王衛(wèi)紅，馬丁丑，劉 勇，劉小強

(1.甘肅農業(yè)大學，蘭州 730070;2.甘肅省科學技術情報研究所，蘭州 730000)

1 問題的提出與調查區(qū)域的選擇

1.1 問題的提出

隨著我國農村改革的逐步深入和市場化程度的不斷提高，家庭聯(lián)產承包制的固有缺陷和內在弊端日漸顯現(xiàn)，從20世紀80年代中后期以來，農村土地承包經營權流轉在我國廣大農村悄然興起，從農民競價承包集體土地、農戶互換承包地等偶然性行為的出現(xiàn)，到目前多種形式的土地流轉實踐在廣大農村全面鋪開，各地已走過了從允許流轉到可依法流轉、從無償使用到有償使用的漸進過程［1-4］。黨和政府也順勢而為，從中共十三大提出建立包括土地市場在內的要素市場開始，十六大、十七大和十七屆三中全會分別就農村土地承包經營權流轉的原則、市場和形式等方面做出了一系列重要決定;2004年出臺的《農村土地承包法》和2005年頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權，為農村土地流轉提供了法律規(guī)范和管理辦法;2009年和2010年的一號文件分別就農村土地承包經營權流轉的原則和農民主體地位的確定、管理和服務的強化、糾紛調解仲裁體系的構建等方面做出了明確的要求和規(guī)定;《十二五規(guī)劃》中也提出了進一步完善土地承包經營權權能和土地承包經營權流轉市場的發(fā)展思路。這一系列重要文件的出臺和管理辦法的實施為農村土地合理有序流轉提供了制度基礎和創(chuàng)造了相對寬松的發(fā)展環(huán)境。

伴隨著農村土地流轉的有序推進，國內學界對農村土地流轉問題給予了廣泛關注，其中對農村土地流轉中存在的問題及原因方面的研究觀點很多:土地產權制度不明確導致土地流轉權益無法得到保護［5］;土地流轉制度的不完善以及實際操作中的不規(guī)范阻礙了農地流轉［6-7］;農村土地的特殊性社會保障功能是阻礙農地流轉的主要因素［8-9］;法律不夠完善、人地矛盾突出、相關制度落后以及政府的行政干預是土地無序流轉的根源［10-11］;土地經營成本高、收入低限制了農村土地的流轉［12-13］;非農就業(yè)機會、土地資源狀況、社會經濟特征，務農收入和戶主受教育年限對農戶參與土地流轉也存在一定的影響［14-15］;也有研究人員對甘肅省的農村土地流轉問題進行了研究［16］。

1.2 調查區(qū)域的選擇

結合上述研究文獻考察各地農地流轉的實踐進程，可以發(fā)現(xiàn):我國農村土地流轉呈現(xiàn)出明顯的地域性不平衡，東北和東南沿海地區(qū)土地流轉起步早、發(fā)展快、成效顯著，而中西部地區(qū)相對滯后。同時，從發(fā)達地區(qū)土地流轉的成效和對農村經濟社會發(fā)展的促進作用來看，加快欠發(fā)達地區(qū)的土地流轉更是化解“三農”問題的一個關鍵突破口。基于此，課題組于2009年10月至2010年4月期間，選取甘肅省農村土地流轉推進中成效顯著并積累了一定經驗的張掖市、酒泉市和慶陽市為廣域調查樣本區(qū)，其中酒泉市和張掖市位于河西走廊綠洲農業(yè)區(qū)，光熱水土資源的特殊組合造就并形成了區(qū)域化特征明顯的農業(yè)生產布局，為農地流轉和農業(yè)適度規(guī)模經營創(chuàng)造了良好的基礎和條件，其土地流轉程度和發(fā)展態(tài)勢具有較強的代表性，而慶陽市的寧縣則是甘肅省首家農村土地流轉股份合作社誕生地，土地流轉方式具有較強的創(chuàng)新性。課題組在廣域樣本區(qū)廣泛開展面上調研和政策調研的基礎上，分別在其管轄區(qū)內選取發(fā)展勢頭好的山丹縣(張掖)、肅州區(qū) (酒泉)和寧縣 (慶陽)為現(xiàn)場調查樣本區(qū)，主要就農村土地流轉現(xiàn)狀及問題進行了結構式訪談和實地調查，并對農地流轉示范點內的農戶進行了隨機調查，共收回農戶調查問卷240份，其中，85個農戶樣本分布在山丹縣的位奇鎮(zhèn)和清泉鎮(zhèn)，76個農戶樣本分布在寧縣的早勝鎮(zhèn)和焦村鄉(xiāng)，79個農戶樣本分布在肅州區(qū)的上壩鎮(zhèn)和三墩鎮(zhèn)。經整理篩選出有效問卷223份，有效問卷中有61.4%的農戶(137戶)發(fā)生了土地流轉，參與流轉的土地面積40.47hm2，占其總耕地面積的68.5%。調研中發(fā)現(xiàn)農村土地流轉中出現(xiàn)了很多不良現(xiàn)象，如果不加以及時糾正和消除，難免會成為土地資源優(yōu)化配置中的羈絆，故論文試圖以此為出發(fā)點，在對欠發(fā)達地區(qū)農村土地流轉中若干不良現(xiàn)象及其后果進行深入分析的基礎上，提出消解這些不良現(xiàn)象的建議。

