單曉蒙

摘 要：我國是一個(gè)海洋大國，但卻并非是一個(gè)海洋強(qiáng)國，我國面臨的海洋形勢并不容樂觀。近代的一些喪權(quán)辱國條約造成的“海上敗局”和一直以來缺乏統(tǒng)一明晰的國家海洋戰(zhàn)略，致使我們海洋的權(quán)益維護(hù)以及海洋開發(fā)出現(xiàn)了不少問題和困難[1]1。比如國家統(tǒng)一大業(yè)尚未實(shí)現(xiàn)、島嶼爭端久拖不決、海洋劃界問題陷入困境、海洋資源遭受掠奪性開發(fā)、海上軍事安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、海洋生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等。我國海上如此眾多的挑戰(zhàn)和威脅對(duì)我們的海洋戰(zhàn)略和海洋安全提出了新的挑戰(zhàn)。面臨如此嚴(yán)峻的海上安全形勢，黨的十八大提出了建設(shè)“海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國，必須要建立具有中國特色的海岸警衛(wèi)法律制度，這也是本文的初衷和根本目標(biāo)所在。

關(guān)鍵詞：海洋；海洋安全；海岸警衛(wèi)

中圖分類號(hào)：D912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）28-0146-02

一、制定詳盡的海洋戰(zhàn)略

改革開放以來，海洋已經(jīng)為我國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)，而且隨著我國海洋事業(yè)的不斷發(fā)展，對(duì)海洋的戰(zhàn)略地位和價(jià)值的認(rèn)識(shí)不斷深入，現(xiàn)如今我國已經(jīng)將“建設(shè)海洋強(qiáng)國”列入國家戰(zhàn)略，雖然我國對(duì)海洋戰(zhàn)略的研究工作一直處于進(jìn)行之中，但是卻尚未形成系統(tǒng)、完善、成熟的海洋總體戰(zhàn)略[2]45。我國只有強(qiáng)化海洋意識(shí)，制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略，才能更好地應(yīng)對(duì)國際海洋競爭的新形勢，全方位、多角度維護(hù)我國的海洋權(quán)益。

（一）提升海洋意識(shí)

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，現(xiàn)如今，我國全民族的海洋意識(shí)淡薄是一個(gè)不爭的事實(shí)。海洋意識(shí)的強(qiáng)弱，直接影響著一個(gè)國家海上力量、海洋事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系著一個(gè)國家的強(qiáng)弱興衰。作為一個(gè)陸地海洋兼?zhèn)涞拇髧覀儾荒苤仃戄p海，應(yīng)該陸海并重，陸權(quán)、海權(quán)并重，因此，中國亟須提升全民族的海洋意識(shí)。提升中華民族的海洋意識(shí)，樹立新時(shí)代的海洋國土觀，才是解決問題的前提和基礎(chǔ)。

強(qiáng)化全民族的海洋意識(shí)，教育是關(guān)鍵。首先，我們必須向其他沿海國家學(xué)習(xí)，加強(qiáng)海洋知識(shí)的教育。在教育內(nèi)容上，不僅要做好海洋歷史以及海洋法知識(shí)的教育，也要教育人們充分認(rèn)識(shí)海洋的價(jià)值和地位。在教育的方式上，要在學(xué)校教育中增加海洋知識(shí)課程，將海洋知識(shí)納入到大、中、小學(xué)的必讀課本，突出海洋對(duì)于國家安全發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義，同時(shí)利用電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介，加大海洋知識(shí)的宣傳教育力度，讓民眾能充分認(rèn)識(shí)海洋、了解海洋，走向海洋。

（二）制定海洋戰(zhàn)略

海洋戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略的重要組成部分，服務(wù)于國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。我國奉行和平發(fā)展的道路，“中國的和平發(fā)展道路是人類追求文明進(jìn)步的一條全新道路，是中國現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路，是中國政府和中國人民的正中選擇和莊嚴(yán)承諾。”[3]作為國家戰(zhàn)略的重要組成部分，應(yīng)該服從并服務(wù)于和平發(fā)展的大戰(zhàn)略，我國提出建立海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略，根本目的是自立自強(qiáng)，壯大自身力量，抵御外來侵略，維護(hù)國家的海洋權(quán)益不受侵犯。

作為一個(gè)海洋大國，海洋與我國的興衰休戚相關(guān)，面對(duì)如此嚴(yán)峻的海上安全形勢，我們必須制定詳盡、完備的海洋戰(zhàn)略，作為海洋事業(yè)發(fā)展以及海洋權(quán)益維護(hù)的原則和政策。我國的海洋戰(zhàn)略是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的，制定海洋戰(zhàn)略必須優(yōu)先考慮發(fā)展海上經(jīng)濟(jì)力量，其次是發(fā)展與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的海上力量。

