沈德理

一、設(shè)立群島型地級(jí)市：陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略在行政區(qū)劃方面的重要體現(xiàn)

（一）行政區(qū)劃的國(guó)家治理背景。國(guó)家的存在，以一定的土地、人口為先決條件，行政區(qū)劃必須考慮地理?xiàng)l件，行政管控以行政區(qū)劃和機(jī)構(gòu)設(shè)置為載體，與行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)的各級(jí)政府，分別依崗位行權(quán)和履行義務(wù)。

我國(guó)地處亞洲東部、太平洋的西岸，海陸兼?zhèn)洌蜻|闊。陸上疆界相鄰的國(guó)家有14個(gè)，大陸海岸線長(zhǎng)達(dá)18000多千米，自北向南瀕臨的近海有渤海、黃海、東海和南海。沿海分布有臺(tái)灣島、海南島、舟山群島、南海諸島等，擁有面積大于500平方米的海島7300多個(gè)島嶼。歷史由于信息、道路阻塞、荒涼落后等緣故，長(zhǎng)期形成中樞遙領(lǐng)邊陲，權(quán)力下沉受限，這樣就有可能產(chǎn)生多方面的后果［1］。

從20世紀(jì)70年代末到現(xiàn)在，整個(gè)改革開放過程，也是陸海兼顧的思想和實(shí)踐逐漸成熟的過程。

（二）行政區(qū)劃的主要經(jīng)驗(yàn)和規(guī)則。1.山川形便，依照大山大河來確定行政區(qū)劃邊界的走向。2.“犬牙交入”，打破隨山川形便，避免地方割據(jù)政權(quán)的擁兵自重。近現(xiàn)代，又采用習(xí)俗相近，地域類同兼顧歷史傳統(tǒng)原則，前如清朝照顧歷史傳統(tǒng)、民族關(guān)系、地理環(huán)境等特點(diǎn)，劃分西藏與川、青、滇、巴塘地區(qū)行政劃界，將蒙古所管轄的地區(qū)劃歸內(nèi)地，并收撫蒙古所役使的藏族，劃界設(shè)官分治穩(wěn)定西藏地區(qū)。后如新中國(guó)建立后設(shè)計(jì)成立各少數(shù)民族民族自治區(qū)。

改革開放三十余年，行政區(qū)劃方面最大的手筆，就是根據(jù)鄧小平的決策，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，以和平方式解決歷史遺留下來的香港問題、澳門問題和臺(tái)灣問題而設(shè)立的特別行政區(qū)制度。能否在21世紀(jì)的國(guó)際風(fēng)云變幻中繼續(xù)保持比較有利的競(jìng)爭(zhēng)地位，不僅是城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，沿海、沿邊協(xié)調(diào)發(fā)展，而且內(nèi)陸、中樞協(xié)調(diào)發(fā)展，還要陸海協(xié)調(diào)發(fā)展，事關(guān)百年，各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)未來的生命之所系。隨著我國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展和綜合治理的需要，現(xiàn)階段和今后的行政區(qū)劃還會(huì)有進(jìn)一步的舉措。

（三）新行政區(qū)劃呈現(xiàn)的國(guó)家發(fā)展藍(lán)圖。中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦于2011年9月6日發(fā)表《中國(guó)的和平發(fā)展》白皮書，界定出中國(guó)核心利益的范圍。白皮書指出，中國(guó)的核心利益包括：國(guó)家主權(quán)，國(guó)家安全，領(lǐng)土完整，國(guó)家統(tǒng)一，中國(guó)憲法確立的國(guó)家政治制度和社會(huì)大局穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本保障。2011年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，對(duì)土地國(guó)情的評(píng)定是，適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的面積180余萬平方公里，扣除必須保護(hù)的耕地和已有建設(shè)用地，今后可用于工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)及其他方面建設(shè)的面積只有28萬平方公里左右，約占全國(guó)陸地國(guó)土總面積的3%。繼《海島保護(hù)法》之后，2012年4月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》由國(guó)家海洋局正式公布實(shí)施?？梢钥闯?，舟山市與三沙市的先后設(shè)立，體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與實(shí)踐的一致性。

