馬婉瑩
摘 要:農(nóng)藥對促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義,但對環(huán)境的危害也不容忽視。對農(nóng)藥生產(chǎn)加以綠色化管理,可以從源頭減少農(nóng)藥對環(huán)境的損害。從解釋論角度對我國農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的核準(zhǔn)、農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度、農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的法律規(guī)定進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的綠色化特點不斷突顯,我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的綠色化已初步實現(xiàn)。
關(guān)鍵詞:農(nóng)藥;生產(chǎn)企業(yè)核準(zhǔn);生產(chǎn)許可制度;質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度;綠色化
中圖分類號:D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2013)29-0140-02
新中國成立之初,我國農(nóng)藥產(chǎn)品供不應(yīng)求,在全國“工業(yè)學(xué)大慶”的熱潮中,農(nóng)藥工業(yè)得到了快速發(fā)展,與此同時,國家也加大對農(nóng)藥生產(chǎn)的管理力度,但只是停留在政策管理的層面。1978年11月25日,我國頒布實施了《農(nóng)藥質(zhì)量管理條例(試行)》,自此,我國關(guān)于農(nóng)藥生產(chǎn)管理的各項法律制度開始建立起來。農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度、農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的紛紛出臺不僅規(guī)范了我國農(nóng)藥生產(chǎn)秩序,還對自然環(huán)境的保護(hù)起到了一定作用。然而,國際貿(mào)易對農(nóng)副產(chǎn)品的綠色化要求不斷提高以及國內(nèi)泛濫的假劣農(nóng)藥所引起的農(nóng)藥污染事件、人畜中毒事件的頻發(fā),致使國家對農(nóng)藥生產(chǎn)的管理注入了更多“環(huán)保理念”,從生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)到農(nóng)藥生產(chǎn)許可,再到農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量,都從保護(hù)環(huán)境的角度做出具有“綠色化”特點的法律規(guī)定。
一、農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)核準(zhǔn)
(一)企業(yè)申報核準(zhǔn)的條件
1997年5月8日,我國第一部綜合性的農(nóng)藥管理法規(guī)——《農(nóng)藥管理條例》頒布實施,其中第12條首次對農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的核準(zhǔn)做出規(guī)定,不僅要求企業(yè)要有與生產(chǎn)農(nóng)藥相適應(yīng)的技術(shù)人員、生產(chǎn)設(shè)施、衛(wèi)生管理制度、產(chǎn)品質(zhì)量保證體系,還要求企業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)藥必須是已取得登記證的農(nóng)藥,并具備符合國家環(huán)保要求的污染防治設(shè)施和措施。雖然《農(nóng)藥管理條例》于2001年經(jīng)過了一次修訂,但此條規(guī)定仍被延用至今。2005年1月1日實施的《農(nóng)藥生產(chǎn)管理辦法》對申報核準(zhǔn)的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的條件于第7條也做出相同規(guī)定,此外,第8條規(guī)定的提交申請材料中還包含“企業(yè)所在地環(huán)保部門的審核意見”。
從上述規(guī)定可以看出,其綠色化特點主要表現(xiàn)在以下兩個方面:其一,依法登記的農(nóng)藥品種,其環(huán)境行為、毒理學(xué)、殘留量等數(shù)據(jù)是經(jīng)過專業(yè)評審委員會評審?fù)ㄟ^的,也就是說,他們對環(huán)境可能造成的威脅在環(huán)境自我調(diào)節(jié)能力的可控范圍之內(nèi),所以,生產(chǎn)已登記的農(nóng)藥品種可有效降低農(nóng)藥對環(huán)境的污染;其二,污染防治設(shè)施與環(huán)保部門的審核意見是對生產(chǎn)企業(yè)最直接的環(huán)保要求,由于生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)農(nóng)藥的同時也會產(chǎn)生大量的工業(yè)三廢,如處理不當(dāng)將對環(huán)境造成不可彌補的損害,所以為了防患于未然,必須在對生產(chǎn)企業(yè)核準(zhǔn)時提出此等要求。
(二)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)資格的延續(xù)
生產(chǎn)企業(yè)符合法律規(guī)定條件通過核準(zhǔn)后,所取得的農(nóng)藥生產(chǎn)資格并不是無限期的。根據(jù)《農(nóng)藥生產(chǎn)管理辦法》第11、第12條之規(guī)定,農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)核準(zhǔn)有效期限為五年,五年后要求保留農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)資格的企業(yè)應(yīng)再次提出申請,并提交企業(yè)所在地環(huán)保部門的審核意見等材料。之所以規(guī)定農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)資格的有效期限,是因為無限期的生產(chǎn)資格會促使農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)怠于管理,誘發(fā)污染防治設(shè)施不達(dá)標(biāo)而產(chǎn)生環(huán)境安全隱患,而有效期的設(shè)置,可在一定程度上降低此種隱患的發(fā)生概率,促使農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)時刻保持合法經(jīng)營,以保證企業(yè)在延續(xù)資格申請時順利通過。此條規(guī)定表面是為農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)繼續(xù)運營提供機會,實則為防止農(nóng)藥工業(yè)三廢污染環(huán)境起到了積極作用,綠色化特點由此可見。
