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        淺議構(gòu)建我國(guó)垂直政府部門(mén)電子文件保管模式的意義

        2013-12-04 21:22:13民航局檔案館蘇莉
        辦公室業(yè)務(wù) 2013年11期
        關(guān)鍵詞:電子政務(wù)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)

        文/民航局檔案館 蘇莉

        在電子政務(wù)廣泛應(yīng)用的今天,電子文件及其相關(guān)管理問(wèn)題已越來(lái)越受到重視與關(guān)注。從電子政務(wù)與電子文件的關(guān)系來(lái)看,一方面,電子文件是電子政務(wù)的重要產(chǎn)物,是政府機(jī)構(gòu)最重要的信息資源,文件流是電子政務(wù)系統(tǒng)中最核心的信息流①;另一方面,電子文件管理是電子政務(wù)的重要工作環(huán)節(jié),也是電子政務(wù)體系建設(shè)的重要構(gòu)成。電子文件管理的不當(dāng),很可能形成政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)記憶的“黑洞”。為保證電子文件管理有效滿(mǎn)足機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)及其質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效評(píng)估、財(cái)務(wù)審計(jì)、法律訴訟等的證據(jù)信息需求,政府機(jī)構(gòu)有必要構(gòu)建電子文件管理系統(tǒng)②。

        垂直管理是我國(guó)政府行政管理的一大特色。近些年,作為中央對(duì)地方進(jìn)行調(diào)控的重要手段這一管理體制在行政體制改革中還有不斷被強(qiáng)化的趨勢(shì)。目前,我國(guó)一些比較重要的、履行經(jīng)濟(jì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管的政府職能部門(mén)大多實(shí)行垂直管理。

        一、垂直管理類(lèi)政府部門(mén)在管理體制上通常具有如下特色

        (一)垂直管理性

        政府職能部門(mén)實(shí)行,就意味著脫離地方政府管理的序列,不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束,無(wú)論事權(quán)關(guān)系、人事關(guān)系還是財(cái)權(quán)關(guān)系,都是由垂直管理部門(mén)的上級(jí)直接賦予下級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)力,即直接由省級(jí)或中央主管部門(mén)統(tǒng)籌管理垂直系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物、事。

        (二)相對(duì)獨(dú)立性

        垂直管理部門(mén)下屬分支機(jī)構(gòu)眾多,雖然地理位置多分處于各省、市,但在地區(qū)的分布上不受行政區(qū)劃的限制。

        (三)業(yè)務(wù)封閉性

        垂直管理部門(mén)的業(yè)務(wù)建設(shè)通常自成體系,業(yè)務(wù)運(yùn)行基本上脫離同級(jí)政府的行政管理框架,封閉在本系統(tǒng)的條條框架內(nèi),在一定程度上強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)性與保密性。

        從上述特點(diǎn)中可見(jiàn),垂直管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)雖然所在地域分布較為分散,但其業(yè)務(wù)上的緊密程度猶如一個(gè)機(jī)構(gòu)的不同部門(mén)。正是由于這類(lèi)政府部門(mén)在行政管理體制上呈現(xiàn)出的特殊性,使得垂直管理部門(mén)在面對(duì)電子文件有效保管問(wèn)題時(shí),不僅僅就單個(gè)機(jī)構(gòu)提出解決方案,通常是對(duì)整個(gè)垂直系統(tǒng)提出應(yīng)對(duì)之策。

        隨著電子文件數(shù)量的與日俱增,這類(lèi)政府部門(mén)電子文件的保管問(wèn)題日益突顯,已走到了不容忽視并亟待解決的地步。因此,面對(duì)垂直系統(tǒng)內(nèi)電子文件保管這一信息時(shí)代的全新課題,急需構(gòu)建合理有效的保管模式以供這類(lèi)政府部門(mén)解決問(wèn)題所采用和借鑒。在這里需要說(shuō)明的是,模式不是簡(jiǎn)單的“問(wèn)題解決方案”,因?yàn)槟J奖仨毷堑湫蛦?wèn)題的解決方案,具有學(xué)習(xí)和研究的價(jià)值,模式的使用者可以在自己的實(shí)踐中舉一反三,推陳出新并加以運(yùn)用。因此,電子文件保管模式就是指解決電子文件保管這一典型問(wèn)題的解決方案,它涉及到管理體制和功能定位等規(guī)劃性問(wèn)題。

