王海明，王 培

（武漢體育學(xué)院 繼續(xù)教育學(xué)院，湖北 武漢 430079）

運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理體制改革是體育管理體制改革最重要的內(nèi)容之一，也是推進(jìn)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化的關(guān)鍵所在。本研究旨在運(yùn)用行政法學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)理論知識(shí)，從法學(xué)的視角對(duì)我國(guó)運(yùn)動(dòng)體育管理主體的法律地位、權(quán)力來(lái)源、管理權(quán)限等問(wèn)題進(jìn)行探討。

1 我國(guó)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體的法律地位

1.1 國(guó)家體育總局的法律地位

（1）行政主體。國(guó)家體育總局是由原國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)根據(jù)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)［1998］5 號(hào)）改組而成的，它是根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》依法設(shè)立的管理國(guó)家體育事務(wù)的國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)辦事機(jī)構(gòu)。作為國(guó)務(wù)院主管全國(guó)體育工作的體育行政部門(mén)，國(guó)家體育總局的首要法律地位應(yīng)是國(guó)家級(jí)行政機(jī)構(gòu)，對(duì)包括運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理在內(nèi)的全國(guó)體育工作負(fù)有最高的行政管理職責(zé)。

（2）民事主體。由于體育運(yùn)動(dòng)是一項(xiàng)全社會(huì)的事業(yè)，所以在開(kāi)展體育運(yùn)動(dòng)的過(guò)程中，無(wú)論是競(jìng)技體育還是社會(huì)體育都涉及到大量民事問(wèn)題。為了適應(yīng)工作的需要，國(guó)家體育總局在處理體育運(yùn)動(dòng)中的各類(lèi)民事問(wèn)題時(shí)，又必須以民事主體的身份出現(xiàn)，否則其職能將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，國(guó)家體育總局的法律地位就表現(xiàn)為一種民事主體。

1.2 全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的法律地位

（1）社會(huì)團(tuán)體法人。全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)社會(huì)團(tuán)體法人法律地位的取得決定于兩個(gè)方面：一是內(nèi)部成員的一致贊同；二是國(guó)家法律的許可和確認(rèn)。全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)作為其各成員利益的共同代表者，它代表著各成員在根本利益一致上的集體意志，由此確立了全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)社會(huì)團(tuán)體法人最基本、最原始的法律地位，也是其依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)授權(quán)行使體育行政管理職能的前提。根據(jù)我國(guó)《體育法》第五章的有關(guān)規(guī)定，全國(guó)各單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)是管理本運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的體育社會(huì)團(tuán)體法人。

（2）體育法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體。我國(guó)《體育法》授權(quán)各單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)對(duì)本項(xiàng)目的運(yùn)動(dòng)員實(shí)行注冊(cè)管理，并負(fù)責(zé)管理全國(guó)單項(xiàng)體育競(jìng)賽。這就是說(shuō)，全國(guó)各單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)依據(jù)我國(guó)《體育法》和有關(guān)體育法規(guī)的明確授權(quán)，享有對(duì)本運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的行政管理權(quán)。從法學(xué)角度來(lái)看，在行使體育法律、法規(guī)所授職能時(shí)，全國(guó)性各單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)需注意以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)在行使體育法律、法規(guī)所授職能時(shí)其法律地位應(yīng)是行政主體；第二，全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)在行使體育法律、法規(guī)規(guī)定的職能時(shí)，必須以自己的名義獨(dú)立行使，并由其自身就行使所授職權(quán)的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；第三，全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)在非行使行政職能的場(chǎng)合，不享有行政權(quán)，因而也不具有行政主體的法律地位。

（3）民事主體。全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)作為其成員共同利益的代表人，需要與其他市場(chǎng)主體進(jìn)行必要的民事活動(dòng)與交往，如代表其全體成員開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)其成員總體利益的最大化，同時(shí)為發(fā)展本運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目籌集和積累資金等。因此，全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)必須具備民事主體的法律地位，應(yīng)通過(guò)法律擬定其相應(yīng)的權(quán)利能力和行為能力。

1.3 運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的法律地位

（1）事業(yè)法人。運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心事業(yè)法人法律地位的取得主要來(lái)自于其設(shè)立時(shí)的法律依據(jù)—《國(guó)家體委運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心工作規(guī)范暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》）。該規(guī)定明確指出：“運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心是承擔(dān)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理職能的國(guó)家體委直屬事業(yè)單位”，再結(jié)合各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心自建立以來(lái)所行使的各項(xiàng)實(shí)際職能及其活動(dòng)性質(zhì)來(lái)看，也完全符合事業(yè)法人的特征。因此，運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的法律地位應(yīng)當(dāng)是事業(yè)法人。

（2）行政機(jī)關(guān)委托的組織。運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心是國(guó)家體育總局委托授權(quán)的事業(yè)單位，所以，它不是一級(jí)行政主體，不具有行政主體的法律地位。根據(jù)《暫行規(guī)定》第11 條運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心并不具備獨(dú)立的行政行為能力，它在行使一定的行政職能時(shí)是基于國(guó)家體育行政機(jī)構(gòu)的委托，而非基于法律、法規(guī)的授權(quán)，且其必須以委托行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行，并且由委托行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2 我國(guó)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體的管理權(quán)力來(lái)源

