（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 安徽蚌埠233041）

一、研究背景

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府實(shí)施的審計(jì)。國(guó)家審計(jì)起初主要是為了監(jiān)督國(guó)家政策實(shí)施過程中的財(cái)政收支和資金運(yùn)用情況。隨著時(shí)代的變化，我國(guó)更加強(qiáng)調(diào)人民民主政治原則，人民希望進(jìn)一步了解國(guó)家財(cái)政的管理明細(xì)和國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的優(yōu)劣之處。國(guó)家審計(jì)自然順應(yīng)社會(huì)公眾需求環(huán)境的變化，對(duì)自身的職能作出深化和改變，減少政府機(jī)構(gòu)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的制約，進(jìn)一步保證審計(jì)結(jié)果的公正性，為人民的需求提供滿意的數(shù)據(jù)。因?yàn)閷徲?jì)目標(biāo)受到審計(jì)環(huán)境變化的影響，這種變化導(dǎo)致的社會(huì)公眾需求環(huán)境的變化影響了審計(jì)目標(biāo)的確立。

近年來，世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境動(dòng)蕩，為了維持經(jīng)濟(jì)環(huán)境平穩(wěn)，國(guó)務(wù)院頒布了一系列戰(zhàn)略和政策，那么這些戰(zhàn)略實(shí)施的可行性、風(fēng)險(xiǎn)、效率、效果如何檢驗(yàn)和監(jiān)督，在復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中，如何實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的適時(shí)調(diào)整與轉(zhuǎn)變，使國(guó)家戰(zhàn)略更好地適應(yīng)外部環(huán)境的需求，對(duì)戰(zhàn)略績(jī)效的實(shí)施效果進(jìn)行績(jī)效控制，實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)成為必然。然而目前，國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)還沒有一個(gè)公認(rèn)的嚴(yán)格的概念，其研究仍處于初級(jí)階段，基于此，本文對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行探討。

二、國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)概念的提出

國(guó)家戰(zhàn)略是決定我國(guó)未來的階段性方針政策的重要方向性指導(dǎo)，是對(duì)我國(guó)產(chǎn)生重大影響的某一項(xiàng)持續(xù)幾年或者幾十年的方針政策。在我國(guó)，國(guó)家戰(zhàn)略一般由國(guó)務(wù)院制定和公布，在每年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上討論，并在政府工作會(huì)議上向人民代表報(bào)告，由人民代表進(jìn)行監(jiān)督和判斷。但是，國(guó)家戰(zhàn)略是否應(yīng)該這樣制定，是否可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，如何實(shí)施才能更有效率，實(shí)施時(shí)如何監(jiān)督，實(shí)施的成效如何，是否能夠達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)等等，這些實(shí)質(zhì)性的問題，都可以由專門的審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)。對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)行審計(jì)這一過程具體怎樣實(shí)行，相關(guān)的理論依據(jù)、事實(shí)依據(jù)，則是國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)需要討論的問題。

國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)，就是審計(jì)人員對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略管理的全過程進(jìn)行的分析、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的活動(dòng)，即對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略制定的科學(xué)性、合理性的審計(jì)，對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略執(zhí)行的監(jiān)督以及對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施效果的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種審計(jì)活動(dòng)。國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)的基本特性，決定了它可以代替人大對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的制定、實(shí)施、效果進(jìn)行專業(yè)、具體的監(jiān)督。通過對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略制定的事前審計(jì)，預(yù)防國(guó)家戰(zhàn)略的風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的事中審計(jì)，監(jiān)督實(shí)施過程的合規(guī)性；對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施效果的事后審計(jì)，確定國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施質(zhì)量及是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的一部分，在我國(guó)，國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)的提出具有重要的理論及實(shí)際意義。2013年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總要求發(fā)生了轉(zhuǎn)變，需要國(guó)家戰(zhàn)略向“提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益”的方向上傾斜，在這種轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)刻，需要國(guó)家審計(jì)充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“預(yù)防、揭示、抵御”作用，以審計(jì)的視角對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)行監(jiān)督，達(dá)到審計(jì)計(jì)劃的要求。其次，人民監(jiān)督和輿論監(jiān)督的發(fā)展，使得我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施需要更大的透明度，一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，全國(guó)人民都是其利益相關(guān)者，而利益相關(guān)者的具體需求，就是想要了解對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行情況。而人民能夠使用的手段，就是通過全國(guó)人大進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)家對(duì)于國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)支持的力度能夠決定國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)開展的深度，就是國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)在民主政治建設(shè)過程中的規(guī)范性和高質(zhì)量必須得到保障，因此，建立健全對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的審計(jì)監(jiān)督體系勢(shì)在必行，這也是國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)的意義所在。

