匡 瑛

職業(yè)教育是個(gè)多部門(mén)、多資源聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)域。因此，其質(zhì)量的穩(wěn)定與提升并非只是教育部門(mén)內(nèi)部的事情，更多地離不開(kāi)外部各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)部門(mén)的共同保障。既然如此，那么，如何通過(guò)外部質(zhì)量監(jiān)控體系來(lái)保障職業(yè)教育就成為學(xué)界不可略過(guò)的重要議題。以世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家，包括澳大利亞、英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)中的案例，從國(guó)際比較的分析視角來(lái)審視職業(yè)教育外部保障的相關(guān)制度與政策，尋求共同規(guī)律與成功經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)與我國(guó)職業(yè)教育外部保障系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)對(duì)照，找出差距，進(jìn)而提出我國(guó)職業(yè)教育外部質(zhì)量保障制度、政策體系構(gòu)建的若干啟示。

一、部分國(guó)家職業(yè)教育外部質(zhì)量保障制度與政策探微

（一）專門(mén)化的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)

以澳大利亞為例，澳大利亞已經(jīng)設(shè)置了專門(mén)化的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家質(zhì)量委員會(huì)，州/領(lǐng)地的注冊(cè)/課程認(rèn)證機(jī)構(gòu)等質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，具體如圖1所示。

國(guó)家質(zhì)量委員會(huì)是職業(yè)教育質(zhì)量管理的最高機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)職業(yè)教育的質(zhì)量管理執(zhí)行包括課程培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的界定、學(xué)校設(shè)置、專業(yè)設(shè)置的審批把關(guān)和辦學(xué)水平的評(píng)估工作。它是獨(dú)立于國(guó)家最高教育行政部門(mén)——教育科學(xué)培訓(xùn)部（Department of Education,Science and Training，簡(jiǎn)稱DEST）的一種政府組織，是聯(lián)邦政府有關(guān)職業(yè)教育質(zhì)量管理的最高機(jī)構(gòu)。其成員由行業(yè)、工會(huì)、政府部門(mén)、辦學(xué)機(jī)構(gòu)、弱勢(shì)群體等各方代表組成。他們負(fù)責(zé)整個(gè)職業(yè)教育技能標(biāo)準(zhǔn)的頒布和課程開(kāi)發(fā)的原則制定，負(fù)責(zé)職業(yè)教育的宏觀質(zhì)量監(jiān)控，確保培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)資格全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一和辦學(xué)水平的不斷提高。此外，各州和領(lǐng)地教育行政部門(mén)的注冊(cè)/課程認(rèn)證機(jī)構(gòu)是國(guó)家質(zhì)量委員會(huì)和職業(yè)院校之間的紐帶，并代表國(guó)家教育科學(xué)培訓(xùn)部負(fù)責(zé)管理職業(yè)教育的辦學(xué)過(guò)程。即質(zhì)量培訓(xùn)框架的執(zhí)行，包括對(duì)學(xué)校辦學(xué)條件的審核、專業(yè)的申報(bào)、招生過(guò)程的規(guī)范、5年一度的辦學(xué)水平評(píng)估的具體組織以及辦學(xué)質(zhì)量投訴問(wèn)題的答復(fù)和處理等。同時(shí)，協(xié)助國(guó)家質(zhì)量委員會(huì)就澳大利亞質(zhì)量培訓(xùn)框架運(yùn)行情況向教育科學(xué)培訓(xùn)部提出建設(shè)性意見(jiàn)。[1]

圖1 澳大利亞質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)[1]

以德國(guó)為例，德國(guó)有專門(mén)的職業(yè)教育質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)，對(duì)職業(yè)教育質(zhì)量保障的開(kāi)發(fā)框架如圖2所示。