2.1 國(guó)家體育總局的管理權(quán)力來(lái)源

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第89 條行政權(quán)集中于中央的規(guī)定，國(guó)務(wù)院依據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》，按照法定程序設(shè)置各部委的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部委的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部委的全國(guó)性的行政工作。換言之，國(guó)務(wù)院可經(jīng)法定程序設(shè)定國(guó)家體育總局具體管理哪些行政事務(wù)。在實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院多通過(guò)制定相應(yīng)的行政法規(guī)來(lái)規(guī)定國(guó)家體育總局的管理權(quán)力。由此可見(jiàn)，國(guó)家體育總局的管理權(quán)力來(lái)源于有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，它是依法對(duì)全國(guó)的體育工作，包括運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展的各類(lèi)事務(wù)進(jìn)行宏觀管理。

2.2 全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的管理權(quán)力來(lái)源

（1）根據(jù)《體育法》的授權(quán)取得管理權(quán)。我國(guó)《體育法》第31 條第3 款規(guī)定：全國(guó)性單項(xiàng)體育競(jìng)賽由該項(xiàng)目的全國(guó)性協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理。在《體育法》規(guī)定的全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)所享有的管理權(quán)中，有一部分就屬于國(guó)家體育行政機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力的轉(zhuǎn)讓?zhuān)缡跈?quán)各全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)對(duì)本項(xiàng)目的運(yùn)動(dòng)員實(shí)行注冊(cè)管理，并負(fù)責(zé)管理全國(guó)單項(xiàng)體育競(jìng)賽等原由體育行政機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力。還有一部分管理權(quán)是通過(guò)立法時(shí)規(guī)定的援引性條款，以確認(rèn)的方式賦予各全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)按照協(xié)會(huì)章程所行使的部分自律性管理權(quán)，以使其具有法律約束力。如《體育法》規(guī)定，對(duì)在競(jìng)技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為，由體育社會(huì)團(tuán)體按章程規(guī)定給予處罰。這就是說(shuō)，全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)通過(guò)體育法律、法規(guī)的明確授權(quán)獲得對(duì)本項(xiàng)目的管理權(quán)。因此，法律、法規(guī)授權(quán)是全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)管理權(quán)力的一個(gè)重要來(lái)源。

（2）根據(jù)協(xié)會(huì)章程（契約）約定取得管理權(quán)。全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)對(duì)競(jìng)賽表演業(yè)的管理權(quán)除來(lái)源于國(guó)家法律的明確授權(quán)外，還有部分是由其成員（如職業(yè)體育俱樂(lè)部）通過(guò)一定的機(jī)構(gòu)和程序賦予全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的自律性管理權(quán)。各職業(yè)體育俱樂(lè)部作為獨(dú)立的企業(yè)法人，均以追求自身利益的最大化為首要目標(biāo)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，各俱樂(lè)部之間存在著多方面的競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。因此，各職業(yè)俱樂(lè)部為實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展必須聯(lián)合起來(lái)，通過(guò)簽訂契約將自己的某些權(quán)利轉(zhuǎn)讓予各俱樂(lè)部利益的共同代表人—單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)，再由協(xié)會(huì)代表各俱樂(lè)部經(jīng)營(yíng)聯(lián)賽，協(xié)調(diào)各俱樂(lè)部之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)全體成員利益的最大化。

2.3 運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的管理權(quán)力來(lái)源

運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的管理權(quán)力主要來(lái)源于國(guó)家體育總局的委托授權(quán)。此外，還有一部分管理權(quán)力來(lái)自于國(guó)家體育總局的分權(quán)，如根據(jù)我國(guó)行政管理體制改革的需要，根據(jù)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)［1998］5 號(hào)）的要求，國(guó)家體育總局將一部分行政管理職能如研究和指導(dǎo)優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)隊(duì)伍的建設(shè)和業(yè)余訓(xùn)練工作的職能等，交由所屬事業(yè)單位（運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心）承擔(dān)。

3 我國(guó)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體的管理權(quán)限

3.1 國(guó)家體育總局的管理權(quán)限

國(guó)家體育總局作為國(guó)務(wù)院直屬體育行政部門(mén)主管全國(guó)體育工作的行政部門(mén)，對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的管理權(quán)力屬于行政權(quán)，其來(lái)源應(yīng)為法律、法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)《國(guó)家體育總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《編制規(guī)定》）（國(guó)辦發(fā)（1998）5 號(hào)）的規(guī)定，國(guó)家體育總局對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的管理權(quán)限主要體現(xiàn)在以下四個(gè)基本方面：（1）研究擬定體育工作的政策法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施；（2）指導(dǎo)和推動(dòng)體育體制改革，制定體育發(fā)展戰(zhàn)略，編制體育事業(yè)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域性體育發(fā)展；（3）統(tǒng)籌規(guī)劃競(jìng)技體育發(fā)展，研究和平衡全國(guó)性體育競(jìng)賽、競(jìng)技運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目設(shè)置與重點(diǎn)布局，組織開(kāi)展反興奮劑工作；（4）研究擬定體育產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展體育市場(chǎng)，制定體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)從業(yè)條件和審批程序。

