陳華，鄒亮疇

（1.廣州體育學(xué)院 休閑體育與管理系，廣東 廣州 510500；2.廣州體育學(xué)院 運(yùn)動(dòng)健康系，廣東 廣州 510500）

和諧社會(huì)是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的目標(biāo)，是科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)，公平正義是和諧社會(huì)的要求。全民健身問(wèn)題是民生問(wèn)題之一，全民健身事業(yè)的發(fā)展也應(yīng)以公平為基本目標(biāo)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡也導(dǎo)致了全民健身發(fā)展的不平衡，為了保障公民平等的體育權(quán)利，實(shí)現(xiàn)全民健身公平是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)該完成的任務(wù)，這也是今后我國(guó)全民健身事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略[1]。本研究對(duì)全民健身公平進(jìn)行了界定，分析了現(xiàn)階段我國(guó)全民健身公平的意義，并提出了我國(guó)全民健身公平的途徑。

1 全民健身公平的內(nèi)涵

全民健身是指政府倡導(dǎo)、大眾參與，以增進(jìn)身心健康為目的的健身活動(dòng)[2]。全民健身不可能獨(dú)立存在，它需要一系列服務(wù)和保障支撐[3]。因此，本研究的“全民健身”是指“全民健身服務(wù)和保障”，統(tǒng)稱(chēng)“全民健身服務(wù)”。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上具有非排他性的產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，反之，則是私人產(chǎn)品，只具備兩個(gè)特征中的一個(gè)特征的產(chǎn)品是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”[4]。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)全民健身服務(wù)既有公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的服務(wù)(也稱(chēng)公共服務(wù))，也有私人產(chǎn)品性質(zhì)的服務(wù)。

“全民健身公平”中的“全民健身服務(wù)”是指“全民健身公共服務(wù)”，這是因?yàn)椋簭睦碚搧?lái)看，作為全民健身服務(wù)資源配置的主體，政府追求的是公平，維護(hù)的是公共利益，市場(chǎng)追求的是效率，維護(hù)的是經(jīng)濟(jì)利益[5]。全民健身保障的是公民的健康權(quán)，健康權(quán)不能也不應(yīng)該由市場(chǎng)保障，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的全民健身計(jì)劃都有國(guó)家支持，而不是完全由市場(chǎng)主導(dǎo)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，政府在保障公民健身和健康權(quán)利，促進(jìn)全民健身公平發(fā)展方面更應(yīng)義不容辭。從實(shí)踐層面看，溫家寶在2010年《政府工作報(bào)告》中提出了“大力發(fā)展公共體育事業(yè)，廣泛開(kāi)展全民健身運(yùn)動(dòng)……”[6]。2010年國(guó)家體育總局劉鵬局長(zhǎng)在全國(guó)群體工作會(huì)議上提到“要大力發(fā)展公共體育事業(yè)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民、比較完善的全民健身服務(wù)體系是核心任務(wù)”[7]。由此可見(jiàn)，全民健身服務(wù)的基礎(chǔ)是全民健身公共服務(wù)，它決定了公民健康素質(zhì)的提高。

正義屬于價(jià)值判斷的最高層，公平、平等、均等在正義統(tǒng)攝下依次逐漸側(cè)重于數(shù)量判斷，即公平是價(jià)值判斷，其思辯屬于規(guī)范研究，均等是在公平價(jià)值理念指導(dǎo)下的數(shù)量判斷，其論證屬于經(jīng)驗(yàn)研究。均等化既是名詞，也是動(dòng)詞，名詞是“平均或相等的狀態(tài)”，動(dòng)詞是“使之平均或相等”[8]。本研究從概念辨析出發(fā)，結(jié)合我國(guó)全民健身服務(wù)領(lǐng)域的具體情況，將全民健身公平界定為政府在公平價(jià)值理念指導(dǎo)下，通過(guò)統(tǒng)一的制度安排，為公民提供基本的、有保障的、差距控制在可接受范圍之內(nèi)的全民健身公共服務(wù)過(guò)程，即政府在公平價(jià)值理念指導(dǎo)下所進(jìn)行的全民健身公共服務(wù)均等化過(guò)程，包括觀念層面的權(quán)利均等、現(xiàn)實(shí)層面的機(jī)會(huì)均等和國(guó)家管理層面的制度均等3個(gè)方面。