從事這些質(zhì)量認(rèn)可的機(jī)構(gòu)稱之為“鑒定機(jī)構(gòu)”或“專業(yè)中心”，為了確保這些機(jī)構(gòu)認(rèn)證有效，這些機(jī)構(gòu)首先要經(jīng)過(guò)主管鑒定機(jī)構(gòu)聯(lián)邦勞動(dòng)局認(rèn)證。此外，由九位成員（包括州代表、工會(huì)代表、聯(lián)邦教育研究部代表、聯(lián)邦勞工以及社保部代表，此外還有三位獨(dú)立的科學(xué)專家代表）組成的認(rèn)證委員會(huì)為認(rèn)證機(jī)構(gòu)提供必要的支持。德國(guó)職業(yè)教育的提供者則可自由地選擇其想合作的鑒定機(jī)構(gòu)，包括被歐盟其他成員國(guó)認(rèn)證，而國(guó)家不參與職業(yè)教育質(zhì)量認(rèn)定。

（二）行業(yè)參與職業(yè)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)的制度

以澳大利亞為例，根據(jù)2007年最新修訂的“注冊(cè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)”，職業(yè)院校必須定期進(jìn)行行業(yè)對(duì)教學(xué)質(zhì)量滿意情況的調(diào)查，并做出實(shí)質(zhì)性的持續(xù)改進(jìn)。[1]從國(guó)家、各州/領(lǐng)地到學(xué)校層面的質(zhì)量管理人員的組成上就可以看出行業(yè)的主體作用：國(guó)家質(zhì)量委員會(huì)的20個(gè)成員中，代表行業(yè)利益的行業(yè)組織和企業(yè)成員就占了5名。由各州代表國(guó)家質(zhì)量委員會(huì)出面組織的辦學(xué)水平評(píng)估中，評(píng)估專家組成員也必須要有行業(yè)代表。職業(yè)院校層面的課程實(shí)施管理實(shí)行學(xué)院（校）董事會(huì)制董事會(huì)成員中一般行業(yè)代表要占一半左右，如南澳州阿德萊德北部TAFE學(xué)院現(xiàn)有董事會(huì)成員12名，其中6名代表來(lái)自行業(yè)（有2名是行業(yè)退休人員）。

以德國(guó)為例，從德國(guó)職業(yè)教育質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)的支持者——咨詢委員會(huì)中包括雇主協(xié)會(huì)成員，可以看出行業(yè)評(píng)價(jià)在德國(guó)職業(yè)教育質(zhì)量認(rèn)證中的重要作用。德國(guó)認(rèn)為，來(lái)自行業(yè)、企業(yè)的人員才能更為了解勞動(dòng)力市場(chǎng)的新動(dòng)向，并能夠?yàn)槁殬I(yè)教育質(zhì)量保障提供更為有參考意義的建議。

圖2 德國(guó)職業(yè)教育質(zhì)量保障開(kāi)發(fā)框架[2]

（三）職業(yè)教育質(zhì)量的法律保障

以美國(guó)為例，美國(guó)職業(yè)教育立法指導(dǎo)思想是實(shí)用主義，即教育法律的設(shè)定主要用于解決美國(guó)社會(huì)面臨的急切現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，滿足社會(huì)需要。立法主要基于教育公平的原則，美國(guó)聯(lián)邦職業(yè)技術(shù)教育立法程序在整體上體現(xiàn)了外界推動(dòng)、科學(xué)調(diào)查、民主參與、充分博弈的四大特點(diǎn)。就美國(guó)職業(yè)教育立法監(jiān)督機(jī)制而言，主要表現(xiàn)在立法程序上保障個(gè)利益集團(tuán)的相互監(jiān)督；在立法時(shí)限上確保聯(lián)邦職業(yè)技術(shù)教育立法的常新機(jī)制以及利用專門(mén)的職業(yè)技術(shù)教育評(píng)估機(jī)制對(duì)立法實(shí)施監(jiān)督，如美國(guó)職業(yè)教育評(píng)估協(xié)會(huì)（National Assessment of Vocational Education，NAVE）。美國(guó)聯(lián)邦職業(yè)教育立法主要有導(dǎo)向、資助與管理三大作用。美國(guó)職業(yè)教育立法技術(shù)的特點(diǎn)是：（1）立法的科學(xué)性。國(guó)會(huì)依據(jù)國(guó)家級(jí)智囊團(tuán)的研究報(bào)告進(jìn)行立法研討。（2）立法的先行性。美國(guó)以立法促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展。（3）立法的專項(xiàng)性。美國(guó)職業(yè)教育法少有全面性的，多為一事一立或者專項(xiàng)立法。（4）法律內(nèi)容的可操作性強(qiáng)。美國(guó)職業(yè)教育的各個(gè)法案，不僅包含指導(dǎo)性的原則規(guī)定，而且包含具體實(shí)施的詳盡條款，包括要解決的問(wèn)題，要達(dá)到的目標(biāo)，需采取的措施，款項(xiàng)的數(shù)額、期限、責(zé)任等。（5）立法的實(shí)效性和連續(xù)性。美國(guó)職業(yè)教育的立法并不謀求一次立法解決大多的問(wèn)題，而是針對(duì)上一階段存在的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)及下一階段的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)行下一階段的立法，或是根據(jù)某階段職業(yè)教育發(fā)展的新問(wèn)題對(duì)該階段的立法進(jìn)行修正，立若干修正案。前后法案的繼承性很強(qiáng)，后法都是對(duì)前法的修改或補(bǔ)充。[3]

