張曉慧

（中共福建省委黨校，福州350001）

1 導(dǎo)言:政府信息公開評價體系之構(gòu)建

在當(dāng)今信息時代，及時獲取和充分利用信息已經(jīng)成為公民個人、社會組織參與經(jīng)濟社會生活的重要方式。政府信息作為最重要的信息資源，涵蓋全社會信息的80%，不僅僅是公民、社會組織行使知情權(quán)的直接對象，也是公民、社會組織參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、發(fā)展權(quán)等諸多公私權(quán)利獲得實際保障的重要前提。2008年5月1日，《政府信息公開條例》正式施行，就政府信息公開的原則、公開范圍、公開的程序與方式以及監(jiān)督與保障等基本內(nèi)容加以規(guī)范，為我國政府信息公開工作提供了基本依據(jù)?！稐l例》實施4年多來，政府是否充分履行了法定的信息公開義務(wù)、履行義務(wù)的效果如何、政府信息公開還存在哪些問題等等，始終是理論界與實務(wù)界關(guān)注的焦點。經(jīng)過研究可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于政府信息公開效果與評價的研究，定性分析多，定量分析少;宏觀觀察多，微觀研究少;經(jīng)驗結(jié)論多，邏輯判斷少;對策建議多，原因剖析少。從表面上看，當(dāng)前政府信息公開工作存在的主要問題是:有些地方和部門思想上還不夠重視;相關(guān)制度還不夠健全，各地各部門工作進展也不平衡;一些涉及政府管理運行的信息公開事項，如行政經(jīng)費及“三公”經(jīng)費公開等，還需要深入推進;一些涉及群眾切身利益、社會關(guān)注度高的領(lǐng)域，如食品安全監(jiān)管、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、征地拆遷等信息公開，與人民群眾的期望還有較大距離等。但是，作為一項實務(wù)性很強的課題，政府信息公開的研究更需要關(guān)注微觀層面的問題，更應(yīng)該注重采用實證的研究方法，從實效出發(fā)尋求問題的根源與解決之道。比如公眾最為關(guān)心的是哪些信息，政府是否充分公開了這些信息，公眾是否能夠方便地獲取此類信息，政府公開的信息是否有效地起到了促進依法行政、服務(wù)人民群眾的生產(chǎn)與生活的作用，等等。這些問題的回答，都涉及對政府信息公開的客觀、準確、科學(xué)的評價。筆者以為，政府信息公開評價體系研究，是制約政府信息公開問題整體研究水平的一個重要因素，直接決定了研究結(jié)論的信度和對策建議的效度，應(yīng)該引起更進一步的關(guān)注。

2 比較:兩種政府信息公開評價體系的評測指標與結(jié)論分析

當(dāng)前，對政府信息公開的評價尚無專門的法定指標體系，但是有兩種民間評價體系因其全面性、專業(yè)性和客觀性獲得廣泛應(yīng)用，并得到有關(guān)政府部門的認可，從而呈現(xiàn)出半官方和標準化的趨勢。一是北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心和耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法律中心合作開發(fā)的中國政府信息公開評測指標體系（China OGI Index Assessment System）（以下簡稱評測指標體系）。二是中國軟件評測中心開發(fā)，并在廣泛征求中央有關(guān)部委、省區(qū)市、新聞媒體和社會公眾意見基礎(chǔ)上加以修訂的《2012年中國政府網(wǎng)站績效評估指標體系》（以下簡稱網(wǎng)站績效體系），信息公開是該指標體系中一個獨立的分支系統(tǒng)。本文試圖通過選取這兩個指標體系對省級政府的評估結(jié)果，進行比較分析和研究，進而對政府信息公開評價體系的建立與完善做一初步探討。

評測指標體系是以《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的要求為主線，專門針對政府信息公開工作進行評估，得出行政透明度的結(jié)論。其指標體系的設(shè)置完全根據(jù)《條例》對政府信息公開所設(shè)定的義務(wù)，采用指標式和百分制，其中適用于地方政府（包括省市兩級）的指標體系分為三級指標:一級指標5個、二級指標15個、三級指標40個;全部指標滿分為100分。其中，一級指標為“組織配套”、“制度配套”、“主動公開”、“依申請公開”和“監(jiān)督和救濟”，與《條例》的結(jié)構(gòu)基本相同。2012年北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國行政透明度年度報告2011-2012》顯示，根據(jù)該評測指標體系的評價，30個省級評測對象平均得分為61.2分，分數(shù)中位數(shù)為61.5分，及格率為56.7%。見表1。