二、建立完善的海洋法律體系

在當(dāng)代海洋地位、作用日益提高的形勢下，各沿海國家加緊出臺(tái)各項(xiàng)海洋法律法規(guī)，建立和完善海洋法律體系，為開發(fā)和利用海洋活動(dòng)提供法律支持，更能在國家間海洋沖突出現(xiàn)時(shí)在法理上處于優(yōu)勢地位。我國目前海洋法律體系不健全、不完善，這使我國在海洋權(quán)益的維護(hù)中處于不利地位，這正是下一步我國海洋事務(wù)工作的重中之重。

（一）制定“海洋基本法”

21世紀(jì)是海洋世紀(jì)，許多沿海國家都制定了本國的海洋基本法律，提升海洋在國家事務(wù)中的地位。然而，由于我國國家海洋戰(zhàn)略的缺失以及各種錯(cuò)綜復(fù)雜的原因，我國至今仍然沒有制定一部統(tǒng)一的“海洋基本法”，這使得我國海洋事業(yè)的發(fā)展處于落后地位。

2011年第十一屆全國人大四次會(huì)議期間，有4份代表議案要求盡快制定海洋基本法，11月全國人大外事委員會(huì)第35次全體會(huì)議上，外事委建議條件成熟時(shí)啟動(dòng)海洋基本法的立法工作[4]。因此，我國必須盡快制定“海洋基本法”，這不僅是我國海洋事業(yè)發(fā)展的需要，也是應(yīng)對(duì)我國復(fù)雜的海上安全形勢的現(xiàn)實(shí)需要，更能為日后解決海洋爭端提供充足的法理依據(jù)。

（二）與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)立法

海洋法律體系的建立和完善是一個(gè)長期的過程，隨著海上形勢的發(fā)展變化，海洋法律同樣需要隨著形勢的變化而與時(shí)俱進(jìn)。我國現(xiàn)行的海洋立法不僅進(jìn)程緩慢，立法中存在很多空白和漏洞，同時(shí)，對(duì)海洋法律不能做到隨著海洋形勢的發(fā)展而調(diào)整、補(bǔ)充、修改和更新。我國的海洋立法不僅要制定新的法律，也要對(duì)舊的法律法規(guī)進(jìn)行更新。

我國的海洋立法要真正做到與時(shí)俱進(jìn)，必須要做到以下幾方面：首先是“立”法。所謂“立”法，就是針對(duì)我國的海洋國情以及目前急需與國際公約接軌的地方，以及欠缺與現(xiàn)行法律相配套的實(shí)施細(xì)則，制定法律法規(guī)，填補(bǔ)法律的漏洞和空白。同時(shí)，要注意立法的緊迫性。法律本身就是相對(duì)滯后于現(xiàn)實(shí)的，如果在立法過程中拖沓，將不利于我國海洋權(quán)益的維護(hù)以及海洋事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)要注意制定處置海上突發(fā)事件、應(yīng)對(duì)侵犯我海洋權(quán)益行為的專項(xiàng)法規(guī)，為維權(quán)管控提供強(qiáng)有力的法理支撐。其次是“改”法。所謂“改”法，不僅是對(duì)不適應(yīng)我國海洋現(xiàn)實(shí)的法律法規(guī)進(jìn)行修改，也包含廢除不適應(yīng)海洋形勢的法律法規(guī)，改變我國海洋法律不適應(yīng)現(xiàn)狀、缺乏可操作性等問題，增強(qiáng)海洋法律法規(guī)的可適用性，使我國的海洋法律真正能做到為海洋事業(yè)的發(fā)展以及我國海洋權(quán)益的維護(hù)服務(wù)。

三、加強(qiáng)海上執(zhí)法力量建設(shè)

隨著世界各國在海洋上的利益爭奪越來越激烈，海上執(zhí)法力量在保衛(wèi)國家海上安全和海洋權(quán)益方面發(fā)揮著越來越重要的作用，世界各沿海國家都致力于建立統(tǒng)一的海上綜合管理部門和強(qiáng)大的海上執(zhí)法隊(duì)伍，以便能在激烈的海洋權(quán)益競爭中立于優(yōu)勢地位，由此可見，強(qiáng)大的海上執(zhí)法力量是一個(gè)國家維護(hù)本國海洋權(quán)益的基礎(chǔ)。我國要想在海洋權(quán)益的維護(hù)中再進(jìn)一步發(fā)展，必須要加強(qiáng)海上執(zhí)法力量建設(shè)。

