楊建鋒，馬軍成，楊建波，宋艷華，樊 鵬

(河南省科學(xué)院地理研究所，河南鄭州 450052)

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用制度改革的不斷深入，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已不再是一個諱莫如深的概念，尤其是在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的省份和城鄉(xiāng)結(jié)合部，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已由自發(fā)、小規(guī)模出租房屋、場地等，逐步演變?yōu)橛薪M織、有規(guī)模、形式多樣的流轉(zhuǎn)［1-6］。但目前，我國農(nóng)村集體土地的價格體系主要針對農(nóng)用地的基準(zhǔn)地價和征地區(qū)片的綜合地價，尚不包括農(nóng)村集體建設(shè)用地，而針對建設(shè)用地評估的城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價覆蓋范圍又把農(nóng)村集體建設(shè)用地排除在外［7-9］。因此，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地地價評估尚沒有成熟、完善的方法和體系。

為解決這一矛盾，我國相繼開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價試點(diǎn)工作，如廣東省于2006年在佛山市順德區(qū)和江門市蓬江區(qū)開展集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價試點(diǎn)工作，四川省于2008年在都江堰市、彭州市、雙流縣部分鎮(zhèn) (鄉(xiāng))開展了試點(diǎn)工作。與此同時，劉泰圻等結(jié)合廣東省集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價制定試點(diǎn)工作，針對集體建設(shè)用地定級與基準(zhǔn)地價測算工作中所遇到具體問題進(jìn)行探討［10］;楊杰等從土地定級與基準(zhǔn)地價評估的技術(shù)思路出發(fā)，在實踐的基礎(chǔ)上探討了評估技術(shù)中的一些主要問題［11］。這些研究成果為我國農(nóng)村集體建設(shè)用地級別劃定和基準(zhǔn)地價評估打下了堅實的理論和實踐基礎(chǔ)。該文結(jié)合相關(guān)研究成果，從農(nóng)村集體建設(shè)用地定級特點(diǎn)出發(fā)，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地定級作進(jìn)一步探討，并以新野縣為例進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地級別劃定，驗證其科學(xué)性與實用性。

1 集體建設(shè)用地概念及定級特點(diǎn)

1.1 集體建設(shè)用地

集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個人投資或集資，進(jìn)行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。主要包括:鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地以及農(nóng)村居民住宅用地。

《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)規(guī)定:“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

1.2 集體建設(shè)用地定級特點(diǎn)

1.2.1 定級地域范圍大

集體建設(shè)用地定級范圍大，通常會是城鎮(zhèn)定級面積的幾十倍，定級過程中不僅要對整個定級范圍內(nèi)集體建設(shè)用地級別的整體趨勢進(jìn)行評價，還要凸顯出其中繁華程度較高的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域的級別，做到面與點(diǎn)兼顧。

1.2.2 集體建設(shè)用地空間不連續(xù)

在整個定級范圍內(nèi)，集體建設(shè)用地大部分分散在現(xiàn)有的居民點(diǎn)內(nèi)，少部分零星分布，在空間上是不連續(xù)的，因此，定級參數(shù)作用半徑的確定與城鎮(zhèn)定級不同。

1.2.3 定級區(qū)不同區(qū)域的土地利用條件差異大

整個定級區(qū)域內(nèi)不同地區(qū) (縣城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村)的土地利用條件差異很大，尤其是城鎮(zhèn)建成區(qū)與定級區(qū)內(nèi)的其他集體建設(shè)用地的差別很大，整個定級區(qū)土地級別的總體趨勢主要由定級單元與城鎮(zhèn) (縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū))的相對關(guān)系決定，已建成區(qū)內(nèi)部的級別差異由建成區(qū)內(nèi)部不同位置之間的土地利用條件差異來決定。因此，集體建設(shè)用地定級的指標(biāo)體系要既能評價定級區(qū)的宏觀趨勢，又能體現(xiàn)已建成區(qū)內(nèi)部的差異。