二、設(shè)立群島型地級(jí)市：陸海統(tǒng)籌實(shí)踐在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與強(qiáng)化海洋行政管理方面的特殊作用

（一）舟山市和三沙市的一般條件比較

地理、面積、資源、人口比較。

舟山市：舟山群島是中國(guó)沿海最大的群島。陸域面積少，海域面積大，區(qū)域總面積2.22萬平方公里，其中海域面積2.08萬平方公里，陸域面積1440平方公里。全市共有大小島嶼1390個(gè)，占全國(guó)的五分之一。共有住人島嶼103個(gè)，其中萬人以上島嶼11個(gè)，全市常住人口為112.13萬人。

舟山背靠上海、杭州、寧波三大城市群和長(zhǎng)江三角洲等遼闊腹地，面向太平洋，具有較強(qiáng)的地緣優(yōu)勢(shì)，踞中國(guó)南北沿海航線與長(zhǎng)江水道交匯樞紐，是長(zhǎng)江流域和長(zhǎng)江三角洲對(duì)外開放的海上門戶和通道，與亞太新興港口城市呈扇形輻射之勢(shì)。東臨太平洋，是遠(yuǎn)東國(guó)際航線要沖，也是中國(guó)大陸地區(qū)唯一深入太平洋的海上戰(zhàn)略支撐基地，從孫中山先生到新中國(guó)的歷屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)其經(jīng)貿(mào)、軍事的重要性十分重視。

三沙市：三沙市政府所在地是永興島，面積2.13平方公里，是南海諸島中面積最大的島嶼（附屬島嶼13平方公里），也是三沙市軍事、經(jīng)濟(jì)及文化中心。人口不足500，設(shè)市之前平時(shí)加上漁民1000人左右，但坐擁200多萬平方公里海域，其漁業(yè)資源，石油、天然氣儲(chǔ)量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值巨大，同時(shí)又是一個(gè)軍民兩用、面臨各種侵占和挑釁的海防前沿基地。

（二）主要不同點(diǎn)和共同點(diǎn)

1.兩市功能定位不同。

舟山市所轄是內(nèi)海，是繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)后，黨中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)立的又一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，也是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中國(guó)首個(gè)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的國(guó)家戰(zhàn)略層面新區(qū)。提升我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；創(chuàng)新我國(guó)海島綜合保護(hù)開發(fā)方式。所以，其定位是浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極［2］。

三沙市直面南海資源日益被他國(guó)侵蝕、各種爭(zhēng)議激烈難見消解的現(xiàn)實(shí)，為宣示主權(quán)，維護(hù)領(lǐng)土、領(lǐng)海完整、促進(jìn)開發(fā)能源，創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，而由縣處級(jí)的辦事處升格為地級(jí)市。其設(shè)立，就是突顯“主權(quán)在我”，對(duì)主權(quán)范圍內(nèi)的南海各大群島、島礁有關(guān)領(lǐng)海強(qiáng)化其行政存在和行政控制，將南海的國(guó)防前哨前移。據(jù)此，其功能定位是：把維護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全放在突出位置，在各項(xiàng)建設(shè)中認(rèn)真貫徹國(guó)防需求、軍民兼顧、平戰(zhàn)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的海域邊境城市、熱帶海洋旅游勝地、現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展基地、南海油氣資源開發(fā)和服務(wù)基地。

2.設(shè)立過程和程序不同。設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)，是國(guó)家推進(jìn)實(shí)施國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、海洋發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃《綱要》的重要措施。按照國(guó)務(wù)院指示，2010年開始，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)同有關(guān)部門和地方積極推進(jìn)全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作。2011年初，國(guó)務(wù)院批復(fù)《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》。2011年6月30日，國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔2011〕77號(hào)文件，正式批準(zhǔn)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)。