2 欠發(fā)達地區(qū)農村土地流轉中若干不良現(xiàn)象及其后果分析

2.1 傳統(tǒng)流轉形式偏高、整體流轉率偏低的現(xiàn)象導致土地資源配置效果不夠明顯

農村土地能否順利流轉在很大程度上取決于農民能否擁有穩(wěn)定和可靠的非農收入［14］，但就調查樣本區(qū)的實況來看，不利的農業(yè)發(fā)展條件和滯后的農業(yè)技術所導致的土地產出的低效性，無形中將勞動力束縛在土地經營中。城鎮(zhèn)化水平和二、三產業(yè)發(fā)展的滯后性以及農民職業(yè)技能欠缺和城市適應能力不強所導致的非農就業(yè)的盲目性和不穩(wěn)定，在很大程度上阻礙了農民向非農產業(yè)轉移的實質性突破，相當一部分農戶在穩(wěn)定土地自給性生產以保證家庭基本消費支出的前提下，主要通過季節(jié)性或分勞力兼業(yè)行為謀求非農收入的增加，不肯輕易將土地長期轉出，加之小農意識和“戀地”情結使更多的農戶傾向于期限靈活的傳統(tǒng)流轉方式，對“入股”形式的土地流轉則心存諸多顧慮。與此同時，欠發(fā)達地區(qū)農村社會保障水平低、覆蓋面窄的局面短期內難以得到顯著改善，農民對土地流轉仍存很多后顧之憂。還有農村金融服務體系的滯后性以及較大規(guī)模經營主體的稀缺性和弱質性，造成農地流轉需求嚴重不足，整體流轉率偏低。表1的調查統(tǒng)計結果也顯示:轉包、出租、互換和轉讓是調查區(qū)域內農地流轉的主流形式，局部地方雖然出現(xiàn)了以“入股”方式進行的土地流轉，但所占比重很低，如酒泉市和張掖市“入股”的土地面積占流轉總面積的比例僅為0.03%和0.01%;樣本區(qū)內發(fā)生流轉的土地面積占耕地總面積的比重除酒泉市稍高(8.44%)外，其余兩地均在5%以下。從影響效果來看，轉包、出租、互換和轉讓等物權、債權性質的流轉是農民在自發(fā)探索土地承包經營權流轉過程中形成的傳統(tǒng)方式，雖具有操作方便、價格穩(wěn)定等特點，但難以保證農民能夠分享到流轉后土地經營中的增值收益。而股權性質的土地流轉 (入股)雖然能夠在推動農地適度規(guī)模經營的過程中，確保農民獲取合理的土地增值收益［8］，但在欠發(fā)達地區(qū)才初顯苗頭。而整體流轉率偏低的現(xiàn)實使大部分土地流動不暢，資源配置效果不夠明顯。