        垂直管理部門(mén)電子文件保管模式的構(gòu)建應(yīng)以該部門(mén)對(duì)電子文件使用的需求為導(dǎo)向,充分結(jié)合這類(lèi)政府部門(mén)管理體制自成系統(tǒng)且業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)行的特點(diǎn),并同時(shí)兼顧政府機(jī)構(gòu)高效低成本運(yùn)轉(zhuǎn)的方式與原則。

        二、垂直管理部門(mén)電子文件保管模式的構(gòu)建具有如下意義

        (一)長(zhǎng)久有效保管垂直系統(tǒng)內(nèi)有價(jià)值的電子文件

        電子文件是垂直管理部門(mén)電子政務(wù)活動(dòng)的主要工具和真實(shí)記錄。實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)類(lèi)型豐富、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的電子文件的有效保管,才能夠記錄機(jī)構(gòu)歷史的真實(shí)面貌、實(shí)現(xiàn)電子文件證據(jù)價(jià)值和情報(bào)價(jià)值。

        與以往各類(lèi)形態(tài)的文件、檔案相比,電子文件以其系統(tǒng)依賴(lài)性、信息與載體的可分離性、存儲(chǔ)的高密度性等技術(shù)特點(diǎn),帶來(lái)了保管方式上的巨大變化。傳統(tǒng)形態(tài)文件與檔案的長(zhǎng)久保管,往往體現(xiàn)在對(duì)其載體、保存場(chǎng)所及保存環(huán)境的技術(shù)要求上,其內(nèi)容信息的完整及長(zhǎng)久讀取則可通過(guò)對(duì)其載體的有效保管而實(shí)現(xiàn);而電子文件由于其信息與載體的可分離及其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息的分散性,保管電子文件時(shí),不僅要關(guān)注電子文件存儲(chǔ)載體的選擇與保護(hù),更重要的是,應(yīng)就保證電子文件內(nèi)容的真實(shí)性、完整性、長(zhǎng)期可讀性從制度與技術(shù)方法等不同層面提出解決方案。

        因此,構(gòu)建合理的電子文件保管模式,有助于實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)數(shù)量龐大的電子文件的有效保存和管理,保障其信息的真實(shí)、完整與安全,使其能夠滿(mǎn)足歷史查考和現(xiàn)實(shí)工作的需要。

        (二)實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)信息資源的共享

        對(duì)于垂直管理部門(mén)來(lái)說(shuō),實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)信息資源的共享與利用,可直接促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)辦公效率的提高及決策能力和服務(wù)水平的提升。但是在傳統(tǒng)的紙質(zhì)環(huán)境中,由于這類(lèi)政府部門(mén)對(duì)檔案實(shí)體的保管往往是分散的,資源共享難以實(shí)現(xiàn)。原因如下:

        1.受垂直系統(tǒng)內(nèi)下級(jí)機(jī)構(gòu)地域分布影響。垂直系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)機(jī)構(gòu)所在地域的分散性,使得各機(jī)構(gòu)的檔案工作相對(duì)獨(dú)立,即下級(jí)機(jī)構(gòu)按照上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)檔案保管工作的規(guī)定與相關(guān)要求,并結(jié)合本單位的具體情況對(duì)檔案進(jìn)行管理。

        2.受垂直系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能與檔案保管條件限制。垂直系統(tǒng)內(nèi)的上級(jí)機(jī)構(gòu)檔案部門(mén)規(guī)格通常不高,大多數(shù)僅是處級(jí)單位,通常沒(méi)有被賦予永久保管下級(jí)機(jī)構(gòu)檔案的職能,也不具備充足的保管空間和檔案人員等條件對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的檔案進(jìn)行集中統(tǒng)一保管。

        3.受檔案借閱利用的限制。紙質(zhì)檔案信息與載體的不可分離性,使檔案利用受到時(shí)間與空間的限制。為了方便垂直系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)自身的檔案查閱與利用,檔案實(shí)體基本由各單位自行保管。

        因此,在傳統(tǒng)紙質(zhì)環(huán)境中,垂直管理部門(mén)對(duì)檔案實(shí)體的保管不得不“分而治之”,這種保管模式使各機(jī)構(gòu)間信息的交互與共享困難重重。