設(shè)立三沙市，是國(guó)家醞釀已久的行政管理安排，是國(guó)家在南海問題上長(zhǎng)期戰(zhàn)略考慮的結(jié)果；美國(guó)戰(zhàn)略東移，高調(diào)介入南海問題，菲、越等國(guó)“固化主權(quán)”動(dòng)作不斷，加速了這一決策的實(shí)施。2012年6月21號(hào)，菲律賓總統(tǒng)宣稱要派飛機(jī)巡視剛剛平靜了一天的黃巖島，緊接著越南國(guó)會(huì)通過海洋法，中國(guó)的西沙和南沙群島被宣稱屬于越南的主權(quán)和管轄范圍之內(nèi)。當(dāng)天，民政部網(wǎng)站刊登《民政部關(guān)于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立地級(jí)三沙市的公告》，宣布：國(guó)務(wù)院于近日批準(zhǔn)，撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設(shè)立地級(jí)三沙市，管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。三沙市人民政府駐西沙永興島。所以，從一定意義上說，設(shè)立三沙市，也是南海主權(quán)侵害方倒逼而成。

3.主要共同點(diǎn)：提升我國(guó)全球資源配置能力，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略安全；拓展我國(guó)海洋戰(zhàn)略空間，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益；全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)和海洋綜合保護(hù)開發(fā)工作積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。創(chuàng)新我國(guó)海島綜合保護(hù)開發(fā)方式；科學(xué)開發(fā)海洋資源，培育海洋優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力；深化海洋管理體制改革，促進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展。

三、設(shè)立群島型地級(jí)市：陸海統(tǒng)籌為地方政府體制機(jī)制創(chuàng)新提供難得機(jī)遇

（一）機(jī)構(gòu)整合，提高效率，服務(wù)與管制并重

1.浙江省舟山市市政府組成部門25個(gè)：

市府辦、市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市教育局、市科技局、市民宗局、市公安局、市監(jiān)察局、市民政局、市司法局、市財(cái)政局、市人力社保局、市建委、市交通運(yùn)輸委、市水利局、市農(nóng)林局、市商務(wù)局、市海洋與漁業(yè)局、市文廣新聞出版局、市衛(wèi)生局、市人口計(jì)生委、市審計(jì)局、市旅游委、普陀山管委會(huì)、市食品藥品監(jiān)管局。

另有：市政府直屬部門8個(gè)——市國(guó)土資源局、市統(tǒng)計(jì)局、市環(huán)保局、市糧食局、市安監(jiān)局、市行政執(zhí)法局、市外僑辦、市法制辦。

市政府直屬事業(yè)單位11個(gè)——市咨詢委、市港航局、市廣電總臺(tái)、市體育局、市民航局、市水務(wù)局、市檔案局、市機(jī)關(guān)事務(wù)局、市供銷社、市市場(chǎng)局、市公積金管理中心。

市政府派出、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)11個(gè)——市新城管委會(huì)、市審批辦證中心、舟山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、市口岸海防打私辦、市人防辦 、市招投標(biāo)辦公室、市連島工程指揮部、市政府駐京聯(lián)絡(luò)處、市政府駐滬聯(lián)絡(luò)處、市政府駐杭辦、市政府駐甬辦。

2.海南省三沙市政府組成部門11個(gè)：

社會(huì)發(fā)展局、財(cái)稅局、海洋漁業(yè)局、國(guó)土環(huán)保與建設(shè)規(guī)劃局、旅游局、人力資源和社會(huì)保障局、公安局、文化廣電出版體育局、教育科技與衛(wèi)生局、監(jiān)察與審計(jì)局、人民武裝部。

另有：垂直管理機(jī)構(gòu)——中國(guó)海監(jiān)海南省總隊(duì)西南中沙支隊(duì)、中華人民共和國(guó)西沙海事局、海南省公安邊防總隊(duì)西南中沙支隊(duì)、海南省西南中沙漁政漁港監(jiān)督管理站、海南省西南中沙群島氣象臺(tái)、海南省西南中沙群島郵電局、駐島其它機(jī)構(gòu)、海南省圖書館西沙分館、海南省西沙人民醫(yī)院、中國(guó)工商銀行西南中沙群島支行、中國(guó)科學(xué)院南海海洋研究所西沙海洋科學(xué)綜合實(shí)驗(yàn)站、西沙永興島調(diào)頻廣播發(fā)射臺(tái)、西沙海洋博物館、西沙軍史館等。