2 集體建設(shè)用地定級思路

土地定級采用多因素綜合評價法，具體步驟及方法參考《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定，但農(nóng)村集體建設(shè)用地定級有其獨(dú)特的特點(diǎn)，如定級區(qū)域范圍大、空間不連續(xù)、定級范圍建成區(qū)與未建成區(qū)土地利用條件差異較大等特點(diǎn)。因此，在制定定級技術(shù)方案時，要依據(jù)集體建設(shè)用地定級特點(diǎn)進(jìn)行定級指標(biāo)體系構(gòu)建和單元格劃分。

2.1 集體建設(shè)用地定級指標(biāo)體系構(gòu)建

集體建設(shè)用地在城鎮(zhèn)已建成區(qū)內(nèi)部及其周圍未建成區(qū)均有分布，城鎮(zhèn)已建成的居民點(diǎn)區(qū)域與包括農(nóng)用地在內(nèi)的未建成區(qū)之間由于土地利用條件的不同，差異較大;在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部，由于受城市微區(qū)位的影響，不同位置的集體建設(shè)用地之間差別也較大。因此，集體建設(shè)用地的級別評定結(jié)果不但要體現(xiàn)出城鎮(zhèn)已建成區(qū)與其周圍未建成區(qū)之間的差異，同時也要反映城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部不同位置集體建設(shè)用地之間的差異。

為體現(xiàn)集體建設(shè)用地定級中存在的這種雙重差異，在構(gòu)建集體建設(shè)用地定級因素因子指標(biāo)體系時，將定級指標(biāo)分為兩類:一類為宏觀趨勢指標(biāo)，該類指標(biāo)用以體現(xiàn)定級范圍內(nèi)土地級別的宏觀趨勢;一類為微觀差異指標(biāo)，該類指標(biāo)僅針對城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部的集體建設(shè)用地，用以體現(xiàn)城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部不同位置集體建設(shè)用地之間的差異。

2.2 單元格劃分

在土地級別評定中，單元格劃分時采用的是全域單元格。一般來說，集體建設(shè)用地范圍較大，采用均一的單元格，單元格劃分過大，在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)定級因子擴(kuò)散時，分值過渡不明顯，不能有效地體現(xiàn)不同位置的集體建設(shè)用地差異;單元格劃分較小，對于廣大的未建成區(qū)集體建設(shè)用地，由于定級因子擴(kuò)散時分值過渡平緩，意義不大，同時相對于范圍較大的集體建設(shè)用地，單元格數(shù)量過大，會嚴(yán)重影響計算機(jī)的運(yùn)算速度，工作效率低。

考慮到上述問題，在集體建設(shè)用地定級單元格劃分時采用差異單元格法，即城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部采用小單元格，而廣大的未建成區(qū)集體建設(shè)用地采用大單元格，這樣不但保證了城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部不同位置集體建設(shè)用地之間的差異，單元格數(shù)量也不會過大，既保證了計算精度，又提高了計算速度。

2.3 土地定級的其他方面

參考《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》，采用特爾菲法確定集體建設(shè)用地定級因素因子權(quán)重。對收集到的定級因素因子資料進(jìn)行初步分析、作標(biāo)準(zhǔn)化處理，擴(kuò)散性因素因子需確定其作用半徑、作用分值，非擴(kuò)散性因素因子需確定其作用分值。按照土地定級因素因子對土地級別影響程度的差異，以權(quán)重值量化其影響強(qiáng)度，經(jīng)過加權(quán)求和，自動計算各個定級單元內(nèi)所有土地定級因素因子影響分值及其總分值;運(yùn)用面積-總分值頻率直方圖分析方法，分析確定土地定級因素因子綜合影響強(qiáng)度的空間分布和分異規(guī)律，劃分土地級別。