3.2 全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的管理權(quán)限

根據(jù)全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理權(quán)力的不同來(lái)源，亦即根據(jù)《體育法》的管理授權(quán)和協(xié)會(huì)章程（契約）約定取得的自律性管理權(quán)，全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)在運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理方面的管理權(quán)限也主要表現(xiàn)在兩個(gè)基本方面：（1）根據(jù)《體育法》的授權(quán)所享有的對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的行政管理權(quán)限。根據(jù)《體育法》對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)管理職能的規(guī)定，全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目享有運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展與管理、運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目代表隊(duì)、運(yùn)動(dòng)員注冊(cè)管理、運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理方面的處罰等管理權(quán)限；（2）根據(jù)協(xié)會(huì)章程（契約）約定取得的對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的管理權(quán)限。全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的管理權(quán)限還包括項(xiàng)目自治規(guī)章制定、日常管理、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)、教練員和裁判員的培訓(xùn)、自律性處罰、糾紛處理和其他一些具體的管理事務(wù)等權(quán)限。

3.3 運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理權(quán)限

在我國(guó)，國(guó)家體育總局所轄各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的管理權(quán)限與全國(guó)性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理權(quán)限在很多方面是重合的。這主要是根據(jù)《暫行規(guī)定》第2 條的規(guī)定：“運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心是承擔(dān)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理職能的國(guó)家體委直屬事業(yè)單位，是所管項(xiàng)目全國(guó)單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所管項(xiàng)目的各項(xiàng)工作”。該規(guī)定賦予運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目具有策劃、規(guī)劃制定、運(yùn)動(dòng)員注冊(cè)與轉(zhuǎn)會(huì)管理、資格評(píng)審、競(jìng)賽管理、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)等管理權(quán)限，這就使運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心和全國(guó)單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)在管理職能上混為一體，但由于二者對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目行使管理職能時(shí)的法律地位不同，故在一定程度上造成了運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理上的混亂。

4 我國(guó)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體的未來(lái)發(fā)展

（1）國(guó)家體育總局應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的宏觀管理。國(guó)家體育總局作為國(guó)務(wù)院直屬主管全國(guó)體育工作的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的宏觀管理，制定有利于運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展的政策法規(guī)，提供運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展必備的公共產(chǎn)品，設(shè)計(jì)并建立與運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目相配套的產(chǎn)權(quán)交易制度，聯(lián)合有關(guān)部門(mén)為運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展?fàn)幦∮欣耐顿Y政策和稅收政策，從而為運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境與條件。

（2）建立、健全我國(guó)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理的法律法規(guī)體系。健全的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理法律法規(guī)是運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展的重要保障，它主要包括運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體法、運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目宏觀調(diào)控法、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制法以及完善的訴訟機(jī)制和體育仲裁法等，從而引導(dǎo)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理向市場(chǎng)化和法治化方向發(fā)展。

（3）在立法中明確規(guī)定運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體的管理權(quán)限。運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的管理權(quán)限，特別是行政管理權(quán)應(yīng)由法律予以明確授權(quán)，遵循權(quán)力法定原則，對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體的管理權(quán)力進(jìn)行顯性規(guī)定，即通過(guò)法律以列舉的方式明確規(guī)定各管理主體所享有的各種權(quán)力。沒(méi)有明文規(guī)定的即為禁止。在此基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)體育運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)實(shí)體化進(jìn)程，使之能獨(dú)立運(yùn)作，行使對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的微觀管理。應(yīng)將運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的管理權(quán)限限定在各項(xiàng)目的事業(yè)管理和宏觀管理上，盡力避免它與單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)管理權(quán)限的重合或交叉，以有效杜絕運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理權(quán)限的混亂。

（4）建立和完善對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體的監(jiān)督制衡機(jī)制，防止運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體權(quán)力的濫用。根據(jù)“市民社會(huì)三分法”理論，要進(jìn)一步推進(jìn)體育運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的實(shí)體化進(jìn)程，有條件的項(xiàng)目如足球等，可以試行取消項(xiàng)目管理中心，施行完全的協(xié)會(huì)制，使之真正成為各成員、特別是職業(yè)體育俱樂(lè)部的利益代表，使各成員具備對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體進(jìn)行監(jiān)督的條件，對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體的管理權(quán)力進(jìn)行切實(shí)監(jiān)督，維護(hù)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的行業(yè)利益和各成員的利益，避免運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理主體對(duì)其成員利益的損害，從而促進(jìn)各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目穩(wěn)定、良性的發(fā)展。

［1］肖宗濤.對(duì)《體育法》賦予體育社會(huì)團(tuán)體處罰權(quán)的研究［J］.武漢體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（5）：32-35.

［2］鮑明曉.體育產(chǎn)業(yè)——新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)［M］.北京：人民體育出版社，2000.

［3］熊文釗.現(xiàn)代行政法原理［M］.北京：法律出版社，2000.