三、國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)實(shí)施的基礎(chǔ)

（一）從審計(jì)的基本性質(zhì)看，國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)的實(shí)施必須保證審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

1983年，國(guó)家審計(jì)署設(shè)立，隸屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)干涉。自從國(guó)家審計(jì)署設(shè)立以來，我國(guó)一直采用的是行政型審計(jì)模式，我國(guó)的審計(jì)工作得到了很好的執(zhí)行，審計(jì)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，審計(jì)方式逐漸成熟，審計(jì)內(nèi)容逐漸深化，在預(yù)算執(zhí)行、風(fēng)險(xiǎn)控制、財(cái)政決算等方面有了較大的進(jìn)步。但是，隨著風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的變化，以前的優(yōu)勢(shì)可能成為現(xiàn)在的劣勢(shì)，國(guó)家行政機(jī)構(gòu)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的制約對(duì)審計(jì)工作的獨(dú)立性產(chǎn)生了影響。雖然國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)的任用需要全國(guó)人民代表大會(huì)決定，國(guó)家主席任免，但提名過程由國(guó)務(wù)院掌控，國(guó)家審計(jì)署在獨(dú)立性方面并未達(dá)到一定的高度。國(guó)家經(jīng)濟(jì)方面的戰(zhàn)略布局一般是由國(guó)務(wù)院審核批準(zhǔn)，審計(jì)署作為國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)，監(jiān)督國(guó)家戰(zhàn)略的制定難免有立場(chǎng)不清之感。

鑒于審計(jì)有監(jiān)督評(píng)價(jià)、預(yù)防、揭示和抵御的特性，想要得到可以被人民認(rèn)可的國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施結(jié)果，可以由審計(jì)機(jī)構(gòu)代表全國(guó)人民代表大會(huì)具體運(yùn)行對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的監(jiān)督職能，但運(yùn)行這種職能的前提是要提高政府審計(jì)模式的獨(dú)立性。國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)實(shí)施的主體必須保證身份上的獨(dú)立性，否則在人事任免、預(yù)算、人員調(diào)配和活動(dòng)資金等方面可能受到制約，導(dǎo)致整個(gè)審計(jì)過程中審計(jì)人員難以作出公正客觀的評(píng)價(jià)。從目前國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督能力、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避能力、對(duì)財(cái)政的審核能力來看，國(guó)家審計(jì)署在審計(jì)計(jì)劃的制定上對(duì)于國(guó)家戰(zhàn)略的風(fēng)險(xiǎn)防范以及戰(zhàn)略制定的監(jiān)督預(yù)防作用沒有得到明確的體現(xiàn)，而對(duì)于戰(zhàn)略的實(shí)施和結(jié)果的驗(yàn)收，細(xì)分到專項(xiàng)資金審計(jì)、政府投資項(xiàng)目審計(jì)等，已經(jīng)有了較清晰的流程。因此，只有轉(zhuǎn)換審計(jì)機(jī)關(guān)與政府和人大之間的組織關(guān)系，改革我國(guó)現(xiàn)行的行政型審計(jì)模式，才能確保國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)的順利實(shí)施。

（二）從審計(jì)的職能權(quán)限看，國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)需要上升到國(guó)家治理的高度