圖1 土地級別評定技術(shù)路線

3 集體建設(shè)用地定級過程

3.1 研究區(qū)域概況

新野縣位于河南省西南部，南陽盆地中心，屬漢水流域，與湖北省襄樊市接壤，號稱“百里平川”;縣域面積1 061.28km2，轄2個辦事處、8個鎮(zhèn)、5個鄉(xiāng)，交通便利，物產(chǎn)豐富，歷史悠久，是全國對外開放縣、優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地縣、無公害蔬菜生產(chǎn)基地示范縣、社會治安綜合治理先進(jìn)縣、河南省對外開放重點(diǎn)縣、城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)縣、綠色畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地示范縣和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境優(yōu)秀縣。

3.2 資料收集和整理

全面、準(zhǔn)確的了解和掌握有關(guān)資料是劃定建設(shè)用地級別的最基本要求。主要收集資料有:行政區(qū)劃資料、各行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件、用地結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境狀況等資料及城鎮(zhèn)集聚規(guī)劃資料(如產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃)、村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃等，同時還收集了各建成區(qū)范圍及其交通條件、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、環(huán)境條件狀況、社會、歷史及人口資料和商服中心位置、級別等相關(guān)資料。

3.3 定級因素因子體系構(gòu)建

3.3.1 因素因子選取原則

(1)影響大，對定級有重要作用。如區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)條件、用地結(jié)構(gòu)、商服繁華影響度、道路通達(dá)度等，它們對頂級范圍內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地定級影響大，對土地級別具有重要的作用，都是必選的。

(2)覆蓋面廣。所選因素要對定級區(qū)的每個土地單元都具有一定的影響，否則會產(chǎn)生不均衡現(xiàn)象。

(3)因素指標(biāo)值變化范圍大。定級因素應(yīng)能充分體現(xiàn)定級區(qū)的區(qū)域差異，否則重要性再大也會失去作用。

(4)應(yīng)反映農(nóng)村集體建設(shè)用地定級與城鎮(zhèn)土地定級的差別。應(yīng)選擇一些能夠充分體現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地特點(diǎn)的因素，如用地結(jié)構(gòu)、區(qū)位條件等。

(5)應(yīng)既能反映定級區(qū)宏觀趨勢又能體現(xiàn)已建成區(qū)微觀區(qū)位的差異。農(nóng)村集體建設(shè)用地定級范圍大、現(xiàn)有建設(shè)用地多集中分布在已建成區(qū)的特點(diǎn)決定了定級因素的選擇應(yīng)既能放映出整個農(nóng)村集體建設(shè)用地定級區(qū)內(nèi)的宏觀整體趨勢，又要能夠體現(xiàn)已建成區(qū)內(nèi)部微區(qū)位的差異。

(6)應(yīng)分用途選擇不同因素。不同類型土地的定級，應(yīng)根據(jù)土地用途的性質(zhì)選擇相應(yīng)的定級因素。

3.3.2 定級因素因子選擇與體系建立

集體建設(shè)用地定級因素、因子選擇宜采用理論與實踐相結(jié)合的方法。首先要遵循土地定級因素、因子選擇的原則，從理論的高度上把握好方向;其次，充分考慮我國集體建設(shè)用地的一般特點(diǎn)，同時參考其他省區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地定級時的選擇原則及方法;最后，應(yīng)因地制宜，在對定級區(qū)及周邊環(huán)境進(jìn)行實地踏勘，在綜合分析的基礎(chǔ)上，選擇出符合定級區(qū)區(qū)域條件及特點(diǎn)的定級因素、因子。在集體建設(shè)用地定級中，不同用地類型定級因素、因子的組合，構(gòu)成了集體建設(shè)用地定級因素因子指標(biāo)體系 (表1)。

表1 農(nóng)村集體建設(shè)用地定級因素因子體系

3.4 因素因子權(quán)重確定

權(quán)重是反映土地定級因素重要性的量度，它與因素對土地質(zhì)量影響的程度成正比。能否準(zhǔn)確地確定各定級因素的權(quán)重是土地定級的一個重要過程。該文采用特爾菲法，通過邀請土地、規(guī)劃、交通等部門的22位專家，集中座談咨詢，兩次咨詢打分，最終確定集體建設(shè)用地定級因素因子權(quán)重。