“綠色化”的法律制度要具有可操作性,就必須對違法者需承擔(dān)的法律責(zé)任予以明確。《農(nóng)藥管理條例》第41條第(一)項便對未經(jīng)批準(zhǔn),擅自開辦農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的行為做出責(zé)令停止生產(chǎn)、沒收違法所得,并處罰款的處罰規(guī)定。罰則條款對保障“綠色化”的法律規(guī)定得以貫徹落實起到了重要作用,因此它的綠色化特點是間接顯現(xiàn)的。
二、農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度
20世紀(jì)80年代以來,農(nóng)藥工業(yè)在改革開放的新形勢下得到了迅猛發(fā)展,農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)遍地開花。然而我國對農(nóng)藥生產(chǎn)的管理缺乏經(jīng)驗,農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度并不完善,許多生產(chǎn)企業(yè)為追逐經(jīng)濟(jì)利益,肆意生產(chǎn)質(zhì)量低劣的農(nóng)藥甚至是未取得登記證的農(nóng)藥。農(nóng)藥雖能提高農(nóng)作物產(chǎn)量,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,但畢竟屬于有毒化學(xué)物質(zhì)。質(zhì)量低劣的農(nóng)藥不僅藥效差,容易引發(fā)藥害事件,而且殘留多,容易污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡;未取得登記證的農(nóng)藥對環(huán)境的危害更是不言而喻。隨著國家對農(nóng)藥與環(huán)境關(guān)系的研究不斷深入,農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的重點也逐漸轉(zhuǎn)向減少農(nóng)藥對環(huán)境的影響,農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度就是證明。
1989年1月13日,國務(wù)院辦公廳為整頓農(nóng)藥生產(chǎn)的混亂局面,做出《關(guān)于加強農(nóng)藥管理嚴(yán)厲打擊制造、銷售假劣農(nóng)藥活動的通知》(以下簡稱《通知》),明確要求農(nóng)藥生產(chǎn)實行許可證(或準(zhǔn)產(chǎn)證)制度。即為:對已有專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥品種,由化工部對生產(chǎn)企業(yè)簽發(fā)生產(chǎn)許可證;對目前暫無專業(yè)標(biāo)準(zhǔn),但有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥,由省級化工廳(局)對生產(chǎn)企業(yè)簽發(fā)準(zhǔn)產(chǎn)證。未取得生產(chǎn)許可證(或準(zhǔn)產(chǎn)證)而擅自生產(chǎn)農(nóng)藥的企業(yè)由工商行政主管部門及時取締?!锻ㄖ芬唤?jīng)頒布實施,在全國范圍內(nèi)取得了良好成效,違規(guī)生產(chǎn)企業(yè)接連停產(chǎn)整改,農(nóng)藥市場秩序得以維護(hù),農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量得以保障。《通知》的制定為我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的綠色化發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。
隨后,1997年頒布的《農(nóng)藥管理條例》在農(nóng)藥生產(chǎn)許可證(或準(zhǔn)產(chǎn)證)制度的基礎(chǔ)上加以完善,形成了現(xiàn)行農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度。農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度仍然分為兩類:一類為生產(chǎn)有國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥,申請通過后頒發(fā)農(nóng)藥生產(chǎn)許可證;另一類為生產(chǎn)尚未制定國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)但已有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥,申請通過后頒發(fā)農(nóng)藥生產(chǎn)批準(zhǔn)文件。有所完善的是,對申請生產(chǎn)批準(zhǔn)文件的農(nóng)藥企業(yè),法律又增加了對其相關(guān)“環(huán)?!辟Y質(zhì)的審查力度?!掇r(nóng)藥生產(chǎn)管理辦法》要求,申請生產(chǎn)批準(zhǔn)文件的農(nóng)藥企業(yè)應(yīng)具有“與該產(chǎn)品相適應(yīng)的‘三廢治理設(shè)施和措施,污染物處理后達(dá)到國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)”,提交的申請材料中應(yīng)包含“生產(chǎn)裝置所在地環(huán)境保護(hù)部門同意項目建設(shè)的審批意見”。因為針對第一類的申請,主管部門可參考國標(biāo)或行標(biāo)中確切的數(shù)據(jù)(包含環(huán)境學(xué)、毒理學(xué)相關(guān)數(shù)據(jù))進(jìn)行審核;而第二類只有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),主管部門在審核過程中必須謹(jǐn)慎,以避免生產(chǎn)的農(nóng)藥對環(huán)境造成損害以及生產(chǎn)過程中的三廢污染,所以法律做出以上規(guī)定。除此之外,為保證前述規(guī)定的貫徹實施,《農(nóng)藥管理條例》第41條第(一)、(二)項還對未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證(或批準(zhǔn)文件)而擅自生產(chǎn)農(nóng)藥的企業(yè)規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施。
綜上,建立農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度的目的是保證農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量、保護(hù)自然環(huán)境。申請許可的過程中,針對不同情形而采取不同審核程序的法律規(guī)定,也是從環(huán)境利益的角度考慮。最后,罰則條款的制定有效保障了制度的順利實施。可以說,農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度對每一環(huán)節(jié)的規(guī)定無不滲透著“綠色化”特點。
三、農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度