2011年劉家義審計(jì)長(zhǎng)在關(guān)于“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”的講話中將國(guó)家審計(jì)上升到國(guó)家治理的層次。這是因?yàn)閷徲?jì)在經(jīng)濟(jì)環(huán)境中有其獨(dú)特的作用，即對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的防范功能。這種風(fēng)險(xiǎn)控制能力放在國(guó)家層面上，就是對(duì)國(guó)家治理過程中的經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督，從而達(dá)到對(duì)權(quán)利機(jī)構(gòu)的制約。

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國(guó)政府迅速啟動(dòng)了四萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案。而事實(shí)上，這項(xiàng)戰(zhàn)略的實(shí)施確實(shí)緩解了我國(guó)面對(duì)金融危機(jī)的壓力，但同時(shí)也帶來了許多負(fù)面影響，例如2010-2011的通貨膨脹現(xiàn)象，產(chǎn)能過剩導(dǎo)致中國(guó)煉鋼行業(yè)的大規(guī)模虧損等等。在一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略實(shí)行以后，在每年“兩會(huì)”的政府工作報(bào)告中，會(huì)對(duì)這項(xiàng)戰(zhàn)略的實(shí)施效果進(jìn)行總結(jié)和述評(píng)。而人民代表大會(huì)對(duì)相應(yīng)戰(zhàn)略進(jìn)行評(píng)價(jià)所能參考的數(shù)據(jù)和資料，需要公平公正可以信服的證據(jù)。如果國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)具有強(qiáng)大的權(quán)威性和獨(dú)立性，可以從根本上或者基本上保持不受政府機(jī)構(gòu)的牽制，就可以更好的為人民服務(wù)。社會(huì)公眾可以通過審計(jì)結(jié)果了解國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施情況，有助于實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的愿望和進(jìn)一步參與國(guó)家治理的要求。而國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)通過這一過程也可以發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位和自身存在的缺陷，提出相應(yīng)的建議，一方面健全被審計(jì)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制，提高被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)效益；另一方面也可以完善自身，彌補(bǔ)審計(jì)計(jì)劃的漏洞，增加審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家審計(jì)的作用并不僅僅局限于單純的審計(jì)過程，通過審計(jì)能夠讓社會(huì)公眾參與到國(guó)家治理的層面，讓社會(huì)公眾更深入地了解國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施過程中遇到的各種問題，讓社會(huì)公眾能夠站在同樣的高度上，給予國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施效果予以評(píng)價(jià)，這才是目前國(guó)家審計(jì)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所應(yīng)該具有的功能。

我國(guó)今年的政府工作會(huì)議，主要的戰(zhàn)略布局集中在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊，創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，新能源開發(fā)等等。其中國(guó)家審計(jì)能夠發(fā)揮作用的，就是國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，主要以維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全為主要目標(biāo)。國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)的提出，順應(yīng)了國(guó)家審計(jì)有必要參與國(guó)家治理層次的大勢(shì)，順應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境變化的趨勢(shì)，順應(yīng)了目前審計(jì)實(shí)踐的需要，順應(yīng)了公眾對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的監(jiān)管要求。國(guó)家審計(jì)的特性決定了它可以以公正客觀的角度評(píng)價(jià)監(jiān)督國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，預(yù)測(cè)國(guó)家戰(zhàn)略的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）從外部環(huán)境的需求看，國(guó)家審計(jì)應(yīng)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略實(shí)施過程發(fā)揮充分作用

國(guó)家審計(jì)的“免疫功能”可以更好地讓國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略順利實(shí)施，并得到更好的效果。我國(guó)民主政治體系的深化，也要求國(guó)家審計(jì)發(fā)揮“預(yù)防、揭示、抵御”的功能。當(dāng)今的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境充滿動(dòng)蕩和不確定性，我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略審計(jì)應(yīng)該提高核心能力，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范功效，對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略布局時(shí)的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)起到防范作用，在國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施過程中起到監(jiān)督作用，在國(guó)家戰(zhàn)略的驗(yàn)收過程中起到檢驗(yàn)作用。