        然而,隨著垂直管理部門(mén)電子政務(wù)的建設(shè),全新的電子環(huán)境為信息的高效傳遞與共享提供了可能,加之這類(lèi)政府部門(mén)對(duì)信息資源共享的需求日益高漲。因此,實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)信息資源最大限度的共享是垂直管理部門(mén)電子文件保管模式構(gòu)建的重要意義。

        (三)節(jié)約電子文件保管成本

        隨著社會(huì)文明的進(jìn)步及人們管理知識(shí)水平的提高,對(duì)于現(xiàn)代政府的管理再不是由于傳統(tǒng)的官僚制而導(dǎo)致的公共行政效率低下、巨額財(cái)政支出與赤字的高額成本管理方式,而由企業(yè)管理問(wèn)題產(chǎn)生的成本管理越來(lái)越受到政府部門(mén)的高度關(guān)注。從理性的角度來(lái)看,政府的每一個(gè)活動(dòng)都不應(yīng)該是不計(jì)較成本投入的。同樣,電子文件的保管既然作為政府的一項(xiàng)活動(dòng),理所應(yīng)當(dāng)考慮到管理的成本問(wèn)題,并遵循注重效益的原則。與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件的保管成本相比,對(duì)電子文件保管的投入可能要大得多,盡管電子文件的高密度存儲(chǔ)可以節(jié)省大量的存儲(chǔ)空間,但是開(kāi)發(fā)與維護(hù)電子文件管理系統(tǒng)的投入?yún)s大大超過(guò)對(duì)紙質(zhì)文件的保管投入,且對(duì)電子文件的動(dòng)態(tài)保管也要比紙質(zhì)文件的靜態(tài)保管難度大,成本高。一般來(lái)講,保管電子文件的成本主要涉及以下內(nèi)容:

        1.存儲(chǔ)設(shè)備成本。由于電子政務(wù)系統(tǒng)有著強(qiáng)大的數(shù)字信息生產(chǎn)能力,因此必須對(duì)迅速增長(zhǎng)的數(shù)字信息進(jìn)行有效存儲(chǔ)。電子文件的存儲(chǔ)設(shè)備就是指在電子政務(wù)系統(tǒng)中存儲(chǔ)電子文件信息,用于提供政務(wù)信息資源的存儲(chǔ)、備份的硬件產(chǎn)品,主要包括:硬盤(pán)、光盤(pán)、磁盤(pán)陣列、磁帶、光盤(pán)塔等多種類(lèi)型的產(chǎn)品。購(gòu)置并維護(hù)這些硬件設(shè)備的費(fèi)用就是存儲(chǔ)設(shè)備成本。

        2.信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)成本。主要是指對(duì)電子政務(wù)產(chǎn)生的海量文件信息構(gòu)建各種數(shù)據(jù)庫(kù),并及時(shí)對(duì)這些數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行維護(hù)與更新的費(fèi)用。

        3.人員成本。即指與電子文件管理工作有關(guān)的人員的成本開(kāi)銷(xiāo),通常包括:工資、獎(jiǎng)金、福利和各種保障費(fèi)用。

        在上述各種類(lèi)的成本中,存儲(chǔ)設(shè)備的成本最高。因此,針對(duì)垂直管理部門(mén)下屬機(jī)構(gòu)眾多的特點(diǎn),如不從總體設(shè)計(jì)與規(guī)劃電子文件保管工作,那么面臨的設(shè)備重復(fù)購(gòu)置、數(shù)據(jù)庫(kù)的重復(fù)構(gòu)建等問(wèn)題將要比其他政府部門(mén)嚴(yán)重得多,不可避免地造成人、財(cái)、物的極大浪費(fèi),從而導(dǎo)致垂直管理部門(mén)電子文件管理成本的大大增高。為此,如何“花較少的錢(qián)辦更多的事”也成為這類(lèi)政府部門(mén)在應(yīng)對(duì)電子文件保管這一新課題時(shí)需要考慮并解決的一個(gè)重要問(wèn)題。因此,一種合理的電子文件保管模式的構(gòu)建對(duì)降低成本的意義不言而喻。

        注釋?zhuān)?/p>

        ①馮惠玲.政府電子文件管理[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.P4.

        ②李安英.我國(guó)電子檔案管理軟件發(fā)展現(xiàn)狀及建議[J].辦公室業(yè)務(wù),2008年(12).

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