2.2 土地流轉行為失范現(xiàn)象為糾紛發(fā)生埋下諸多隱患

近年來，雖然各地相繼出臺了一些推動土地流轉的“實施辦法”、“指導意見”等政策性指導文件，但欠發(fā)達地區(qū)農村土地流轉尚處于起步階段，規(guī)范土地流轉的市場機制還未建立起來，政府及相關部門的公共管理和服務職能的發(fā)揮，也因政策貫徹不到位或部分基層干部及參與主體的政策、法律知識缺乏而往往會出現(xiàn)“缺位”或“越位”現(xiàn)象，土地流轉在實踐中有時會異化為“準政府”行為，有時又表現(xiàn)為參與各方之間的隨意性和偶然性行為，流轉過程中存在著諸多行為失范現(xiàn)象。據調查反映，樣本區(qū)土地流轉的約定方式在更多情況下表現(xiàn)為一種人情味濃厚的感性行為而非法律行為，既不遵循法定的程序和履行必要的手續(xù)，也沒有經過相關部門的登記和備案，執(zhí)行過程中也缺乏嚴謹?shù)穆募s依據，圖1和圖2的調查統(tǒng)計結果顯示:農戶土地轉出和轉入過程中，以“口頭協(xié)議”作為約定方式的流轉業(yè)務量 (交易輪次)占總業(yè)務量 (總交易次數(shù))的比例還很高，簽訂“書面協(xié)議”的比例相對較低。還有一小部分土地則是通過中間人作證而實現(xiàn)流轉的，有時也寫一些簡單的書面證明材料，有時僅僅表現(xiàn)為中間人作證的“口頭約定”。另外，從所簽訂的“書面協(xié)議”本身來看，大多因條款不盡規(guī)范、內容不夠完整、雙方責權利不明確、有關賠償措施表述不清、未經合同管理機構審查鑒證等而缺乏有效的法律約束力等;中間人公證形式也常因中間人的“不公正”、“不忠誠”行為或任何一方事后毀約或不完全履約而難以保證參與各方的權益。諸如此類的行為失范現(xiàn)象為事后發(fā)生土地糾紛埋下諸多隱患，一旦發(fā)生糾紛，調解難度大或無從入手調解。

表1 農地流轉主要形式調查統(tǒng)計 (hm2，%)

圖1 農戶轉入土地的約定形式統(tǒng)計結果

圖2 農戶轉出土地的約定形式統(tǒng)計結果

2.3 流轉價格約定的隨意性現(xiàn)象造成土地增值收益分配嚴重不公

調查中了解到，因缺乏相關的土地價格評估機構，土地流轉沒有統(tǒng)一的價格參照標準，農戶通常是以年均一般性產出扣除人工和農資投入后的純收益為主要依據，同時參照類似土地流轉價格的多少來確定談判價格的，感覺和別人差不多就行了，有時僅僅是通過雙方隨意協(xié)商來確定價格，價格從每年150～500元/667m2，且經年不變。農地流轉價格約定中的隨意性現(xiàn)象使農戶被排除在土地增值收益分配機制之外，土地轉出農戶只能從流轉土地中得到相當或略高于流轉前的經營收益，而土地轉入方卻擁有流轉后土地的開發(fā)經營權，其收益可能是農戶的幾倍，甚至數(shù)十倍。對于期限較短的土地轉出戶來說，因履約時間短而能夠適時調整價格。但對期限較長的土地轉出戶來說，相對固定的流轉價格使其無法分享流轉后土地的增值收益，嚴重挫傷了農戶參與土地流轉的積極性，爽約行為經常發(fā)生。

