劉嫻靜

摘 要：從多元權(quán)力主體關(guān)系的角度著眼，設(shè)計(jì)中國(guó)城市社區(qū)空間的未來發(fā)展圖景，使社區(qū)內(nèi)外多元權(quán)力主體相互協(xié)調(diào)并形成合力，建立一種共強(qiáng)的模式，從而實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市社區(qū)的穩(wěn)定、秩序和諧，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)民主自治。

關(guān)鍵詞：社區(qū)組織；社區(qū)權(quán)力；網(wǎng)絡(luò)整合

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）29-0060-03

社區(qū)治理中組織與權(quán)力的諸種面相，20世紀(jì)80年代以來在城市社區(qū)制建設(shè)中所表現(xiàn)出來的獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與機(jī)制運(yùn)作，有三個(gè)基本問題需進(jìn)一步探討：第一，20世紀(jì)80年代以來，隨著社區(qū)制改革的深入，社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)和權(quán)力秩序的變遷呈現(xiàn)出一個(gè)什么樣的微觀化態(tài)勢(shì)和特征，社區(qū)權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)以怎樣的方式形塑社區(qū)的基本結(jié)構(gòu)，整個(gè)社區(qū)權(quán)力的控制方式因新的社區(qū)基本結(jié)構(gòu)的構(gòu)成而發(fā)生著怎樣的變化以及未來社區(qū)權(quán)力秩序的發(fā)展趨向。第二，在城市社區(qū)制建設(shè)中，政府所扮演的角色，這種角色行為與社區(qū)之間產(chǎn)生了怎樣的關(guān)系，這種新的關(guān)系需要什么樣的政府功能定位。進(jìn)一步對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系展開探討。第三，在中國(guó)目前的城市社區(qū)空間里，既有的權(quán)力與組織的性質(zhì)與職能并未廓清，法律規(guī)定與實(shí)際運(yùn)作之間有很大的偏離；同時(shí)，不同性質(zhì)的多元權(quán)力主體緣于規(guī)則的缺失而呈現(xiàn)一種混亂交織的狀態(tài)，各個(gè)權(quán)力主體之間缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)渠道，缺乏聯(lián)合與合作的機(jī)制。在此，從探討多元權(quán)力主體關(guān)系的角度著眼，設(shè)計(jì)中國(guó)城市社區(qū)空間的未來發(fā)展圖景，使社區(qū)內(nèi)外多元權(quán)力主體相互協(xié)調(diào)并形成合力，建立一種共強(qiáng)的模式，從而實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市社區(qū)的穩(wěn)定、秩序和諧，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)民主自治。

一、多維架構(gòu)中的社區(qū)組織與權(quán)力網(wǎng)絡(luò)

在中國(guó)城市社區(qū)中，社區(qū)內(nèi)組織有：政黨組織，主要指社區(qū)黨支部及黨小組；半行政半自治組織，主要指社區(qū)居委會(huì)；社區(qū)轄區(qū)單位，包括各類企事業(yè)單位組織；政治性團(tuán)體，指共青團(tuán)、婦聯(lián)組織；社會(huì)自治性組織，主要指社區(qū)成員代表大會(huì)及其日常代替機(jī)構(gòu)社區(qū)協(xié)商議事會(huì)。

社區(qū)單位由于單位制并未完全打破，在一些大的單位組織內(nèi)部權(quán)力體系仍相對(duì)獨(dú)立，只是隨著21世紀(jì)以來的社區(qū)制建設(shè)和單位制松動(dòng)，才在資源共享的原則下參與到社區(qū)權(quán)力整合的過程中來。在長(zhǎng)堤，共青團(tuán)和婦聯(lián)組織是依附于社區(qū)居委會(huì)而存在，社區(qū)共青團(tuán)附設(shè)于社區(qū)文教衛(wèi)生工作委員會(huì)，社區(qū)婦聯(lián)附設(shè)于社區(qū)婦女計(jì)生委員會(huì)，在社區(qū)尚未形成正式的組織網(wǎng)絡(luò)，不過，由于其準(zhǔn)政治性而具有“黨政機(jī)關(guān)”特征，其擁有的權(quán)力也表現(xiàn)出政治權(quán)力的某些特征。因而，這些政治性團(tuán)體“嵌入”社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)中而成為其網(wǎng)絡(luò)的一部分。