（二）陸海有別，“小政府小社會(huì)”：主要共同點(diǎn)和不同點(diǎn)

1.共同點(diǎn)：與陸地地級(jí)市相比，群島型地級(jí)市由于地理環(huán)境、面積、人口所帶來的行政管理需求不同，各類機(jī)構(gòu)大量減少，突顯了實(shí)用性，比如都無須設(shè)立安全生產(chǎn)局、農(nóng)業(yè)局、住房保障和房產(chǎn)管理局、地震局、園林局、僑務(wù)局、水利、煤炭、住房保障和房產(chǎn)管理局、扶貧辦、廣播電影電視局、公積金管理中心等大量的常設(shè)機(jī)構(gòu)和部門。

2.不同點(diǎn)：由于地理環(huán)境、面積、人口和主要任務(wù)的不同，后者在機(jī)構(gòu)設(shè)置中，分別減少與合并了大量的正式機(jī)構(gòu)與直屬部門、直屬事業(yè)單位、派出、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等，其中少了計(jì)生委、文體局、食品藥品管理局、社保局、公積金管理中心等大量的常設(shè)機(jī)構(gòu)和部門。

（三）“陽光行政”與危機(jī)管理：三沙市擬建立和加強(qiáng)的部門

1.海洋局。海洋局可以與環(huán)保局合并成立，其職責(zé)主要是：協(xié)同編制南海石油、天燃?xì)獾乳_發(fā)利用規(guī)劃，確定的海洋功能區(qū)劃、海域權(quán)屬管理和有償使用等制度，規(guī)劃海岸工程，通報(bào)和維護(hù)海上航運(yùn)和貿(mào)易，落實(shí)《國(guó)際船舶和港口設(shè)施安全法規(guī)則》。加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)，包括對(duì)生物資源、水產(chǎn)資源、水底文物資源、海洋科研成果保護(hù)等；防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染，船舶油氣泄露，做好海洋環(huán)境評(píng)價(jià)等。

2.發(fā)展招商局。推進(jìn)南海經(jīng)濟(jì)的國(guó)際合作，根據(jù)有關(guān)制度規(guī)定，制訂招商引資和合作開發(fā)規(guī)劃；組織大型招商活動(dòng)和重大招商項(xiàng)目的實(shí)施，協(xié)助進(jìn)行招商工作；負(fù)責(zé)外來投資企業(yè)的協(xié)調(diào)服務(wù)工作；代表市委、市政府對(duì)外行使招商項(xiàng)目簽約權(quán)；負(fù)責(zé)受理外來客商咨詢和投訴；為外來客商辦理各項(xiàng)證照、手續(xù)提供服務(wù)。

3.海監(jiān)漁政局。漁政局屬于農(nóng)業(yè)部管轄，海監(jiān)局屬于交通部管轄，三沙市可以合并成立。協(xié)助海域捕撈生產(chǎn)的護(hù)漁工作、保障巡航縱深化、日?；?；行使水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗(yàn)、航海保障管理和行政執(zhí)法；對(duì)管轄海域（包括海岸帶）實(shí)施巡航監(jiān)視，查處侵犯海洋權(quán)益、違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序和非法捕撈行為，并根據(jù)委托或授權(quán)進(jìn)行其他海上執(zhí)法工作。漁業(yè)船舶檢驗(yàn)、漁業(yè)船舶登記、漁業(yè)捕撈輔助船許可證核發(fā)或初審、漁業(yè)捕撈許可證核發(fā)或初審、管轄區(qū)無人島嶼的水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證核發(fā)、水產(chǎn)種苗生產(chǎn)許可或初審。

4.規(guī)劃與城防局。兩機(jī)構(gòu)合并，其主要職責(zé)是：參與海洋區(qū)域規(guī)劃編制；配合參與重大項(xiàng)目的選址和可行性論證；對(duì)建筑、勘測(cè)設(shè)計(jì)的管理和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃；負(fù)責(zé)未來無人島嶼的違法違規(guī)建設(shè)行為的查處；并對(duì)今后的城鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行審查報(bào)批；以及發(fā)無人島嶼的《臨時(shí)工程規(guī)劃許可證》并監(jiān)督其按時(shí)拆除及清場(chǎng)；負(fù)責(zé)建設(shè)工程驗(yàn)槽、竣工驗(yàn)收，核發(fā)《建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收合格證》。

