（1.中共山東省委黨校 管理學部，山東 濟南250021；2.中國海洋大學 管理學院，山東 青島266100）

我國推行以部門預算為核心的財政預算管理改革，突出財政部門對整個公共預算過程實行行政控制的核心作用。但是，在行政系統(tǒng)內部，參與公共預算的計劃部門、稅務部門、支出部門、監(jiān)督審計部門在公共預算各個環(huán)節(jié)上都具備自己的話語權，在各自的業(yè)務范圍內擁有獨立的治權。因此，作為核心預算部門的財政部門的權力面臨一些 “準預算部門”（發(fā)改委、稅務部門）和支出部門的多重挑戰(zhàn)。[1]在這些挑戰(zhàn)面前，財政部門如何同這些部門協(xié)調關系來實現其對預算的控制，如何將其他部門的治權協(xié)調起來，實現對公共預算過程的統(tǒng)籌治理，對提高公共預算過程的理性化和執(zhí)行效率非常關鍵。筆者選取中國H省作為研究的對象，通過對相關部門官員進行訪談，聽取他們對部門預算改革的理解和看法來獲取第一手研究資料，輔之以財政部門提供的文獻資料作為研究的數據來源，來探討財政部門與稅務部門、發(fā)改委、支出部門以及審計部門之間在整個公共預算政治過程中的治權協(xié)調性與理性化問題。

一、公共部門預算治權不協(xié)調的表現

1.稅收計劃“留有余地”

從財政理論上看，能否做好收入預測，這是財政部門能否有效做好年度預算、有效調配滿足資金需求、實現政府年度目標和長遠規(guī)劃進度的前提。如果實際財政收入比預測收入少，部門計劃難以執(zhí)行；如果實際財政收入超出預計水平，沒有充分利用好增收部分，也會影響地方長遠規(guī)劃的實施和落實，以致財政部門在高層領導那里不好交待。要檢測預期效果，年度預測收入與實際收入的差額高低是一個有力的檢驗數據。在H省財政廳內部，所認定的差額幅度定位在5%以內。如果超過5%，這就意味著在收入預測上失敗。如圖1所示，從1999年部門預算改革開始到2009年，H省只有在2002年、2003年、2009年財政預測收入與實際收入的差額降在了5%之內，其他年份大都遠高于5%。

圖1 1999-2009年H省財政預收與實收差額百分比%

一級政府財政收入的多少決定于客觀和主觀兩方面的因素。經濟發(fā)展、環(huán)境變化等因素是影響收入預測準確性的客觀因素，消除其影響的辦法是以上一年度財政收入為基礎進行科學的數據分析。從部門預算改革后的十多年來看，H省之所以超收，就不是是否具有科學預測能力的問題了。

稅務部門的稅收力度帶有某種主觀性，背后有部門利益和政績驅使。財政部門必須要與稅務部門對下一財年財政收入的數量進行協(xié)調，這才是問題的關鍵。如果能和稅務局協(xié)調一致，對稅收增量達成一致意見，就為整個年度預算計劃的制定開了一個好頭。然而這種橫向部門間的協(xié)調由于稅務部門與財政部門的目標不太一致往往歸于失敗。稅務部門實際控制著預算收入的量，在“定調子”和實際稅收工作上都留了一定的伸縮度。

2.規(guī)劃與預算“各行其道”

由發(fā)改委負責、集中一級政府大量的人力物力所做出的五年和十年地方發(fā)展規(guī)劃體現了黨委政府高層意志，含金量較高，具有施政綱領的性質。理論上，發(fā)改委在做發(fā)展規(guī)劃前應該與財政部門進行協(xié)調，使規(guī)劃與財政收支計劃相匹配；反過來，財政部門在做預算的時候也應該按照發(fā)改委的戰(zhàn)略規(guī)劃中提出的目標規(guī)劃來安排預算資金。在H省，現實并不是理論設計的那樣，預算與計劃不太銜接，計劃與預算也各行其是，這使本來應該具有高含金量的地方發(fā)展規(guī)劃略顯含金量不高。

財政部門與計劃部門在計劃與預算中“打架”，實際也是指向了體制上一直爭論不休的財政與計劃是分還是合的問題。如果像法國那樣，通過機構改革，計劃與財政合并成一個部門來行使這兩個權力，會帶來權力的過于集中。如果政府機構設置不改變，不能把計劃與財政合并，就需要建立協(xié)調機制。H省財政廳提供的一份預算改革文件材料中就反映了該省對這一機制的大膽嘗試：切實按照委員會制構建政府發(fā)展和改革委員會，由財政部門的常務副職兼任該委員會的副主任委員；與此同時，預算編制委員會由政府常務副職或財政部門主要負責人擔任主任委員，發(fā)展和改革委員會常務副職兼任預算編制委員會副主任委員。通過交叉任職，強化兩大宏觀調控部門在貫徹集中財力辦大事原則方面的協(xié)調。

3.部門預算“解碼”中的“兩張皮”