2 我國(guó)實(shí)現(xiàn)全民健身公平的必要性

2.1 體育健身服務(wù)需求與健身服務(wù)供給不足的矛盾

一方面，改革開(kāi)放使我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，居民收入不斷增加，貧困人口大幅下降，社會(huì)總體從溫飽邁入小康，并進(jìn)一步邁向全面小康，人們生活也從追求物質(zhì)享受轉(zhuǎn)向追求精神享受[9]。另一方面，工業(yè)化、城市化在使人們享受便捷、舒適生活的同時(shí)，也給人們帶來(lái)了因缺乏運(yùn)動(dòng)、營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩、工作壓力過(guò)大、人際關(guān)系疏遠(yuǎn)等原因造成的肥胖、抑郁等“現(xiàn)代文化病”。體育運(yùn)動(dòng)有益于身心健康，因此，人們的體育健身需求日益旺盛。雖然相關(guān)的法規(guī)條例(《體育法》、《全民健身計(jì)劃綱要》、《全民健身?xiàng)l例》等)在保障公民體育健身權(quán)利、提高國(guó)民身體素質(zhì)方面發(fā)揮了重要作用，但是，也應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)全民健身服務(wù)難以滿(mǎn)足公眾需求。如截至2003年，我國(guó)每萬(wàn)人人均體育場(chǎng)地6.58個(gè)，人均體育場(chǎng)地面積1.03 m2，以使用率最高的免費(fèi)非標(biāo)準(zhǔn)場(chǎng)地計(jì)算，每萬(wàn)人擁有場(chǎng)地個(gè)數(shù)僅為2.34個(gè)，人均體育場(chǎng)地面積則僅有0.16 m2[10]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足居民開(kāi)展體育活動(dòng)的需要。又如，我國(guó)有22%的學(xué)校上不了體育課，近50%的學(xué)校學(xué)生達(dá)不到每天鍛煉一小時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)[11]。

2.2 體育行政部門(mén)職能轉(zhuǎn)變與全民健身服務(wù)效率低下的矛盾

當(dāng)前，我國(guó)政府改革的目標(biāo)就是建設(shè)“服務(wù)型政府”，政府的主要職能是“公共服務(wù)”[12]。一系列改革也在體育行政部門(mén)展開(kāi)，如2009年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家體育總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》提到：“要加強(qiáng)公共體育服務(wù)，促進(jìn)多元化體育服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)全民健身的職責(zé)”，同時(shí)將“推進(jìn)公共體育服務(wù)和體育體制改革”作為主要職責(zé)[13]。然而，在全民健身推行力度不斷加大的同時(shí)，我國(guó)全民健身公共服務(wù)效率卻不高，結(jié)果是居民體育鍛煉和國(guó)民體質(zhì)狀況均不容樂(lè)觀。2007中國(guó)城鄉(xiāng)居民體育鍛煉現(xiàn)狀調(diào)查顯示，全國(guó)“經(jīng)常鍛煉”的人數(shù)比例為 28.2%(含在校學(xué)生)，且城鄉(xiāng)差異較大，城鎮(zhèn)居民為13.1%，鄉(xiāng)村居民為4.1%[14]。2005年第二次國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，與2000年相比，國(guó)民體質(zhì)綜合指數(shù)和身體素質(zhì)綜合指數(shù)略有提高，但是，我國(guó)的國(guó)民身體機(jī)能綜合指數(shù)卻降低了9.65%，并且城鎮(zhèn)人群優(yōu)于農(nóng)村人群、東部地區(qū)人群優(yōu)于西部地區(qū)人群[15]。其中，青少年部分體能素質(zhì)指標(biāo)近20年來(lái)持續(xù)下降，肥胖學(xué)生比例和視力不良率迅速增加[16]。