黨的網(wǎng)絡(luò)主要由社區(qū)黨支部和下屬的三個(gè)黨小組組成。它的正式的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)，資源來自于黨的權(quán)威和整個(gè)黨的組織體系?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨章》第5章第32條規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本單位的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！边@是對(duì)城市社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織之間權(quán)利關(guān)系的原則性規(guī)定?！睹裾筷P(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中對(duì)社區(qū)黨組織的職能作了具體界定：“社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，在街道黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。其主要職責(zé)是：宣傳貫徹黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法律法規(guī)，團(tuán)結(jié)、組織黨支部成員和居民群眾完成本社區(qū)所擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)任務(wù)；支持和保證社區(qū)居民委員會(huì)依法自治，履行職責(zé)；加強(qiáng)黨組織的自身建設(shè)，做好思想政治工作，發(fā)揮黨員在社區(qū)建設(shè)中的先鋒模范任務(wù)；支持和保證社區(qū)居民委員會(huì)依法自治，履行職責(zé)；加強(qiáng)黨組織的自身建設(shè)，做好思想政治工作，發(fā)揮黨員在社區(qū)建設(shè)中的先鋒模范作用?！边@樣，社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中所扮演的角色就變得十分引人注目。一方面，社區(qū)黨組織作為政權(quán)力量在城市基層社區(qū)的體現(xiàn)，它對(duì)社區(qū)治理的可直接介入。另一方面，借助社區(qū)治理的黨政合一體制，黨組織對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與更為直接也更為根本，與基層民主的發(fā)展也更為息息相關(guān)。

社區(qū)黨政合一體制包括兩個(gè)層面，一是體制層面，二是功能層面。從體制層面來看，主要是通過黨政系統(tǒng)人員交叉任職來實(shí)現(xiàn)。這一交叉任職的關(guān)鍵之處并不在于黨支部本身，而在于黨支部由此可以通過組織關(guān)系而指導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)的工作，從而為黨組織參入社區(qū)治理提供了合法性和制度基礎(chǔ)。在功能層面，黨政合一體制體現(xiàn)在社區(qū)黨支部與社區(qū)居委會(huì)功能的交叉重疊。社區(qū)黨支部主要職責(zé)與社區(qū)居委會(huì)的主要職責(zé)來看，兩者在功能上不僅是兼容的，“宣傳貫徹黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法規(guī)法律、團(tuán)結(jié)、組織黨支部成員和居民群眾完成本社區(qū)所擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)任務(wù)”這一規(guī)定不是形式上的，而是給社區(qū)居委會(huì)的功能履行劃定了范圍，從而使黨組織的治理功能與社區(qū)居委會(huì)的治理功能相銜接。除了黨組織自身的一些組織活動(dòng)外，支部委員會(huì)的工作基本上和社區(qū)居委會(huì)是同一的。