（一）整合海上執(zhí)法力量，建立綜合性海上執(zhí)法隊(duì)伍

經(jīng)過2013年國務(wù)院職能機(jī)構(gòu)改革，針對(duì)我國現(xiàn)行海上執(zhí)法力量分散、重復(fù)建設(shè)、執(zhí)法效能不高、維權(quán)能力不足的問題，重新整合我國的海上執(zhí)法力量，將原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。主要職責(zé)是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)[5]。

在加強(qiáng)海上執(zhí)法的大背景下，世界各沿海國家都加強(qiáng)了海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)[6]。例如美國早已建立了世界上最強(qiáng)大的海上執(zhí)法隊(duì)伍，即海岸警衛(wèi)隊(duì)，日本也建立了完善的海洋管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍，由海上保安廳負(fù)責(zé)海上執(zhí)法，韓國有海洋警察廳，甚至越南都頒布了海警法，組建了海警部隊(duì)。這些國家的做法都為我國建立獨(dú)具特色的綜合性的海上執(zhí)法隊(duì)伍提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

我國應(yīng)該進(jìn)一步整合各種執(zhí)法力量，統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)，建立一支綜合性的海上執(zhí)法隊(duì)伍，我們暫且稱其“海岸警衛(wèi)隊(duì)”。我國的海岸警衛(wèi)隊(duì)是海洋執(zhí)法力量的主體，應(yīng)該是一支準(zhǔn)軍事化的執(zhí)法隊(duì)伍。其編制和內(nèi)部管理應(yīng)采取軍隊(duì)的模式，平時(shí)主要?dú)w政府領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也要接受中央軍委和海軍的指導(dǎo)和指揮，在戰(zhàn)時(shí)，海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)編入海軍序列，成為海上作戰(zhàn)力量，完全接受中央軍委和海軍的領(lǐng)導(dǎo)。其職能主要有維權(quán)、執(zhí)法和服務(wù)功能，具體職能任務(wù)有維護(hù)國家海洋權(quán)益、維護(hù)海洋治安秩序、維護(hù)海洋開發(fā)秩序、保護(hù)海洋資源和環(huán)境安全、維護(hù)海洋交通安全、海洋救助、開展國際合作、承擔(dān)國家近岸海域防衛(wèi)以及戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)任務(wù)等，其職能應(yīng)覆蓋我國現(xiàn)有的海上執(zhí)法力量的大部分業(yè)務(wù)職責(zé)，而不是根據(jù)行業(yè)分屬于各個(gè)執(zhí)法力量，整合海上執(zhí)法力量，使得執(zhí)法力量集中化，防止執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效益低下的情況出現(xiàn)。

（二）加強(qiáng)海軍執(zhí)法權(quán)的靈活運(yùn)用

為爭奪海上利益，世界各國海上力量在海上較量角逐，而海軍正是在海洋權(quán)益的爭奪中不可忽視的力量，必要時(shí)，海軍是可以行使海上執(zhí)法權(quán)的，而且在海洋法上，并沒有規(guī)定海軍不能執(zhí)法，而且美國及其他許多國家的實(shí)踐也已經(jīng)證明，海軍在海上執(zhí)法活動(dòng)中具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。

首先，我們應(yīng)該加強(qiáng)立法，明確海軍在海上維權(quán)行動(dòng)中的執(zhí)法主體地位，改變海軍“有能力缺權(quán)力”的現(xiàn)狀[7]。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)海洋區(qū)域的軍事利用、海洋軍事行動(dòng)等方面的海洋立法，通過專門國內(nèi)立法，禁止或限制外國在我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)。當(dāng)然，海軍不能成立專門的執(zhí)法部門，對(duì)于敏感海域和爭議島礁的執(zhí)法，還應(yīng)由相應(yīng)的國家社會(huì)管理部門的執(zhí)法力量來履行這一職責(zé)，防止海軍出面而引發(fā)敏感的政治外交事件，因此，海軍實(shí)施執(zhí)法權(quán)是有限制的。另外，要加強(qiáng)海軍執(zhí)法能力建設(shè)，加強(qiáng)海洋法律法規(guī)的宣傳和教育，使得在維護(hù)國家海洋權(quán)益的過程中能夠正確、合理地運(yùn)用法律武器來指導(dǎo)執(zhí)法活動(dòng)。

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