計國菊 王章豹

（合肥工業(yè)大學，合肥 230009）

二十世紀中后期，世界高等教育實現(xiàn)了由精英化向大眾化的轉變，高等教育質量亦成為世界高等教育改革和發(fā)展的熱點，許多國家先后建立起各具特色的高等教育質量管理與保障體系，各國學者對高等教育質量評估體系的效用也日益關注。如何理解高等教育的質量，必將影響到高等教育質量的保障措施和評估辦法。正如著名學者馬爾科姆·泰特所說：“人們沒有經過深思熟慮，就直接從制造業(yè)和服務業(yè)借用了這些制度?！瓚撘M特別的高等教育質量保障體系?！?/p>

隨著本科教學水平評估工作的啟動，我國對高等教育評估體系有效性的研究提上了議事日程。世紀之交，高等院校規(guī)模宏大的擴招，標志著我國高等教育駛入了大眾化的軌道，人們也開始為高等教育質量是否會下降而擔憂。為此，教育部面向高等學校全方位推進了本科教學工作水平評估，對高等教育質量評估體系有效性的研究也主要以此為中心展開。那么，中國高等教育質量評估體系有哪些類型和特點？實際效果怎樣？改進的策略是什么？本文將以本科教學評估為例，從社會問責的角度對這些問題進行探討。

一、理論探究：問責與我國高等教育評估的辯證關系

問責制起源于西方發(fā)達國家對政府官員的責任追究制度，隨著政黨制度和議會制度的發(fā)展而日益完善。時至今日，行政問責制、公司問責制、NGO問責制等都已發(fā)展成熟，在世界各國的政治、經濟和社會領域里應用廣泛。問責制在高等教育領域的應用，開始于二十世紀六、七十年代的英美等國家。隨著世界經濟和政治環(huán)境的變化，中國高等教育問責制也在不斷進行著調整和改進。

1.社會問責的內涵

“問責”（accountability）是相對于責任和權利而言的。何為問責？從詞義來看，問責就是要求某人或某事能夠被“說清楚”（accounted for）或“算清楚”（counted up）的“能力”（ability）或“可能性”（possibility），以賬簿式的說明方式為特點，以“最低限度曝光”為原則。問責還存在著透明度、公共利益、外部監(jiān)督、權力和委托-代理等內在要求。不僅如此，問責還包含可行性和外部關系等基本要素，如懲罰性、強制性、權威性、社會交互性等。戴爾和克萊恩 （Day and Klein）、格利姆和姆菲（Glymn and Murphy）都認為，問責就其實質而言，是特定關系下追究責任的過程，或者說問責過程受一定關系的制約，其目的是回應外部需求并改進自身工作。問責制就是將這種過程制度化、規(guī)范化的體系。它包含問責主體、對象、范圍、程序、標準、結果等基本的要素。問責只有形成了制度，才能最大限度地發(fā)揮作用，但是問責不等同于問責制，二者不能混為一談。

社會問責（social accountability）是一個發(fā)展中的概念，屬于行政政治問責的內涵。從廣義的范疇來看，不論是否有公眾的直接參與，只要是外部主體進行的問責都可稱為社會問責，它是一種多元而分散的機制。如威廉姆·耐特認為，認證、媒體質詢、項目審批、聯(lián)邦和州政府報告系統(tǒng)等，這些來自高校外部主體的關注都是社會問責。狹義的社會問責則是指公民對公共事務的參與?！八ㄟ^普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責。這是世界銀行對社會問責的定義。它是一種政府角色與社會角色有機整合的參與式問責，目的是依靠公民參與來加強行政問責，充分發(fā)揮社會角色的影響和作用。

2.問責與評估的辯證關系

《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》總則第三條表明，“高等教育評估是根據(jù)一定的教育目標和標準，系統(tǒng)地收集學校教育的主要信息，準確地了解實際情況，進行科學分析，對我國的高等教育工作做出價值判斷并改進教育工作的過程。從本質上來說，評估是一種事實判斷基礎上的價值判斷，目的是為了高校改進工作、開展教育改革和高等教育管理部門改善管理提供依據(jù)等。”