黨政合一盡管在體制上確保了黨支部和社區(qū)居委會(huì)兩者功能的兼容性，但在實(shí)際上，兩者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系比以權(quán)力為基礎(chǔ)的指令性關(guān)系遠(yuǎn)為重要，這也反映了社區(qū)治理的基本特征，協(xié)商的方式已經(jīng)將權(quán)力關(guān)系融入社區(qū)治理中去。社區(qū)黨組織參與社區(qū)治理是通過三條途徑：一是參與對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)；二是直接執(zhí)行社區(qū)公共事務(wù)管理；三是動(dòng)員社區(qū)黨員參與社區(qū)公共事務(wù)。顯然，社區(qū)黨組織的作用是雙重的，第一，社區(qū)黨組織是銜接基層政權(quán)組織和社區(qū)自治之間的一個(gè)中間環(huán)節(jié)。一方面，社區(qū)黨組織作為街道黨工委的分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示和意志，另一方面，社區(qū)黨組織又要體現(xiàn)黨組織在社會(huì)中的作用和角色。它不再像政權(quán)組織中對(duì)于其他組織具有直接的領(lǐng)導(dǎo)作用，而是產(chǎn)生于社區(qū)之中，匯聚社區(qū)居民的利益，向政府和上級(jí)黨組織反映社情民意，并采取各種辦法幫助居民解決問題。這是社區(qū)黨組織所具有政治性的一面。第二，社區(qū)黨組織還有其社會(huì)性的一面。它通過在居民中直接的社會(huì)工作和思想教育凝聚群眾，獲得民心，通過自身所代表的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值理想體現(xiàn)其在社區(qū)中的地位，而非直接的權(quán)力（行政化的）。正是這種雙重性決定了社區(qū)黨組織成為推動(dòng)社區(qū)組織自治能力提高的內(nèi)在力量，從而構(gòu)成社區(qū)多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一環(huán)。

這種社區(qū)黨組織的作用及其黨政合一體制決定了社區(qū)黨組織在社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)地位主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，具體是指社區(qū)黨組織通過與社區(qū)居委會(huì)平等協(xié)商，雙方直接參與社區(qū)公共事務(wù)管理過程，從政治上保證和支持社區(qū)各種網(wǎng)絡(luò)在法律軌道上運(yùn)行并弘揚(yáng)社會(huì)公德。

社區(qū)居委會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)主要是由橫向上的社區(qū)各工作委員會(huì)以及社區(qū)各領(lǐng)導(dǎo)小組和縱向上的居民小組組成，它的正式任務(wù)是“宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)構(gòu)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民意見、要求和提出建議?！备鶕?jù)這一法律，長(zhǎng)堤社區(qū)的組織網(wǎng)絡(luò)是按照社區(qū)居委會(huì)現(xiàn)有功能設(shè)置的。主要職責(zé)包括：調(diào)解民事糾紛。社區(qū)居民委員會(huì)成立民事調(diào)解委員會(huì)。主要對(duì)居民之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解，盡量把糾紛控制在民間調(diào)解的范圍內(nèi)，而不必訴諸法律。維持社區(qū)治安。社區(qū)居委會(huì)的治保工作主要是配合社區(qū)民警、社區(qū)司法特派員和打擊社區(qū)內(nèi)的犯罪活動(dòng)，維持社區(qū)秩序。維護(hù)社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境，對(duì)聘用的環(huán)衛(wèi)工作人員進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，定期進(jìn)行衛(wèi)生工作檢查，搞好社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生。培育社區(qū)文化，增強(qiáng)居民的社區(qū)意識(shí)。民政服務(wù)。主要是承擔(dān)優(yōu)撫、擁軍優(yōu)屬，社會(huì)救濟(jì)補(bǔ)助，以及開展社區(qū)服務(wù)等一系列具有社會(huì)保障性質(zhì)的功能。開展婦女工作，抓好計(jì)劃生育。

社區(qū)居委會(huì)主任在居委會(huì)中居于核心地位，其主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)社區(qū)居委會(huì)全面的日常工作，認(rèn)真貫徹，落實(shí)黨的路線、方針、政策和上級(jí)指示，充分發(fā)揮居民小組長(zhǎng)的作用，按照自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治原則營(yíng)造良好環(huán)境。從社區(qū)居委會(huì)主任這一職責(zé)規(guī)定來看，社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)與社區(qū)黨支部職責(zé)是兼容的，在社區(qū)治理中，社區(qū)居委會(huì)接受社區(qū)黨支部的指導(dǎo)，而社區(qū)黨支部也因此而得以直接參與社區(qū)治理。