2.4 土地供求雙方對接難的現(xiàn)象限制了農地流轉的空間延伸和創(chuàng)新發(fā)展

調研中發(fā)現(xiàn)，盡管部分樣本區(qū)土地流轉管理和服務體系的基本構架正在形成，但其有效運行還面臨著很多困難和問題。如現(xiàn)有的基層土地流轉管理和服務機構多掛靠在農口服務機構中，與其他機構合署辦公的現(xiàn)象比較普遍，不僅缺少必要的辦公場所和設備，而且從業(yè)人員也大多身兼數(shù)職，對相關政策和法律規(guī)范不是很清楚，無論從精力還是工作能力方面都難以保障土地流轉工作的正常開展。加之，欠發(fā)達地區(qū)與土地流轉有關的風險防范機構、價格評估機構和咨詢機構等一系列市場交易和支持平臺的嚴重匱乏，使參與各方之間缺乏必要的信息溝通，有土地轉出意向的農戶一時難以找到合適的受讓人，有土地轉入意愿的需求者尤其是涉農企業(yè)難以獲得穩(wěn)定的土地來源，土地供求雙方對接難的現(xiàn)象廣泛存在于各層領域，阻礙著土地在更大的范圍和更高的層次上實現(xiàn)跨界流轉，一定程度上限制了農地流轉的空間延伸和創(chuàng)新發(fā)展。如圖3和圖4所示，土地流轉活動大部分發(fā)生在村域范圍之內同組農戶之間或不同組農戶之間，向村域范圍之外轉出土地的比例較低;從農戶轉出土地的社會空間來看，農戶向較大規(guī)模經營主體轉出土地所占比重較大 (49.12%)，向一般農戶轉出土地所占比例也不小，向近親農戶轉出土地的面積最少。需要說明的是這種土地流轉結構與面上調研和現(xiàn)場調研中所了解到的總體狀況有點出入，可能與農戶樣本主要分布在土地流轉試點范圍內有很大關系，從調查中所反映的總體情況來看，近親農戶和一般農戶之間土地零星流轉的現(xiàn)象非常普遍，向規(guī)?；洜I主體轉出土地的比例還要低一些，甚至部分農戶之間的土地流轉還處于無定期的無償代耕狀態(tài)，土地流轉半徑也以村域為主。

圖3 農戶土地轉出的地域空間分布

圖4 農戶土地轉出的社會空間分布

2.5 行政色彩濃厚的現(xiàn)象導致農地流轉更多偏向尋租視域而非效率視域

雖然市場化途徑是提高土地資源配置效率的最優(yōu)選擇，但欠發(fā)達地區(qū)土地市場交易平臺嚴重缺乏的現(xiàn)實給地方政府及相關部門充當中介預留了充足的空間，農村土地集體所有的產權屬性更使得農村土地承包經營權流轉無法避開基層政權的介入和干預［5］，加之欠發(fā)達地區(qū)土地作為農民最基本生活保障的現(xiàn)實短期內難以得到實質性轉變，市場化途徑又很難實現(xiàn)對耕地及其他社會公益性用地和農民基本權益的保護，導致農地流轉中地方政權組織的參與度相對較高。調研中也發(fā)現(xiàn)，很多地方農村土地流轉的確帶有明顯的行政推動色彩，其主導力量是地方政權而非市場中介與服務組織，表2的統(tǒng)計結果也顯示:土地流轉過程中絕大部分交易 (89.97%的土地轉出交易，86.46%的土地轉入交易)是在地方政府或農村基層組織的引導和參與下實現(xiàn)的，尤其是較大規(guī)模經營主體轉入土地的過程中幾乎所有交易都有基層政權參與的痕跡。但在實踐中，基層政權組織或其代理人 (基層干部)充當談判代表的現(xiàn)象非常普遍，這種集“裁判員”和“運動員”雙重角色于一身的土地流轉機制，在推進中往往會出現(xiàn)急功近利的冒進現(xiàn)象:以“政績工程”為導向，利用行政權力強制農戶參與土地流轉;借發(fā)展經濟之名，改變土地用途或隨意撤銷合同;不合實際大搞土地“入股”和集中經營;通過“暗箱操作”謀取私利等。諸如此類的冒進現(xiàn)象有意無意地阻隔了農戶與市場的聯(lián)系，導致土地流轉更多偏向尋租視域而非效率視域。