1978年,為貫徹“質(zhì)量第一”的方針,保證農(nóng)藥質(zhì)量,更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù),我國頒布了第一部關(guān)于農(nóng)藥管理的法律性文件——《農(nóng)藥質(zhì)量管理條例(試行)》。其中,第二項就明確指出“凡是生產(chǎn)的農(nóng)藥產(chǎn)品必須有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”,并將質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為三類:國家標(biāo)準(zhǔn)、部標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),“國家標(biāo)準(zhǔn)和部標(biāo)準(zhǔn)是國家對農(nóng)藥的質(zhì)量規(guī)格和檢驗方法等所做的技術(shù)規(guī)定,必須切實遵照執(zhí)行”,沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和部標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥,由企業(yè)提出標(biāo)準(zhǔn)草案經(jīng)省級化工廳(局)審查批準(zhǔn)后執(zhí)行?!掇r(nóng)藥質(zhì)量管理條例(試行)》對農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定標(biāo)志著我國農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的產(chǎn)生。雖然該制度在建立之初只是以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的,但從長遠(yuǎn)利益來看,農(nóng)藥質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)直接關(guān)系到病蟲草害能否得以防治、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)能否平衡、農(nóng)藥殘留量能否達(dá)標(biāo)、自然環(huán)境能否免受污染等等。所以,農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度在實施了近二十年后,其“綠色化”特點也逐漸顯現(xiàn)出來。
1997年《農(nóng)藥管理條例》的實施,推動我國農(nóng)藥管理法制進(jìn)入了一個嶄新時期。隨著人們對綠色農(nóng)產(chǎn)品追逐的熱情不斷高漲,農(nóng)藥管理法律制度也增加了更多綠色化的新規(guī)。在農(nóng)藥質(zhì)量方面,《農(nóng)藥管理條例》仍然強調(diào)實施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度,并將“保證農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量”作為農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的一項法律義務(wù)予以規(guī)定,要求“農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)”,“農(nóng)藥產(chǎn)品出廠前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過質(zhì)量檢驗,不符合產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的,不得出廠”。法律義務(wù)是對法律主體的行為的一種約束手段,是法律規(guī)定人們應(yīng)當(dāng)做出和不得做出某種行為的界限。當(dāng)義務(wù)人不履行法律義務(wù)時,必須承擔(dān)不利的法律后果,故《農(nóng)藥管理條例》對生產(chǎn)假劣農(nóng)藥的違法行為做出處罰規(guī)定:視情節(jié)輕重,沒收假劣農(nóng)藥及違法所得并處罰款,甚至吊銷農(nóng)藥登記證或臨時登記證、農(nóng)藥生產(chǎn)許可證或生產(chǎn)批準(zhǔn)文件。對情節(jié)極其嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,應(yīng)根據(jù)《刑法》第147條之規(guī)定,以生產(chǎn)偽劣農(nóng)藥罪定罪處罰。
1997年規(guī)定的農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度較之1978年的有所升華,對農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實施規(guī)定的更為詳細(xì),法律的可操性也更強,而這種周全反映在實踐中就是農(nóng)藥市場更加有序,反映在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境中則為更加環(huán)保,所以說,農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度經(jīng)過時間的沉淀,其綠色化的特點更加突出。
四、結(jié)語
一個國家的法律制度與其社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化是緊密聯(lián)系的。對我國法律制度的研究必須從我國國情出發(fā),而不是一味與發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的法律做比較,得出我國法律漏洞百出的結(jié)論。筆者認(rèn)為,立足國情,從我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的發(fā)展?fàn)顩r與實踐中收到的成效來看,農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度從農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的核準(zhǔn)到農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度的實施再到農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的不斷完善,無一不體現(xiàn)綠色化的特點,可以說,我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度的綠色化已初步實現(xiàn)。然而不可否認(rèn)的是,我國農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度中也確實存在一些滯后與不足,綠色化規(guī)定也并不像發(fā)達(dá)國家的法律那么面面俱到,所以我國的農(nóng)藥生產(chǎn)法律制度還需不斷向前發(fā)展,早日實現(xiàn)全面的綠色化。
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(責(zé)任編輯:許廣東)