財政預算與發(fā)改委在戰(zhàn)略規(guī)劃上不同步的現象也并非特例，支出部門的發(fā)展計劃也存在同樣的問題。支出部門的發(fā)展計劃從理論上來講應該根據省委省政府的發(fā)展規(guī)劃來設計，這樣才能與預算匹配資金相配套。在調查中發(fā)現，雖然財政廳在每年的部門預算編制通知中三番五次要求各部門要嚴格按照省委省政府的指示、按照省里的發(fā)展計劃來做部門的預算計劃，但支出部門對高層戰(zhàn)略的 “解碼”能力卻表現令人擔憂，“跑題”并不是個別現象，具有一定的普遍性。

在省一級，政策制定權被分割到十七八個政治官員的“政策領地”，即所謂的分管領導體制。圍繞著各個分管領導的則是形形色色的官僚部門，分管領導實際就是這些部門的利益代言人。與這種分割政策領地相伴隨的必然是支出權的分散，各個政策領地的領導都會運用各種方式非正式地滲透進正式的預算過程，影響資金的分配，從而非正式地擁有了支出權力。[2]支出部門擁有各自獨立的支出權，對做出科學的部門規(guī)劃以及預算計劃的積極性就不會太高，這大大制約了財政部門對整個預算支出的控制，資金配置在整體上與省委省政府的決策與戰(zhàn)略并不完全合拍。

4.預算監(jiān)督的“同曲異工”

雖然級別不同，但根據各自的職能，審計局與預算監(jiān)督處都承擔著對政府財政活動的全面監(jiān)督職責。審計監(jiān)督應側重財政活動結果的監(jiān)督，即事后監(jiān)督；而財政監(jiān)督則應側重財政收支活動事前和事中的監(jiān)督，特別是事中的監(jiān)督。理論是這樣，可在H省并沒有什么相關規(guī)定對財政廳預算和審計局的職能的分工作詳細的說明，兩者之間的分工也不明確。既然兩者對預算過程的監(jiān)督有“異曲同工”之處，最起碼要做到財政廳要與審計局兩者進行充分協(xié)調及信息共享。在信息共享的作法上，H省財政廳將預算過程中涉及的相關數據上網，那么審計局通過與財政廳聯網也可以對預算過程的資金流入、流出進行監(jiān)督、審查。但在現實中，并不是所有的數據都能在網絡上反映出來。比如在預算定額的標準制定與執(zhí)行監(jiān)督上，兩個部門之間協(xié)調上并不是很到位。

H省財政廳的預算編審中心在2001年對人員支出和公用支出的編制內容和方法進行規(guī)范，實行“人員按實際，公用按定額”的編制方法，對定額標準的檔次固定住。為了表示改革的決心，H省對預算定額的標準定得比以前要低。但支出部門過慣了過去“要人有人，要錢有錢”的日子，一下子全部都有預算定額，這讓支出部門很不習慣。因此，在具體執(zhí)行過程中，有些支出部門在預算執(zhí)行上沒有完全按規(guī)則出牌，出現超支現象。2005年H省審計局在人大會上提交的審計報告曾提到部門預算執(zhí)行和決算中存在的主要問題：H省有5個政府部門在編報2005年部門預算時，多報了人數或宿舍樓供暖面積，多領了財政資金300多萬元。有近20個部門擠占挪用了有指定用途的資金約1.8億元，主要是專項資金改變用途，用于辦公樓基本建設、購車支出，以及基本支出擠占項目支出或項目之間互相擠占等。2008年H省的審計報告中也發(fā)現有些部門自行在項目間調劑使用或用于當年預算中尚未安排的一些項目支出等共1900多萬元；彌補基本經費開支1600多萬元，主要用于了臨時工工資和辦公費、設備購置等支出。

在行政系統(tǒng)內部，預算監(jiān)督權過于分散或不明確，制度設計不到位，對被監(jiān)督單位存在的問題缺乏必要的溝通，檢查信息不能共享，檢查計劃不能相互銜接，是造成監(jiān)督部門不協(xié)調的重要原因。

二、統(tǒng)籌治理：實現公共預算治權的理性化運行

計劃、財政、支出、監(jiān)督這是政府預算分配流水線上必不可少的職能，要保證“血液”運行的流暢性，這四個職能的協(xié)調配合至關重要。但從理論上的設計應用到實踐上，預算資金分配的效果會隨著權力的運行而呈現出不同的狀態(tài)。應然與實然之間有多大的聯系，決定于現實中多種因素，既有領導意圖與財政收入的制約、相關權力與職能的匹配與銜接問題，也有利益上的互相牽制及制度完善與相互認同問題。要突破這些因素的制約，實現公共預算治權的協(xié)調性與理性化，必須將統(tǒng)籌治理的理念納入到公共預算的制定與實施過程中來。所謂“統(tǒng)籌治理”是通過統(tǒng)一的謀劃促使各相關行動者共同完成公共任務的運作過程。[3]其目標就是協(xié)調和整合，政府各部門不斷改進自身的服務意識、部門意識，提升自身預測能力、協(xié)調能力和創(chuàng)新能力，通過政策整合與組織協(xié)調，超越傳統(tǒng)的公共行政與公共管理模式，進一步提高公共管理與服務的質量與效率水平。要使各部門在公共預算制定與實施過程中協(xié)調一致、相互匹配，必須對參與公共預算制定與實施過程的各部門進行權力、任務與利益上的統(tǒng)籌治理。