表2 基層組織參與農村土地流轉情況統(tǒng)計

2.6 流轉期限的不確定性和短期性現(xiàn)象不利于土地資源的再循環(huán)利用和集約化經營

調查中發(fā)現(xiàn)，樣本區(qū)有相當一部分土地流轉是臨時性流轉，并且流轉后土地大多以經營農業(yè)為主，而農業(yè)經營中的高風險性、未來收益和市場預期的不確定性等特點，使土地流轉關系始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)，除土地互換和少數(shù)業(yè)主租賃開發(fā)行為具有較長的流轉期限之外，其余大部分土地流轉行為并未明確約定期限或期限較短，尤其是農戶之間對土地流轉期限的約定行為常常表現(xiàn)為年復一年的口頭約定，對具體的流轉期限并沒有做出明確和嚴格的規(guī)定，有約定期限的也是以短期為主，表3的統(tǒng)計結果顯示:農戶參與的土地流轉業(yè)務中有一半左右的沒有明確約定具體的期限 (轉出時占47.31%，轉入時占57.29%)，剩余業(yè)務中約定期限在5年以內的所占比例較多，5年以上的所占比例就比較少了，10年以上的更少。土地流轉期限的不確定性和短期性現(xiàn)象使轉入方無法對土地經營期限的可持續(xù)性做出較為明確的預期，導致其對轉入土地的中遠期經營與開發(fā)極為謹慎，其行為往往表現(xiàn)出自身利益最大化的短期性傾向，對轉入的土地實行掠奪式經營，通過超量追加無機 (化肥、農藥、地膜)投入、過度開發(fā)地力等方式提高產出收益，造成土地污染嚴重、土壤肥力和耕地質量持續(xù)下降，極不利于土地資源的再循環(huán)利用和集約化經營。

表3 農戶參與土地流轉的期限約定情況統(tǒng)計

2.7 農戶參與行動的不一性現(xiàn)象造成農村土地集中連片流轉受掣肘

農戶參與土地流轉的決策行為主要取決于家庭收益最大化的必然選擇［10］，調查中了解到，面對不利的經濟社會發(fā)展條件和不成熟的農地流轉環(huán)境，農戶短期內很難將土地割舍出去，即使參與農地流轉的農戶也還與土地保持著千絲萬縷的聯(lián)系，絕大部分參與土地流轉的農戶并沒有把所承包經營的土地全部流轉出去，或多或少的為自己留了一定數(shù)量的“安全保障”地，其參與行為也因各自所關注問題的視角不同而難以統(tǒng)一到一致行動中來。圖5調查統(tǒng)計結果顯示:農戶轉出土地的主要原因是勞力缺乏和對經濟利益的追求，這兩部分農戶所占比例高達81.52%左右。除此之外，還有18.48%左右的農戶轉出土地是由“沒時間經營”、“跟隨大流”、“服從統(tǒng)一規(guī)劃”等原因所引起的;當問及到“有無進一步轉出余留土地的打算”時，盡管多數(shù)農戶有轉出土地的意愿，但在實際行動方面卻疑慮重重，從如圖6的統(tǒng)計結果來看，“不能按時兌現(xiàn)流轉費”和“失去當前就業(yè)崗位后無地耕種”以及“家庭收入不穩(wěn)定”是大多數(shù)農戶最為擔心的問題，還有一部分農戶所擔心的首要問題則是“粗放經營后地力下降”、“國家政策變化”和“可能失去承包權”等。農戶參與行動的不一性現(xiàn)象造成農村土地零星流轉、條塊流轉現(xiàn)象較為普遍，較大規(guī)模的土地流轉往往因少數(shù)農戶的不配合而難以成功，對農村土地集中連片流轉的掣肘作用明顯。