5.移民局。移民局主要是因?yàn)閲?guó)內(nèi)一些大型水利工程需要有大批居民遷移而設(shè)立的，主要負(fù)責(zé)移民遷移和安置，隸屬于國(guó)家水利部移民局。考慮到為了進(jìn)一步在南海突出“主權(quán)在我”，增加民氣，以及實(shí)際控制的人口數(shù)量規(guī)格化，至少今后可以實(shí)行名義上的移民。適時(shí)以志愿者建設(shè)兵團(tuán)之類的組織，實(shí)行軍民協(xié)同管理和開發(fā)。該移民機(jī)構(gòu)也可以在規(guī)劃與城防局中下設(shè)一個(gè)移民科或者改在其他部門中設(shè)置。同時(shí)配合有關(guān)部門管理海外個(gè)人入境、打擊販賣人口和非法移民事宜。此外，國(guó)資委、國(guó)家安全局、武裝部等部門也宜設(shè)立和加強(qiáng)。

四、設(shè)立群島型地級(jí)市：陸海統(tǒng)籌過程所昭示的大國(guó)轉(zhuǎn)型成長(zhǎng)

（一）提高政府自覺

1.部門之間、上下層級(jí)之間相互爭(zhēng)搶權(quán)力和利益。很長(zhǎng)時(shí)間以來，從地方行政層級(jí)看，最尖銳的矛盾體現(xiàn)在地級(jí)市與縣（市）之間，經(jīng)濟(jì)上爭(zhēng)資源、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與行政上的上下級(jí)隸屬關(guān)系屢屢發(fā)生沖突，行政成本高、效能低。

2.因人設(shè)事、設(shè)崗，副手和助手一大堆，同時(shí)卻又職能缺位。對(duì)機(jī)構(gòu)編制必須實(shí)行從嚴(yán)控制，不得隨意增設(shè)新的機(jī)構(gòu)或增加部門(單位)的行政編制，對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)行凍結(jié)。由于一些工作涉及面廣，帶有突擊性和階段性，如臨時(shí)設(shè)立如“領(lǐng)導(dǎo)小組”“指揮部”“委員會(huì)”等，也只能從有關(guān)部門抽調(diào)，及時(shí)撤銷，切實(shí)貫徹大部制辦法。根據(jù)2007年5月1日起施行的國(guó)務(wù)院《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用行政編制，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設(shè)定其他類別的編制。嚴(yán)禁擅自設(shè)立、撤銷、合并行政機(jī)構(gòu)或者變更規(guī)格、名稱，擅自改變行政機(jī)構(gòu)職責(zé)，違反規(guī)定審批機(jī)構(gòu)、編制等違法行為。新近設(shè)立市人民政府必須一體遵照?qǐng)?zhí)行。

（二）掌控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

1.核心利益區(qū)位重點(diǎn)建設(shè)、重點(diǎn)保護(hù)。南海是中國(guó)核心利益之一，三沙市是管控其核心利益的海防前哨，直面應(yīng)對(duì)各種傳統(tǒng)威脅和非傳統(tǒng)威脅。海上傳統(tǒng)威脅是指海上領(lǐng)土、領(lǐng)海、海洋權(quán)益糾紛引發(fā)的國(guó)家間武裝沖突、戰(zhàn)爭(zhēng)等傳統(tǒng)威脅；現(xiàn)階段海上非傳統(tǒng)威脅，特指海上恐怖活動(dòng)、有組織海上犯罪、海盜、走私、販毒、非法移民、海洋污染、海上自然災(zāi)害等以海洋為活動(dòng)空間的危害瀕海國(guó)家、地區(qū)海上安全和海洋權(quán)益的行為。有邊必有防，民兵預(yù)備役等海防機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)要進(jìn)一步加強(qiáng)，三沙市政府對(duì)于軍事工程建設(shè)、軍警行動(dòng)、以及在其空域設(shè)立“空中識(shí)別區(qū)”、“空中警示區(qū)”和“領(lǐng)空防衛(wèi)區(qū)”等行為必須積極配合。