社區(qū)居委會(huì)在橫向和縱向上進(jìn)行明確分工。橫向上的分工主要體現(xiàn)在職能上的分工，社區(qū)各工作委員會(huì)主任對(duì)自己所承擔(dān)的條線功能獨(dú)立負(fù)責(zé)。縱向上的分工主要是按照管轄空間分工。涉及社區(qū)治理的事務(wù)，根據(jù)事件的性質(zhì)，由負(fù)責(zé)此條線工作委員會(huì)主任與社區(qū)書記，主任以及社區(qū)民警，司法特派員一同前往處理，從而體現(xiàn)條和塊的結(jié)合。社區(qū)居委會(huì)下面存在兩個(gè)次級(jí)組織：一是社區(qū)聘用人員，包括社區(qū)安全保衛(wèi)隊(duì)和社區(qū)干事（即計(jì)劃生育工作干事，最低生活保障工作干事和外來人口工作干事）；二是居民小組，每一個(gè)居民小組配備一名組長(zhǎng)。組長(zhǎng)是社區(qū)居委會(huì)與居民之間溝通聯(lián)系的中介，其主要職責(zé)在于社區(qū)需要居民參與的重大事務(wù)，都由組長(zhǎng)挨家逐戶通知居民參加。他們與社區(qū)居委會(huì)之間并不存在嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系，相反在體制上，組長(zhǎng)與社區(qū)居委會(huì)之間存在一種權(quán)力循環(huán)關(guān)系，因?yàn)橛薪M長(zhǎng)組成的社區(qū)成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會(huì)成員。這種奇妙的權(quán)力循環(huán)不能簡(jiǎn)單地視為制度設(shè)計(jì)的錯(cuò)漏，更可能反映了社區(qū)治理某種不同于政府行政的特征，其中人情關(guān)系比科層制的權(quán)力等級(jí)關(guān)系更為根本。

協(xié)商議事會(huì)也作為一種組織和機(jī)制，它能將社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)單位和社區(qū)居民有效地整合起來。協(xié)商議事會(huì)遵循的是一種“協(xié)商”原則，協(xié)商議事會(huì)成員也能運(yùn)用各自的資源、能力和影響力將協(xié)商結(jié)果付諸實(shí)施，如此，協(xié)商議事會(huì)是在社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的自治性組織，形成了支持社區(qū)公共權(quán)威的非正式的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)，協(xié)商議事會(huì)也作為有效整合各類社區(qū)資源推進(jìn)社區(qū)制建設(shè)的機(jī)制而存在，各種社區(qū)治理與社區(qū)組織被吸收進(jìn)協(xié)商議事會(huì)構(gòu)建的權(quán)力秩序與組織網(wǎng)絡(luò)中，并依據(jù)其對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的貢獻(xiàn)大小，確定在該網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的角色與地位。

這樣，社區(qū)組織架構(gòu)形成了一個(gè)由社區(qū)黨組織，社區(qū)決策和議事組織（社區(qū)成員代表大會(huì)及其協(xié)商議事委員會(huì)）、社區(qū)執(zhí)行組織（社區(qū)居民委員會(huì)）、社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位組織以及準(zhǔn)政治性團(tuán)體構(gòu)成的多維權(quán)力架構(gòu)，這種社區(qū)權(quán)力的多維組織網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成社區(qū)的基本結(jié)構(gòu)。這種基本結(jié)構(gòu)決定社區(qū)權(quán)力控制方式以協(xié)調(diào)為主。從這個(gè)意義上，我們可以看到未來城市社區(qū)權(quán)力將是多維組織網(wǎng)絡(luò)的并置。