圖5 農戶轉出土地的原因統(tǒng)計結果

圖6 有土地轉出意愿的農戶最擔心的問題統(tǒng)計結果

2.8 區(qū)域間發(fā)展的不平衡性現(xiàn)象加重了農地流轉的推進成本

因受自然條件和資源稟賦狀況不同以及地域經濟社會發(fā)展水平差異等影響，農村土地流轉呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域間發(fā)展不平衡性現(xiàn)象，經濟較發(fā)達的地域和同一行政區(qū)內城市近郊地區(qū)土地流轉比較活躍，并且農戶向較大規(guī)模經營主體 (專業(yè)大戶、涉農企業(yè)、合作經濟組織)轉出土地的比重較高，規(guī)?；鬓D趨勢較為明顯，流轉關系也逐漸趨于穩(wěn)定，基本能夠實現(xiàn)業(yè)主和農戶雙贏，但因流轉后土地級差地租的分配嚴重傾向于業(yè)主，農戶反悔的現(xiàn)象較為突出;而相對偏遠一點的地區(qū)，農業(yè)經營效益的低下導致土地轉入意愿不強、農地流轉價格很低，以至于土地撂荒也難以成功實現(xiàn)流轉。這種區(qū)域間發(fā)展的不平衡性現(xiàn)象導致不同地區(qū)在農村土地流轉的政策推進和公共管理與服務方面不能一概而論。比如，在制定促進政策和設計流轉機制時，需要在考慮全局的基礎上有所區(qū)分對待，在公共管理與服務方面，也要采取不同的應對策略和推進方式，這無形中會加重農村土地流轉推進中人、財、物方面的有形成本和機制協(xié)調與運行中的隱形成本。

3 消解不良現(xiàn)象的建議

3.1 構建以多功能性中介組織為核心、農村基層組織協(xié)調推進的農村土地流轉服務體系

對自然環(huán)境條件不利、土地交易平臺匱乏、經濟社會發(fā)展滯后的欠發(fā)達地區(qū)來說，推進農村土地流轉還需要在提高資源配置效率的基本前提下動員社會各方力量廣泛參與，在積極培育和發(fā)展多功能性中介組織的基礎上穩(wěn)步推進市場化進程，在轉變政府職能的基礎上充分發(fā)揮農村基層組織的協(xié)調和正面導向作用。因此，構建以中介組織為核心、農村基層組織協(xié)調推進的農地流轉服務體系，既是推進欠發(fā)達地區(qū)農地流轉市場化進程的客觀需要，也是當前農業(yè)與農村發(fā)展環(huán)境和條件約束下的現(xiàn)實選擇。

3.2 充分發(fā)揮政府疏導作用和公共服務職能，引導農戶融入規(guī)?；辛鬓D土地的主渠道

農地要素市場能否盡快形成的關鍵之一是政府職能的轉變，即逐步弱化過于強大的行政化介入行為，充分發(fā)揮其正面疏導作用和公共服務職能，實現(xiàn)思路主要包括:通過多方論證制定適合地域特點的農地流轉推進政策，加強相關法律政策和專業(yè)知識以及典型實踐經驗的宣傳力度，為土地流轉塑造良好的輿論氛圍和政策環(huán)境;制定科學合理的土地利用規(guī)劃，大力推進土地集中和整理工作，為農地適度規(guī)模流轉創(chuàng)造良好的基礎和條件;借鑒國內外先進經驗，積極探索并形成以“入股”為主、長期穩(wěn)定的土地流轉方式，充分發(fā)揮政策導向和宏觀調控作用，擴大土地交易半徑和空間，引導農戶向較大規(guī)模經營主體輸轉土地，推動土地適度集中，為主導農業(yè)產業(yè)的形成和農業(yè)集約化經營創(chuàng)造土地儲備條件。

3.3 完善監(jiān)督和管理機制，規(guī)范農地流轉過程和行為

首先，要明確土地承包經營權流轉的監(jiān)管主體和機構，細化監(jiān)管事項、內容和程序，在監(jiān)管中要突出對農戶權益的保護，對以農業(yè)生產為目的的土地流轉必須嚴格監(jiān)管，不得改變土地所有權性質和違規(guī)改變土地用途，不能損害公眾利益和農民的基本權益，對流轉后土地使用情況要進行不定期檢查，以防土地閑置、撂荒甚至蓄意囤積;其次，對相關職能部門和農村基層組織參與土地流轉的行為要加強監(jiān)督，以防出現(xiàn)個別機構或有關人員濫用職權出賣和侵占農戶權益;還有，要逐步規(guī)范土地流轉交易程序和健全合同管理機制，進一步加強農地流轉中的資格審查、合同鑒定和公證、登記備案、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作;另外，還要加快區(qū)域土地流轉仲裁機構的建設步伐，完善糾紛處理機制，配合司法部門協(xié)調處理好農村土地流轉中的矛盾和糾紛，以保護參與各方的合法權益。