2.3 公民享有平等體育權(quán)利與全民健身服務(wù)供給失衡的矛盾

公民體育權(quán)利作為人權(quán)之一已經(jīng)被世界大多數(shù)國(guó)家認(rèn)可，《世界人權(quán)宣言》、《體育運(yùn)動(dòng)國(guó)際憲章》、《奧林匹克憲章》等國(guó)際法和我國(guó)《憲法》、《體育法》、《教育法》、《全民健身?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于公民體育權(quán)利都有所保障。盡管我國(guó)的法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)家應(yīng)當(dāng)保障公民實(shí)現(xiàn)平等體育權(quán)利，但在“法律面前人人平等”原則下，政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起實(shí)現(xiàn)全民健身公平的責(zé)任和義務(wù)，以保障公民享有體育健身的權(quán)利。目前在我國(guó)，全民健身服務(wù)供給失衡現(xiàn)象仍然普遍存在，如，農(nóng)村占了國(guó)土面積的 83.5%，占了人口數(shù)量的56%，而擁有的體育場(chǎng)館卻只有7.9%，部分農(nóng)村地區(qū)缺乏，甚至沒(méi)有體育場(chǎng)地設(shè)施[17]。又如，我國(guó)90%的社會(huì)體育指導(dǎo)員在城市，農(nóng)村只占10%，城市平均大約每千人有1名社會(huì)體育指導(dǎo)員，農(nóng)村平均大約每萬(wàn)人有1名社會(huì)體育指導(dǎo)員[18]。再如，我國(guó)農(nóng)村有12%的中小學(xué)生的體育課處于隨意狀態(tài)，而在西部農(nóng)村，有16%的學(xué)校沒(méi)有開(kāi)設(shè)體育課[19]。

3 我國(guó)實(shí)現(xiàn)全民健身公平的途徑

3.1 建立和健全全民健身公共服務(wù)體系

1)制定總體發(fā)展規(guī)劃。

在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和體育發(fā)展總體發(fā)展規(guī)劃的框架下，制定全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)總體發(fā)展規(guī)劃，并且使之與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等綜合考評(píng)體系相銜接，然后有步驟、有重點(diǎn)加以實(shí)施。制定和實(shí)施總體發(fā)展規(guī)劃時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是明確全民健身公共服務(wù)體系的范圍和內(nèi)容；二是制定全民健身公共服務(wù)的國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)；三是明確實(shí)施總體發(fā)展規(guī)劃的進(jìn)度和保障措施；四是制度安排方面要結(jié)合各地全民健身公共服務(wù)水平的差距，要因地制宜，不搞一刀切。

2)確定供給內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)全民健身公共服務(wù)均等化供給缺乏參照依據(jù)的主要原因是全民健身公共服務(wù)供給內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的不明確、不統(tǒng)一[20]。當(dāng)前時(shí)期，確定我國(guó)全民健身公共服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：一是以廣大社會(huì)成員的健身需要為基礎(chǔ)；二是要注意梯度性，全面顧及到各地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平的差異；三是遵照“起點(diǎn)均等”原則，明確“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”，以此引導(dǎo)和協(xié)調(diào)“地方標(biāo)準(zhǔn)”；四是根據(jù)形勢(shì)的變化不斷調(diào)整修訂，增加其現(xiàn)實(shí)性和可操作性；五是實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)和貨幣標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。當(dāng)然，制定貨幣標(biāo)準(zhǔn)要以各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平和消費(fèi)水平為依據(jù)。

3)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理。

從某種意義上來(lái)說(shuō)，績(jī)效評(píng)價(jià)是監(jiān)督管理的組成部分，全民健身公共服務(wù)的監(jiān)督是指供給內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督，管理是指供給程序和過(guò)程的管理，而在全民健身公共服務(wù)監(jiān)督管理的整個(gè)過(guò)程中都貫穿了績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：一是在干部考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中納入全民健身公共服務(wù)指標(biāo)的內(nèi)容，并且以此為基礎(chǔ)，建立起相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，在政府績(jī)效考核中強(qiáng)化全民健身服務(wù)[21]。二是在多元評(píng)估主體參與的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持公眾滿(mǎn)意度評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化公眾在全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中的主體地位。三是建立一套科學(xué)有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3.2 建設(shè)“服務(wù)型政府”，增強(qiáng)政府公共服務(wù)職能