3.5 定級單元分值計算

3.5.1 單元格劃分

采用了差異單元格法進(jìn)行定級區(qū)的單元格劃分，其中城鎮(zhèn)建成區(qū)劃分為10m×10m單元格，廣大未建成區(qū)劃分為100m×100m單元格。

3.5.2 阻隔地物和擴(kuò)散點(diǎn)

分別確定在宏觀趨勢指標(biāo)和微觀差異指標(biāo)擴(kuò)散過程中起阻隔作用的地物，依據(jù)實地情況，確定相應(yīng)的通行點(diǎn)。

3.5.3 定級單元因素因子分值獲取

擴(kuò)散性因素、因子，以單元幾何中心點(diǎn)的分值代表單元分值;非擴(kuò)散性因素、因子 (面狀因素、因子)，按面積比例加權(quán)求得單元分值，在同一因子分值區(qū)時，取該分值區(qū)的分值。

表2 農(nóng)村集體建設(shè)用地定級因素因子權(quán)重

3.5.4 評價單元分值計算

評價單元作用分值均依據(jù)多因素綜合評價法的方法與原理，采用加權(quán)求和法計算獲取。新野縣宅基地、商服用地和工礦倉儲用地宏觀趨勢指標(biāo)總分值、微觀差異指標(biāo)總分值和定級因素總分值見圖2～4。

圖2 宏觀趨勢指標(biāo)總分值

3.6 級別劃定和驗證

土地級別的劃分是根據(jù)定級單元的總分值，采用面積-總分值頻率直方圖法，確定土地級別的各分值區(qū)間，初步劃定集體建設(shè)用地級別;然后采用土地市場交易價格資料和咨詢有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)與專家等兩種方法，對初步劃分的級別不合理的地方進(jìn)行調(diào)整，最終確定級別界線。

考慮到實際應(yīng)用，將城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)級別界線依據(jù)理論界線到實地逐一落實，而廣大未建成區(qū)級別界線則依據(jù)理論界線進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，落實到二調(diào)行政村界線上，最終在底圖上繪出級別界線。新野縣農(nóng)村集體建設(shè)用地宅基地、商服用地和工礦倉儲用地級別見圖5。

圖3 微觀差異指標(biāo)總分值

圖4 定級因素總分值

由圖5可看出:宅基地級別、商服用地級別和工礦倉儲用地級別總體趨勢是以縣城中心區(qū)域及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心集鎮(zhèn)為中心分別向邊緣區(qū)域逐漸降低土地級別;高級別之間的空間距離較小，低級別之間空間距離大。同時，由于受河流等阻隔作用的影響，使得有些土地級別之間的變化較快，有突變現(xiàn)象。這符合土地質(zhì)量分布的一般規(guī)律，同時也說明基于宏觀趨勢指標(biāo)與微觀差異指標(biāo)共存的指標(biāo)體系和差異單元格，采用多因素綜合評價法劃定集體建設(shè)用地級別符合實際，實用性較強(qiáng)。

圖5 集體建設(shè)用地級別

4 結(jié)語

目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價試點(diǎn)工作相繼開展，土地級別的評定是價格確定的基礎(chǔ)。該文從農(nóng)村集體建設(shè)用地定級特點(diǎn)出發(fā)，構(gòu)建了宏觀趨勢指標(biāo)和微觀差異指標(biāo)共存的指標(biāo)體系，采用差異單元格，進(jìn)行了農(nóng)村集體建設(shè)用地級別評定，并以新野縣農(nóng)村集體建設(shè)用地宅基地為例進(jìn)行實證研究。實證結(jié)果表明:利用宏觀趨勢指標(biāo)與微觀差異指標(biāo)共存的指標(biāo)體系和差異單元格進(jìn)行多因素綜合評價劃定的集體建設(shè)用地級別成果符合實際，實用性較強(qiáng)。因此，宏觀趨勢指標(biāo)與微觀差異指標(biāo)共存的指標(biāo)體系和差異單元格可用于集體建設(shè)用地級別評定，為農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估奠定基礎(chǔ)。

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