1.從領導交叉任職上進行組織統(tǒng)籌上的突破。稅收、財政、計劃的管理在政府部門中都是舉足輕重的權力，三大部門由于各自分管領導、立場、信息、利益不一致，在整個公共預算制定與實施過程中被各自分割成一個個相對獨立的“孤島”。如果單靠高層主管領導的統(tǒng)籌協(xié)調，就對高層領導的駕馭能力提出嚴峻考驗，且不說主管領導主管多個部門，精力有限，單就其駕馭能力來講，就是一個極大的挑戰(zhàn)。如果駕馭不好，會導致財權的進一步集中。在沒有有效的權力監(jiān)督、社會民主監(jiān)督的外部條件下，部門預算改革的效果會大打折扣。因此，為實現稅收、計劃、財政之間立場、利益、工作上的一致性，在當前的條件下，部門副職或主管領導之間交叉任職應當說是一種不錯的選擇。領導跨部門工作，一是可以實現相互溝通，實現工作立場上的一致；二是各自對各部門的利益也會有一個統(tǒng)籌的考量。

2.從一致性、長效性上實現政府規(guī)劃統(tǒng)籌能力的提升。中國地方政府高層領導的任職期限5年一屆，最多兩屆。在實際過程中，地方各級主要領導人輪換情況更為頻繁。不同的領導人具有不同的領導風格、不同的地方發(fā)展戰(zhàn)略理念。這對于各政府部門來講，把握高層的戰(zhàn)略計劃、規(guī)劃，進行有效的解碼并不是一件容易的事。在操作上，支出部門與政府規(guī)劃、計劃的協(xié)調性就很難實現一致，大多根據政府文件揣摸領導心思來上報預算項目；而在計劃部門與財政部門對部門項目優(yōu)劣的綜合分析功能還尚有欠缺情況下，那么就很難形成一個整體有效的總規(guī)劃下的分計劃。部門計劃要實現與地方發(fā)展規(guī)劃、公共預算的一致性，首先要從地方發(fā)展規(guī)劃的長效性、一致性、現實性上進行突破；在此基礎上，各分管領導要對各部門的工作計劃進行統(tǒng)籌協(xié)調，與總計劃進行匹配后，再在公共預算上實現。

3.從民主參與角度實現對預算治權的統(tǒng)籌協(xié)調。在內部監(jiān)管不到位、制度不完善，外部監(jiān)督難實現的情況下，進行行政系統(tǒng)內部職務調整與規(guī)劃統(tǒng)籌能力的提升也非長久之計，并不能完全保證各部門在公共預算上的高度協(xié)調性。公共預算與稅務、計劃、支出、審計上不協(xié)調，稅務、計劃、支出部門各自較大的隨意性，在表面上看是缺乏外部問責機制、監(jiān)督機制的緣故，但實質是公共預算制定與實施過程治權混亂的緣故。在整個預算治權上，有領導意志的介入、預算系統(tǒng)內部權力制約、部門權力的審檢，也有人大民主權力的監(jiān)督，這些治權并沒有按照公共預算制定與實施過程進行科學的匹配與銜接，表現決策隨意性、計劃的不科學性、支出的不規(guī)范性。在最重要的監(jiān)督環(huán)節(jié)上，在行政系統(tǒng)內部易被部門利益與權力的共謀所破解；而在外部監(jiān)督上，人大、公眾的監(jiān)督能力的提升與制度安排改善的力度并不大。所以，“九龍治水，各管一頭”的公共預算制定與實施治理格局是使公共預算效率難以提升的最為根本的原因。

要確保公共預算過程治權的規(guī)范性與協(xié)調性，關鍵還要在預算制定與實施民主性上進行突破。首先在提高各級人大代表專業(yè)化水平基礎上，強化人大在制定地方總體規(guī)劃、公共預算資金匹配、部門發(fā)展計劃與支出計劃上審核、監(jiān)督、修訂的權力；提供公眾參與公共預算監(jiān)督與管理的平臺與制度，將公共預算的過程置于陽光之下，才能使稅收、財政、計劃、支出部門、監(jiān)督審計部門更少從權力、部門利益的角度而是更多地從工作與公共利益的角度去提升公共預算制定與實施過程的效率，推動整個公共預算制定與實施的過程透明化、協(xié)調化、有效化。

[1]馬駿，於莉.中國的核心預算機構研究——以中部某省會城市為例[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2007，（2）.

[2]馬駿，侯一麟.中國省級預算中的政策過程與預算過程：來自兩省的調查[J].經濟社會體制比較，2005，（5）.

[3]李瑞昌.統(tǒng)籌治理：國家戰(zhàn)略和政府治理形態(tài)的契合[J].學術月刊，2009，（6）.