“服務(wù)型政府”是公正、高效、透明的政府，只有在“服務(wù)型政府”理念的引導(dǎo)下，政府才能夠履行好包括全民健身公共服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)職能，才能夠?qū)崿F(xiàn)包括全民健身公共服務(wù)均等化在內(nèi)的公共服務(wù)均等化。從理論上講，政府在基本公共服務(wù)的供給中發(fā)揮著主體和主導(dǎo)作用，全民健身公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù)，政府服務(wù)意識(shí)的強(qiáng)弱、履行服務(wù)職能的好壞直接關(guān)系到全民健身公共服務(wù)的供給效果[20]。因此，政府首先需要轉(zhuǎn)變職能，也就是要加強(qiáng)政府的“公共服務(wù)”職能，才能夠保證全民健身公平的實(shí)現(xiàn)。

3.3 制定和完善全民健身公共服務(wù)法律制度

1)建立規(guī)范統(tǒng)一的全民健身公共服務(wù)法規(guī)體系。

全民健身公共服務(wù)的立法有3種模式，一是提升立法層次。在條件許可的情況下，整合全民健身公共服務(wù)的一系列規(guī)章條例，然后上升到法律層面，確定全民健身公共服務(wù)的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及各級(jí)政府的供給責(zé)任；二是推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)立法。為了規(guī)范和監(jiān)督全民健身公共服務(wù)的均等化供給，要推行全民健身公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)立法；三是修改和完善現(xiàn)行法律。在現(xiàn)行法律法規(guī)中增加全民健身公共服務(wù)均衡發(fā)展的內(nèi)容。

2)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全民健身公共服務(wù)供給制度。

一方面，政府要把農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給納入整個(gè)國(guó)家全民健身公共服務(wù)制度之中，使農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給制度化。另一方面，要加強(qiáng)農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給，把更多的人力、物力、財(cái)力投向農(nóng)村基層社區(qū)，加強(qiáng)農(nóng)村基層社區(qū)全民健身公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。

3.4 形成全民健身公共服務(wù)機(jī)制

1)形成穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政保障機(jī)制。

首先，要加大全民健身公共服務(wù)的財(cái)政投入。投入重點(diǎn)應(yīng)該主要放在加強(qiáng)公共體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)和加大體育教育、體育技能培訓(xùn)兩個(gè)方面。其次，各級(jí)政府要以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)劃分財(cái)權(quán)，以保證各級(jí)政府全民健身公共服務(wù)的支出責(zé)任。最后，要完善體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。不僅要加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，而且還要加強(qiáng)對(duì)體育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督和管理，另外還要加大對(duì)地方體育財(cái)政的撥款力度。

2)形成多元主體的服務(wù)供給機(jī)制。

為了節(jié)約成本和提高效率，要建立政府主導(dǎo)，社會(huì)多種主體共同參與的全民健身公共服務(wù)供給機(jī)制，鼓勵(lì)各種類(lèi)型部門(mén)之間和內(nèi)部展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)[21]。政府主要通過(guò)政策引導(dǎo)和適當(dāng)?shù)墓操Y源支持，鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)組織健康發(fā)展。政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織3者要合理分工，對(duì)于一些全民健身公共服務(wù)，政府可以鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)組織提供，也可以以政府采購(gòu)的方式提供，還可以通過(guò)委托代理私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)組織的方式提供。

3)形成廣泛聯(lián)系的分工協(xié)作機(jī)制。

一是政府部門(mén)之間分工、協(xié)作。我國(guó)體育場(chǎng)地設(shè)施中的60%以上都在各級(jí)學(xué)校，另外學(xué)校也擁有豐富的體育人力資源，所以教育部門(mén)應(yīng)與體育部門(mén)配合，為學(xué)校周邊社區(qū)居民提供全民健身服務(wù)。除此之外，其它政府部門(mén)，如衛(wèi)生部門(mén)、旅游部門(mén)、交通部門(mén)等也應(yīng)當(dāng)積極配合。二是多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域之間分工、協(xié)作。健康知識(shí)的傳播在很大程度上有賴(lài)于學(xué)校體育教育，社區(qū)體育工作可以整合進(jìn)社區(qū)文化站的工作中去，社區(qū)衛(wèi)生工作可以與體質(zhì)監(jiān)測(cè)工作相結(jié)合。

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