2.完善穩(wěn)定而靈活的制度體系和維權(quán)行動(dòng)體系。1988年4月，全國(guó)人大七屆一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》，授權(quán)海南省管轄西、南、中沙群島及其海域。2010年1月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，海南國(guó)際旅游島建設(shè)正式啟動(dòng)，國(guó)務(wù)院的《意見》對(duì)海南國(guó)際旅游島的定位之一，就是南海資源開發(fā)和服務(wù)基地，加大南海油氣、旅游、漁業(yè)等資源的開發(fā)力度，加強(qiáng)海洋科研、科普和服務(wù)保障體系建設(shè)，使海南成為我國(guó)南海資源開發(fā)的物資供應(yīng)、綜合利用和產(chǎn)品運(yùn)銷基地?，F(xiàn)階段國(guó)家一系列關(guān)于海洋的規(guī)劃與行動(dòng)步驟，包括設(shè)立群島型地級(jí)市，有效應(yīng)對(duì)應(yīng)新形勢(shì)下海事管理、海洋資源利用開發(fā)、國(guó)際合作和主權(quán)維護(hù)的緊迫需要?，F(xiàn)階段，還必須堅(jiān)持在海洋科學(xué)技術(shù)、海洋環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、島嶼基礎(chǔ)設(shè)施、船運(yùn)、捕撈等領(lǐng)域的國(guó)際合作，加大在跨學(xué)科研究，公共政策制定和人力資源等方面的投入。

（三）明確國(guó)家訴求

1.有關(guān)省立法和執(zhí)法機(jī)關(guān)的新職責(zé)。海南省人大和省政府法制辦要結(jié)合三沙市的實(shí)際需要進(jìn)行地方立法，制定相關(guān)的綜合性和單項(xiàng)法規(guī)；配合國(guó)家有關(guān)法制機(jī)關(guān)，對(duì)海域和海島的管理、海上執(zhí)法管轄、執(zhí)法合作機(jī)制等進(jìn)行調(diào)研；同時(shí)，由于三沙市現(xiàn)階段特殊的人口數(shù)量，以及陸海管轄形式，省檢察院和公安廳和三沙市的檢察、公安部門的聯(lián)系將更加直接和密切，除了對(duì)三沙市的規(guī)范執(zhí)法進(jìn)行例行檢查監(jiān)督，對(duì)其安全秩序的建立進(jìn)行協(xié)助，可能還會(huì)較多地辦理政府交辦的其他法律事務(wù)。

2.有關(guān)國(guó)家法律的進(jìn)一步規(guī)范?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第30條有關(guān)行政區(qū)域劃分的條款中沒有地區(qū)及地級(jí)市的規(guī)定，地級(jí)市的產(chǎn)生使中國(guó)實(shí)際上成為省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)體制，所以，地級(jí)市以及“市管縣”體制的憲法依據(jù)不明確。而且，根據(jù)民政部1993年5月提出后，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，其中，關(guān)于設(shè)立地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)是：市區(qū)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口25萬人以上，其中市政府駐地具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口20萬人以上。工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30億元以上(1990年不變價(jià))，其中工業(yè)產(chǎn)值占80%以上；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在25億元以上；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，產(chǎn)值超過第一產(chǎn)業(yè)，在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)35%以上；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入2億元以上，已成為若干市縣范圍內(nèi)中心城市的縣級(jí)市，方可升格為地級(jí)市。三沙市的設(shè)立只見之于民政部在有關(guān)規(guī)定中關(guān)于設(shè)立縣級(jí)市中的條款：“具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方?！彼?，進(jìn)一步在憲法或國(guó)家其他基本法律中載明地級(jí)市的規(guī)定，不僅更好地體現(xiàn)制度規(guī)范，而且還會(huì)帶來后續(xù)成就，即：進(jìn)一步規(guī)劃增設(shè)其地級(jí)市管轄下的南海大量無人島嶼為區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)，拓展中國(guó)在南海實(shí)際管控的實(shí)際幅面。

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