。