二、政府與社區(qū)：兩種力量的整合

新中國(guó)成立以來，由于革命后政治控制的需要，城市基層社會(huì)逐漸走向體制化。新中國(guó)成立初期，城市政府的中心任務(wù)就是鞏固和建設(shè)新生政權(quán)。在廢除了保甲制的情形下，新生的人民政權(quán)，特別是基層政權(quán)面臨的主要問題是如何加強(qiáng)同廣大居民群眾的聯(lián)系，吸收他們參加城市管理和城市建設(shè)，鎮(zhèn)壓階級(jí)敵人的反抗、防止階級(jí)敵人的破壞和搗亂，盡快恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)的創(chuàng)傷，鞏固新生的人民民主專政的國(guó)家政權(quán)等。居民委員會(huì)就是在這樣的歷史條件和背景下應(yīng)運(yùn)而生的，國(guó)家政權(quán)的組織建設(shè)基本上延伸到社會(huì)的最基層。1954年12月，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議根據(jù)1954年憲法精神，制定并通過了《城市居民委員會(huì)組織條例》，第一次以法律形式宣布居民委員會(huì)是“群眾自治性的居民組織”，確立了我國(guó)城市基層民主政治制度的運(yùn)作原則，為實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)宗法社會(huì)向現(xiàn)代民主法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)，就是要以國(guó)家權(quán)威，在基層建設(shè)一個(gè)民主法治的市民社會(huì)。但是居委會(huì)的法律地位未能得到很好地維持，隨著國(guó)家權(quán)力在城市基層社會(huì)基本到位，政府開始在居委會(huì)所在的轄區(qū)內(nèi)開展大規(guī)模的社區(qū)空間建設(shè)，建設(shè)的物質(zhì)資源主要來自于政府行政資源的統(tǒng)一分配，人力資源主要來自于居委會(huì)動(dòng)員居民義務(wù)勞動(dòng)，在行政力量的支配下，人們通過社區(qū)新空間的建設(shè)以社區(qū)為單位獲得了整合。1958年，伴隨“大躍進(jìn)”和“人民公社化運(yùn)動(dòng)”的興起，呈現(xiàn)出“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”模式，表現(xiàn)為政府越來越多地插手居委會(huì)事務(wù)，社區(qū)權(quán)力日漸萎縮，主要任務(wù)是大辦工業(yè)和商業(yè)。這一國(guó)家與社區(qū)的高度融合模式最終導(dǎo)致單位制格局的形成?！拔母铩逼陂g，“革命居委會(huì)”的成立標(biāo)志著它被賦予政府基層政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力，社區(qū)被改造成為國(guó)家一體化的成分而執(zhí)行國(guó)家功能。

1998年，居委會(huì)重新恢復(fù)。但這時(shí)中國(guó)的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。單位體制的松動(dòng)使得企業(yè)和單位的大部分社會(huì)職能逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū)，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的轉(zhuǎn)軌變型，單位體制逐漸松動(dòng)和瓦解，越來越多的單位開始改變企業(yè)辦社會(huì)、學(xué)校辦社會(huì)、機(jī)關(guān)辦社會(huì)的狀況。越來越多的單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，由于失去了集中管理、占有、分配經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的權(quán)力，開始對(duì)下級(jí)單位“斷奶”。重心下移，功能擴(kuò)大，事務(wù)集聚。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府和企事業(yè)單位承攬的大量城市管理職能，大量社會(huì)事務(wù)重心下移，向社區(qū)集聚，社區(qū)成為新的載體。“無單位歸屬人員”日益增多。大量的個(gè)體戶，私營(yíng)企業(yè)主、待業(yè)人員和失業(yè)人員加入到“無單位歸屬人員”中來，對(duì)這些居民的行為控制、思想教育、社會(huì)保障和行政管理只能依靠社區(qū)組織。隨著人口的老齡化，離退休老年人口成為有單位但單位已難以管理的人員，其中有相當(dāng)一部分的原單位已不存在。外來人口進(jìn)入和激增。隨著大規(guī)模的市政基礎(chǔ)建設(shè)和城市改造以及城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引了大批外來人口。外來人口的劇增不可避免地導(dǎo)致城市的治安、衛(wèi)生、環(huán)境、管理等方面的問題出現(xiàn)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革所形成的“非單位型”社會(huì)，正在改變著傳統(tǒng)的國(guó)家管理的微觀基礎(chǔ)。這就使國(guó)家無法通過由國(guó)家直接控制的單位將社會(huì)成員整合到國(guó)家宏觀體系中來，對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)加以國(guó)家化。因此，需要政府進(jìn)行改革，培育社區(qū)，通過社區(qū)將自主但分散的社會(huì)成員組織起來，整合、動(dòng)員社會(huì)資源，對(duì)傳統(tǒng)的單位制社會(huì)加以重新構(gòu)造。由此，產(chǎn)生20世紀(jì)90年代來以來社區(qū)制導(dǎo)向的城市社區(qū)建設(shè)，這一社區(qū)制建設(shè)不但促進(jìn)了社區(qū)組織和權(quán)力的重組，而且還導(dǎo)致社區(qū)權(quán)力的分化。整合后的政府組織、黨、社區(qū)轄區(qū)單位、社區(qū)內(nèi)組織構(gòu)成新的多維權(quán)力結(jié)構(gòu)。