以澳大利亞為例，澳大利亞職業(yè)教育法是由若干法組成的職業(yè)教育法律體系。從縱向而言，包括聯(lián)邦法和州法；從橫向而言，包括職業(yè)教育與培訓(xùn)法、澳大利亞技術(shù)學(xué)院法、用技能武裝澳大利亞勞動(dòng)力法、職業(yè)教育與經(jīng)費(fèi)法、勞動(dòng)場(chǎng)所與平等法，等等。聯(lián)邦職業(yè)教育法主要針對(duì)某一具體的職業(yè)教育問(wèn)題，而州和領(lǐng)地職業(yè)教育法內(nèi)容比較全面，聯(lián)邦和州與領(lǐng)地的職業(yè)教育法在職業(yè)教育內(nèi)容的規(guī)定方面形成了一個(gè)整體。澳大利亞職業(yè)教育法律對(duì)職業(yè)教育體系、職業(yè)教育管理、職業(yè)教育聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)劃撥方式以及職業(yè)教育行業(yè)和企業(yè)參與方面都做出了明確具體的規(guī)定。它的主要特點(diǎn)是：（1）內(nèi)容具體，可操作性強(qiáng)。（2）建立了職業(yè)教育審核、監(jiān)督和懲罰制度，制約性強(qiáng)。（3）關(guān)注職業(yè)教育質(zhì)量和社會(huì)公平，引導(dǎo)性強(qiáng)。[4]

（四）職業(yè)教育的資金投入制度與政策

以澳大利亞為例，澳大利亞職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)撥款主要是采用商業(yè)化方式，即，經(jīng)費(fèi)撥款是有條件的，根據(jù)職業(yè)院校的人數(shù)及開(kāi)設(shè)的課程數(shù)，按一定的標(biāo)準(zhǔn)撥給。哪個(gè)學(xué)校適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)變化的要求，質(zhì)量高，成本低，政府就給它撥款，否則，就要全部或部分收回資金。[5]這種商業(yè)化的撥款制度，就迫使各個(gè)學(xué)校必須開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，以高質(zhì)量辦學(xué)贏得職教經(jīng)費(fèi)，這也為澳大利亞高質(zhì)量的職業(yè)教育提供了保障。