表1 30個省級行政單位評測得分及排名

主動公開 依申請公開 監(jiān)督救濟 總分27.5 9 19 61.5 29.5 4.5 17.5 60 31.5 1 17 58 35 5 12.5 57.5 33 2 14.5 57.5 24.5 9 17.5 57 31 2 17 56.5 27 9 11.5 54.5 21 2.5 19.5 54 30 4.5 13.5 53.5 31.5 6 8 53 28 4.5 12.5 53 24.5 7 10 52.5 29.5 2 11.5 50.5 30 甘肅省2826.5 2.5 6.5 45.5

網(wǎng)站績效體系是一個對政府門戶網(wǎng)站績效進行綜合考評的復(fù)雜指標系統(tǒng)，其指標設(shè)置的導(dǎo)向可以說是服務(wù)導(dǎo)向而非法定義務(wù)導(dǎo)向的。根據(jù)中國軟件評測中心提出的“政府網(wǎng)站服務(wù)能力評估模型”，提出了政府網(wǎng)站的考評應(yīng)該涉及六個方面，即服務(wù)內(nèi)容的覆蓋度和可用度，服務(wù)質(zhì)量的時效性、準確性和規(guī)范性，以及服務(wù)體驗的親和度。其中信息公開評估指標共分七個一級指標，包括行政決策公開、行政權(quán)力公開、基層政務(wù)公開、年度重點信息公開、其他信息公開、依申請公開和公開保障，分解為21個二級指標和若干評估要點。見表2:

表2 政府門戶網(wǎng)站信息公開指標體系

評估內(nèi)容 內(nèi)容分解評估要點其他信息公開概況信息 政府網(wǎng)站對地區(qū)介紹、機構(gòu)職能、領(lǐng)導(dǎo)班子等信息的提供情況。人事信息 政府網(wǎng)站對人事任免、任前公示、公務(wù)員招考信息的提供情況。規(guī)劃計劃 政府網(wǎng)站對“十二五”規(guī)劃的制定解讀信息，以及年度計劃、專項計劃和實施進展信息的提供情況。統(tǒng)計信息 政府網(wǎng)站對統(tǒng)計數(shù)據(jù)、公報以及解讀信息的提供情況。應(yīng)急管理 政府網(wǎng)站對應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急常識、預(yù)警公告等信息的提供情況。依申請公開渠道建設(shè) 政府網(wǎng)站對依申請公開的渠道開通及渠道功能建設(shè)情況。答復(fù)情況 政府網(wǎng)站對依申請公開的答復(fù)情況。公開保障公開指南 政府網(wǎng)站對信息公開指南的提供情況。公開目錄 政府網(wǎng)站對信息目錄的建設(shè)和維護情況。年度報告 政府網(wǎng)站對2011年政府信息公開年報的提供情況。公開舉報投訴 政府網(wǎng)站對信息公開舉報投訴渠道開通及渠道功能建設(shè)情況。

根據(jù)這一指標體系，2012年省級政府網(wǎng)站信息公開指數(shù)排名情況見表三:

表三 2012年省級政府網(wǎng)站信息公開指數(shù)及排名

排名 省級行政單位 信息公開指數(shù)25 內(nèi)蒙古0.62 26 貴州 0.61 27 甘肅西藏 0.57 29 新疆 0.56 30 河南 0.51 31 新疆兵團 0.50 32 寧夏0.33