在新的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，政府組織起著引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，同社區(qū)組織一起處于社區(qū)公共事務(wù)治理的中心樞紐位置。這種作用主要表現(xiàn)為。

一是建設(shè)社區(qū)。管理公共事務(wù)，解決公共問題，這是政府最基本的職能之一，但無論是從當(dāng)代中國(guó)正在進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，還是從當(dāng)代世界范圍內(nèi)公共管理社會(huì)的基本發(fā)展趨勢(shì)來看，城市基層管理任務(wù)的加大顯然不能依靠不斷地?cái)U(kuò)大政府機(jī)構(gòu)去解決，而且，由于歷史的原因，城市社區(qū)不可能在較短的時(shí)間內(nèi)接納和履行好全部的社會(huì)職能。所以，在社區(qū)之外其他力量不足以或難以顧及社區(qū)制建設(shè)的情況下，掌握最充分資源的政府無論是從自身改革還是從整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革來看，都必須積極創(chuàng)造條件并引導(dǎo)城市社區(qū)制建設(shè)。二是強(qiáng)化社區(qū)公共服務(wù)。在社區(qū)治理過程中，完善社區(qū)公共服務(wù)，就是要培育社區(qū)成員的歸屬性和認(rèn)同感，引導(dǎo)社區(qū)成員自覺參與社區(qū)制建設(shè)，了解社區(qū)成員的需求并提供有效服務(wù)，滿足社區(qū)成員不斷擴(kuò)大的和日益豐富的需要，使社區(qū)成員在能夠充分享受社區(qū)服務(wù)帶來的實(shí)際利益，是他們歸屬和認(rèn)同社區(qū)，參與社區(qū)公共服務(wù)。三是動(dòng)員社區(qū)參與。社區(qū)建設(shè)就是通過培育社區(qū)，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，整合社區(qū)各種利益，并反映和表達(dá)社區(qū)成員的意見和要求，加強(qiáng)和社區(qū)單位和社區(qū)成員的溝通，提升社區(qū)單位和社區(qū)成員的參與程度。四是整合社區(qū)組織。開發(fā)和利用社區(qū)公共資源，鼓勵(lì)社區(qū)參與，就必須整合社區(qū)組織，重新界定確定社區(qū)治理主體，如自然人、社區(qū)組織、社區(qū)單位、民間組織、法人團(tuán)體等。五是加強(qiáng)社區(qū)制度建設(shè)。在城市社區(qū)治理過程中，政府首先是制定法律，用法律保障和規(guī)范社區(qū)治理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)有序的政治參與；其次是制定政策，通過科學(xué)的政策為社區(qū)治理創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，促使社區(qū)組織的有序發(fā)展；再次是加強(qiáng)培訓(xùn)社區(qū)參與者，使基層政府和社區(qū)成員適應(yīng)社區(qū)制建設(shè)的新發(fā)展和制度環(huán)境。