以美國(guó)為例，美國(guó)公立職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要有學(xué)生學(xué)費(fèi)、地方和州政府撥款以及聯(lián)邦政府撥款。其中社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于地方和州政府的撥款。美國(guó)的地方分權(quán)傳統(tǒng)，使美國(guó)聯(lián)邦政府不能直接干預(yù)教育，所以聯(lián)邦政府在制定職業(yè)教育法時(shí)都附有財(cái)政撥款，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)教育的干預(yù)。美國(guó)職業(yè)教育的法律基本都涉及到經(jīng)費(fèi)或物質(zhì)的資助問(wèn)題，并以大量的篇幅來(lái)規(guī)定資助的項(xiàng)目，撥付多少經(jīng)費(fèi)，怎樣分配、申請(qǐng)、使用、監(jiān)督等內(nèi)容。當(dāng)然，這些資助并不要求所有的院校都必須接納，各州、各校可以根據(jù)自身情況，拒絕聯(lián)邦和州政府提出的改革建議以及資助許諾。但各州教育經(jīng)費(fèi)吃緊，一般都會(huì)接受聯(lián)邦的條件。根據(jù)資助的不同方式，可將資助手段劃分為直接和間接資助兩大類：直接資助指聯(lián)邦或州通過(guò)以經(jīng)費(fèi)或物質(zhì)撥付方式來(lái)支持職業(yè)教育的改革與發(fā)展，它又包括為無(wú)條件與有條件兩種。間接資助指通過(guò)立法提供優(yōu)稅或免稅政策，間接支持職業(yè)教育的發(fā)展。教育機(jī)構(gòu)通過(guò)“授權(quán)撥款”和“優(yōu)稅免稅”的措施獲得了大量的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，從而真實(shí)有效地保障了職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量。[3]

（五）建立國(guó)家與地方職教質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)機(jī)制

以澳大利亞為例，澳大利亞的政治制度實(shí)行聯(lián)邦制，由聯(lián)邦政府和各州政府組成，在進(jìn)行職業(yè)教育質(zhì)量保障制度設(shè)計(jì)時(shí)，由聯(lián)邦政府出臺(tái)的職業(yè)教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和框架體系，通過(guò)聯(lián)邦政府的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和框架體系來(lái)保證不同地區(qū)的職業(yè)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。與此同時(shí)，對(duì)于地方職業(yè)教育發(fā)展的不同程度的問(wèn)題，澳大利亞則要求在國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求的前提下，允許各州和各教育機(jī)構(gòu)根據(jù)其實(shí)際情況確定相應(yīng)的培訓(xùn)內(nèi)容，這使得各州和各教育機(jī)構(gòu)在辦學(xué)過(guò)程中能較好地發(fā)揮其主動(dòng)性和靈活性。

以美國(guó)為例，由于美國(guó)各州享有獨(dú)立的教育管理權(quán)利，導(dǎo)致五十多個(gè)州及各行各業(yè)各行其是，要求不一的混亂狀況。為此，美國(guó)開(kāi)發(fā)了國(guó)家統(tǒng)一的職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)，職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)的確定不但統(tǒng)一了行業(yè)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技能證書(shū)考核制度，解決了技能評(píng)價(jià)工作中的混亂問(wèn)題，便于各類專業(yè)人才在不同行業(yè)間的自由流動(dòng)，而且增加了學(xué)校與行業(yè)之間的聯(lián)系，為職業(yè)學(xué)校編制教育目標(biāo)、教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)模式等提供了實(shí)踐依據(jù)，使職業(yè)教育計(jì)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求緊密結(jié)合起來(lái)。[6]

二、啟示與建議

根據(jù)以上對(duì)國(guó)外職業(yè)教育外部質(zhì)量保障制度與政策的分析，結(jié)合我國(guó)職業(yè)教育內(nèi)部質(zhì)量保障制度與政策存在的突出問(wèn)題，得到表1，并試圖從構(gòu)建專門(mén)化職業(yè)教育質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)、突出行業(yè)的重要作用、加強(qiáng)職業(yè)教育法制建設(shè)、改善政府資金投入機(jī)制等方面提出政策建議。