3.4 科學評估農地流轉價格，探索土地增值收益分配長效機制

就欠發(fā)達地區(qū)農地流轉的市場發(fā)育程度來看，設立專門性區(qū)域性農地流轉價格評估機構的條件尚不成熟，但又不能不去評估流轉地價，可考慮兩種實現(xiàn)路徑:一種是由從事土地流轉的服務性機構根據土地供需情況確定合理的土地流轉指導價格或參考價格;另一種是由專業(yè)評估機構構建一套符合地域特點的土地流轉價格評估指標體系和模型，通過科學評估分級確定基準地價，并根據影響農地流轉的各項變動因素確定相應的價格修正系數(shù)，當發(fā)生土地流轉時，根據不同情況用修正系數(shù)和基準價格估算出的流轉價格可作為實踐中的指導價格或參考價格。

探索流轉后土地增值收益分配的長效機制是穩(wěn)定土地流轉關系和提升規(guī)?；洜I水平的關鍵環(huán)節(jié)，可嘗試以下幾種可選路徑:一是在總結試點經驗的基礎上，按自愿原則將土地使用權量化折股，組建股份制合作經濟組織，或作價參股到涉農企業(yè)中，合作組織或涉農企業(yè)在支付基本租金的基礎上，再以股份分紅的方式向農戶兌現(xiàn)土地經營增值收益;二是探索構建一種“基本租金+收益提成”的契約式動態(tài)彈性收益分配機制，土地轉入方在向農戶支付基本租金的基礎上，根據年度經營收益并按事先約定的提成比例給農戶計提收益租金，不過這種方式在實踐中土地轉入方有可能會通過轉移利潤或隱瞞收益的方式人為降低提成租金或出現(xiàn)“零提成租金”現(xiàn)象;三是考慮向土地轉入方開征土地增值收益調節(jié)稅，稅收所得的一部分以增值收益補貼的方式轉移給土地轉出農戶，另一部分用以改善土地轉出農戶的生活條件和解決無法就業(yè)人員的生活補助。

3.5 完善農村社會保障體系，穩(wěn)定農地流轉關系

在充分尊重農民意愿的前提下，多渠道構建包括養(yǎng)老保險、社會救濟及優(yōu)撫安置、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等在內的發(fā)展式柔性社會保障體系，實踐中可采取漸進式的替代思路去逐步推進，即先建立“土地保障”和“個人賬戶累積”相結合的雙重社會保障制度，而后通過逐漸增加“個人累積”賬戶的社會保障內容，逐步弱化乃至剝離農村土地所承載的特殊性保障功能，最終過渡到單純的“個人賬戶累積”式社會保障體系，使農戶與土地的關系得到根本性的改變，土地的經濟功能和市場要素功能就能得到充分發(fā)揮，農村土地在更大范圍內流轉就有了可靠的保障，流轉期限也會隨之延長，流轉關系亦會趨于穩(wěn)定。

3.6 提升土地轉入主體經營實力，增強土地流轉有效需求

在不損害土地耕作條件和基本農田保護的前提下，允許土地規(guī)?；鬓D主體通過發(fā)展農產品加工、農產品物流配送、農業(yè)技術咨詢服務和農業(yè)觀光旅游等多維經營活動，以提升經營實力和增強土地吸儲能力;激勵種植大戶通過農業(yè)產業(yè)結構調整提高土地種植的綜合收益，以提升其參與土地流轉的積極性和能力;鼓勵養(yǎng)殖大戶大力發(fā)展循環(huán)經濟，并通過養(yǎng)殖業(yè)循環(huán)經濟產業(yè)鏈條向種植業(yè)領域的延伸，增強土地流轉的有效需求;通過資金幫扶和政策傾斜培育一批農村種養(yǎng)大戶和合作經濟組織，鼓勵合作組織積極創(chuàng)辦實體和提升發(fā)展能力，使之不斷壯大并成為聚合農村土地的主導力量;促進農產品加工企業(yè)通過土地流轉建立標準化農產品生產與加工基地，增強土地規(guī)?；鬓D的有效需求等。

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