對比兩個指標體系的評測結(jié)果，應(yīng)該說政府信息公開評價體系還存在比較突出的一致性的問題。比如，根據(jù)評測指標體系排名倒數(shù)第3、第4位的海南和福建，在網(wǎng)站績效體系中排名則分列第7、第3位。而網(wǎng)站績效體系排名第一的四川，根據(jù)評測指標則僅僅排在第12位。以福建為例，福建省政府門戶網(wǎng)站信息公開指數(shù)為0.84，績效總分為72.1，總排名第6位。其信息公開的覆蓋度、可用度、準確性和規(guī)范性相對較好。但是按照評測指標體系的要求，福建省信息公開工作主要的失分點在于依申請公開和監(jiān)督救濟方面，得分分別是4.5和12.5，遠遠低于全國平均水平，也就是在信息公開的制度化和處于被動地位應(yīng)對申請人的公開申請時表現(xiàn)欠佳。再以山西為例，山西按評測指標體系排名第3，按網(wǎng)站績效體系則僅排在第20位。山西的信息公開雖然在組織配套、制度建設(shè)、主動公開等方面表現(xiàn)較好，但其公開內(nèi)容比較粗放，年度重點信息公開深度有限，服務(wù)資源的日常運行維護情況較差等，使其信息服務(wù)的質(zhì)量大打折扣。如前文筆者所說，評價結(jié)果的偏差，主要源于兩種指標體系的偏好不同，評測指標體系是圍繞《條例》的要求，可稱為是“法定義務(wù)導(dǎo)向”的指標體系，注重信息公開的規(guī)范性，側(cè)重衡量政府信息公開的行為是否達到法定的要求;而網(wǎng)站績效體系則主要是從瀏覽、檢索信息的信息用戶角度出發(fā)，可以稱之為“用戶需求導(dǎo)向”的指標體系，注重信息公開的功能性，側(cè)重衡量政府信息服務(wù)的質(zhì)量和效果。同時使用兩種偏好不同的指標體系來對政府信息公開工作進行衡量，當(dāng)前我國政府信息公開工作的不足及下一步努力的方向就一目了然了。

3 思路:服務(wù)型政府目標下的政府信息公開評價體系

2008年政府工作報告明確提出，要“大力推行政務(wù)公開，健全政府信息發(fā)布制度，提高政府工作透明度，創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府”。今年黨的十八大報告明確提出，要全面推進依法治國，建設(shè)服務(wù)型政府，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。[4]當(dāng)前，在建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的大背景下，筆者以為，政府信息公開的基本原則和基本要求，應(yīng)該同時兼顧規(guī)范性和功能性，以規(guī)范為基礎(chǔ)，以服務(wù)為理念，不斷完善信息公開評價體系，并在此基礎(chǔ)上倒逼政府信息公開工作不斷進步。

在強化政府信息公開評價體系的規(guī)范性方面，應(yīng)進一步強調(diào)貫徹落實《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，促進依法公開預(yù)算決算信息等法定政府信息，積極回應(yīng)社會政府信息公開需求。進一步明確公開的主體、實現(xiàn)和要求，根據(jù)審批和管理權(quán)限，以公開為原則，不公開為例外，加強對拒絕公開理由的考察評價，加強政府信息公開司法監(jiān)督和暢通政府信息公開司法救濟渠道，切實保障申請人依法申請信息公開的權(quán)利。

在強化政府信息公開評價體系的功能性方面，應(yīng)進一步強調(diào)政府信息服務(wù)的及時性、有效性、便利性，結(jié)合各個民生領(lǐng)域的服務(wù)需求，不斷拓展服務(wù)的范圍和服務(wù)的深度。應(yīng)突出政府信息的查詢服務(wù)功能，提供政策文件的解讀服務(wù)，及時公開政府招投標活動及從業(yè)單位和人員信息、食品生產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)督檢查和違法行為的查處等信息。應(yīng)更多地強調(diào)政府信息資源的日常運行維護，促進政府信息服務(wù)分類、服務(wù)導(dǎo)航的人性化設(shè)計水平不斷提高。

[1]邵景均.把政府信息公開研究引向深入[J].中國行政管理，2012，（11）:1.

[2]中國行政透明度報告·2011-2012新聞發(fā)布會暨首屆“陽光政府獎”頒獎典禮，http://tfr256088.china263.cn/.

[3]第十一屆（2012年）中國政府網(wǎng)站績效評估結(jié)果發(fā)布會暨 經(jīng) 驗 交 流 會.http://www.cstc.org.cn/zhuanti/fbh2012/fbh2012.html.

[4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告.

[5]馬 亮.政府信息公開的影響因素:中國地級市的實證研究[J].情報雜志，2012，31（9）.

[6]蔣紅珍.從“知的需要”到“知的權(quán)利”:政府信息依申請公開制度的困境及其超越[J].政法論壇，2012，30（6）.

[7]魏 陸.基于政府門戶網(wǎng)站視角的中美預(yù)算公開信息比較與評價[J].當(dāng)代財經(jīng)，2012，（1）.