政府培育和引導(dǎo)社區(qū)的同時(shí)，也必須“自我革命”。一是下放權(quán)力。傳統(tǒng)體制下，治理社區(qū)的權(quán)力主體是政府及“準(zhǔn)政府”，權(quán)力配置單極化。政府培育社區(qū)和社區(qū)組織，就是要使社區(qū)在本區(qū)域范圍成為治理主體。二是轉(zhuǎn)變職能，重建權(quán)威基礎(chǔ)。政府的職能要從管理主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)主導(dǎo)型，將政府的工作重心下移，提供有效的公共服務(wù)。三是改變領(lǐng)導(dǎo)方式，政府要依照法律支持和科學(xué)指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，不以行政命令的方式來管理社區(qū)。

通過上述的分析，從中國(guó)城市社區(qū)治理中組織與權(quán)力運(yùn)作的實(shí)踐看，政府與社區(qū)構(gòu)成整個(gè)社區(qū)治理過程中的兩大不可或缺的結(jié)構(gòu)性力量，其表現(xiàn)為三重關(guān)系：一是政府對(duì)于社區(qū)的責(zé)任關(guān)系；二是政府對(duì)社區(qū)的引導(dǎo)和幫助；三是政府對(duì)社區(qū)發(fā)展的支持。這種三重關(guān)系提倡社區(qū)組織與政府合作，共同治理城市。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織與政府管理的有機(jī)合作，必須重構(gòu)政府與社區(qū)的關(guān)系。

其一，合理劃分權(quán)力。當(dāng)社區(qū)權(quán)力主體多元時(shí)，必須劃定各自的權(quán)限。否則，要么是復(fù)歸于權(quán)力配置的單極性，要么出現(xiàn)權(quán)力主體的沖突化。對(duì)于政府來說，要避免行政擴(kuò)張，利用超越社會(huì)之上的行政權(quán)力侵害和隨意干預(yù)社區(qū)權(quán)力。對(duì)于社區(qū)來說，也不能將政府管理擋在社區(qū)之外，因?yàn)樯鐓^(qū)的職能范圍和權(quán)力是有限的，依據(jù)《憲法》和《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，社區(qū)主要是管理其自治范圍內(nèi)的事務(wù)。

其二，政府與社區(qū)的分工職責(zé)明確，功能分化。在社區(qū)治理過程中，政府與社區(qū)應(yīng)形成一種“伙伴關(guān)系”，應(yīng)該根據(jù)各自組織性質(zhì)進(jìn)行明確的分工，同時(shí)又進(jìn)行有機(jī)合作。政府主要是管理社區(qū)難以管理好的公共事務(wù)；而社區(qū)組織存在于社會(huì)之中，能及時(shí)了解社區(qū)成員的需求和具體利益并依靠民主動(dòng)員和開發(fā)社區(qū)資源，向政府反映和表達(dá)社區(qū)的意見。

其三，合作治理，關(guān)系模糊化。城市社區(qū)既是自治體，又是行政管理對(duì)象，政府管理的事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)有可能同時(shí)進(jìn)行，這就需要政府和社區(qū)共同處理。所以，在分工明晰化的同時(shí)，有的事務(wù)主要由政府承擔(dān)，有的事務(wù)主要由社區(qū)承擔(dān)，有的則由二者共同承擔(dān)，這就體現(xiàn)兩者關(guān)系的模糊化。

其四，治理法治化。政府與社區(qū)的合作管理是相互交合的過程?；A(chǔ)是穩(wěn)定、明確、共同認(rèn)可的法治規(guī)范，即制度性合作?！耙环矫妫鐓^(qū)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到公共政策形成的過程中去；另一方面，從這種制度化參與機(jī)制中，國(guó)家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源（合法性）和控制權(quán)?！敝挥姓婪ㄐ姓鐓^(qū)依法治理，才能實(shí)現(xiàn)“善治”。