（一）建立專門(mén)化的職業(yè)教育質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)制度

從國(guó)際比較來(lái)看，職業(yè)教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)對(duì)于職業(yè)教育質(zhì)量保障意義重大，專門(mén)化的職業(yè)教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)通過(guò)為職業(yè)教育發(fā)展提供專業(yè)的意見(jiàn)，可以確保職業(yè)教育高水平運(yùn)行，為培養(yǎng)高素質(zhì)的人才提供必要支持。但是，我國(guó)尚未建立起完善針對(duì)職業(yè)教育的質(zhì)量保障的專門(mén)化認(rèn)證制度，當(dāng)前我國(guó)國(guó)家級(jí)別的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)即為，教育部高教教學(xué)評(píng)估中心，尚缺乏針對(duì)職業(yè)教育質(zhì)量國(guó)家級(jí)別的評(píng)估機(jī)構(gòu)，僅有部分省市有職教評(píng)估機(jī)構(gòu)，比如香港學(xué)術(shù)及職業(yè)資歷評(píng)審局、上海市的教育評(píng)估院下設(shè)了職業(yè)與成人教育評(píng)估所、黑龍江省教育教學(xué)評(píng)估所等。因此，構(gòu)建健全的專門(mén)化的職業(yè)教育質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)十分必要。

表1 國(guó)外與我國(guó)職業(yè)教育外部質(zhì)量監(jiān)控對(duì)比

（二）突出行業(yè)在職業(yè)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)中的重要作用

職業(yè)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)主要由評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)要素和評(píng)價(jià)方法組成，對(duì)評(píng)價(jià)主體的科學(xué)界定是順利開(kāi)展評(píng)價(jià)的關(guān)鍵因素。從國(guó)際比較的結(jié)果來(lái)看，各國(guó)對(duì)行業(yè)在職業(yè)教育質(zhì)量保障中所起的作用持肯定態(tài)度，各國(guó)的行業(yè)組織在職業(yè)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)中參與的廣度與深度都有不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)教育質(zhì)量保障中，行業(yè)的評(píng)價(jià)主體地位是缺失的。職業(yè)教育評(píng)價(jià)的主體主要是由學(xué)校和評(píng)估專家兩個(gè)部分組成。職業(yè)教育評(píng)價(jià)應(yīng)以教育活動(dòng)滿足社會(huì)和個(gè)體需要的程度作為價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)，因此，職業(yè)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)的主體首先應(yīng)當(dāng)是教育的需求方或教育質(zhì)量的利益相關(guān)方，由此出發(fā)，行業(yè)應(yīng)當(dāng)在職業(yè)教育質(zhì)量保障評(píng)價(jià)中發(fā)揮重要作用。

（三）加強(qiáng)職業(yè)教育的法制建設(shè)

從國(guó)際比較的結(jié)果來(lái)分析，職業(yè)教育質(zhì)量突出的國(guó)家都有著比較完備的職業(yè)教育法律體系。這種完備的法律體系主要表現(xiàn)在既有縱向上聯(lián)邦和州政府的不同層次的法律，又有橫向上根據(jù)不同時(shí)期、面向不同群體的各個(gè)專項(xiàng)的法律或法案。外顯的完善的法律體系，體現(xiàn)出的深層含義是成熟的立法機(jī)制和立法技術(shù)。當(dāng)下我國(guó)建立完善的職業(yè)教育體系，需要從立法源頭切入，完善立法體系，規(guī)范法案制定程序，建立對(duì)法律、法案嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男抻喼贫?，只有立法機(jī)制和立法技術(shù)的成熟與科學(xué)，才能保障出臺(tái)的法律的科學(xué)性。

（四）結(jié)合激勵(lì)機(jī)制改善政府的資金投入機(jī)制

從國(guó)際比較的結(jié)果來(lái)看，政府對(duì)職業(yè)教育的資金投入機(jī)制對(duì)于改善職業(yè)教育質(zhì)量有重要作用。如果在投入的同時(shí)加入激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，則可以激發(fā)職業(yè)院校的辦學(xué)積極性，提高辦學(xué)質(zhì)量，并以投入機(jī)制控制招生規(guī)模，形成有序的良性競(jìng)爭(zhēng)。[6]而當(dāng)前我國(guó)政府的投入主要依據(jù)學(xué)校的招生數(shù)，而招生數(shù)由學(xué)校上報(bào)，其數(shù)量是否合理、質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)都沒(méi)有一定的保障。對(duì)此，國(guó)外的做法值得借鑒。

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