問責與評估關系密切，要實現(xiàn)問責的目的，需要以評估為手段。但二者又有區(qū)別，不能隨意互換。評估未必是為了問責，問責也未必離不開評估。組織機構或個人的考察和評價，沒有獎懲措施不是問責，回應內外部的主體需求，兼有獎懲性質的評估才是問責。雖然民主監(jiān)督，參與式預算等問責并不需要評估，但問責還是常要借助評估的形式來提供信息和幫助。

一般情況下，評估不能等同于問責，但一定條件下二者卻可以互相轉化，問責以評估為支撐，評估往前延伸就是問責。是評估還是問責，既要具體問題具體分析，又要根據(jù)實際情況做最終的判斷。

3.本科教學評估的問責性質

《普通高等學校本科教學工作水平評估方案有關說明》指出，本科教學水平評估堅持“以評促改，以評促建，以評促管，評建結合，重在建設”的原則，目的在于“進一步加強國家對高等學校教學工作的宏觀管理與指導，促使各級教育主管部門重視和支持高等學校的教學工作，促進學校自覺地貫徹執(zhí)行國家的教育方針，按照教育規(guī)律進一步明確辦學指導思想，改善辦學條件，加強教學基本建設，強化教學管理，深化教學改革，全面提高教學質量和辦學效益?！痹诜e極回應政府外部需求的同時，又明確了提高高校內部質量的目標。

高等學校本科教學評估是建立在社會法律法規(guī)基礎之上的?！罢菃栘熤黧w；高校是問責對象；問責內容主要是有關高校的本科教學工作水平及教育教學質量的情況；問責程序主要包括學校自評自建，教育部專家組進?？疾煸u估和學校整改提高三個階段?！痹u估結果具有高利害性，是國家教育行政部門對高校進行獎懲的依據(jù)。教育部的有關文件規(guī)定：如果本科教學工作水平評估合格，將會為該校以后新設置本科專業(yè)，新增加碩士、博士學位授予點，甚至申報本科教學工作優(yōu)秀學校提供重要依據(jù)。如果評估結論為不合格，教育部將根據(jù)具體情況，責令其調整、整頓、停招甚至停辦。另外，本科教學評估的懲罰性、強制性和回應性，對應了問責制可行性要素的特點；外在性、權威性和社會交互性，則對應了問責制的外部關系要素的特點。

由此可見，本科教學評估實質上是政府對高校的問責。它由我國教育部高等教育評估中心組織實施，國家政府作主導，是自上而下的垂直問責，具有高度的行政性。由于在評估決策及執(zhí)行過程中，公眾沒有參與的途徑，社會主體在事前問責、事中問責中是缺位的。雖然評估結果也向社會公布，接受社會的監(jiān)督，但在事后問責階段，這只是象征性的公眾參與，很難發(fā)揮實質的監(jiān)督作用。因此，本科教學評估只是象征性的社會問責。

二、經驗回顧：我國高等教育評估體系的類型和特點

高等教育質量評估分為內部評估和外部評估兩種類型。內部評估在高校內部進行，是高校對自身的評估，也即自我評估。外部評估來自于高校之外，是政府部門、社會團體、中介組織等機構實施的評估，有制度化、規(guī)范化和體系化的特點。它主要包括：認可評估、認證評估和社會評估三種類型。本文重點探討的是我國高等教育外部評估制度，它是高等教育質量評估體系的核心。

1.我國高等教育質量的認可評估制度

認可評估發(fā)軔于歐洲的中世紀。“認可”的最初含義，是指辦學許可的制度。那時大學的辦學資格，要由教皇或國王頒發(fā)許可證方才算承認。大學成立以后，國王或教皇要定時或不定時地到校內視察，偶爾也會給大學賞賜一些財務，這就是平時的監(jiān)督和督導。認可評估是政府主導的行政評估。由政府部門設置辦學標準和條件，組織或個人向政府提交創(chuàng)建高校的申請，經過嚴格的審查和周密的論證，政府批準高校的申請。和歐美等西方國家一樣，創(chuàng)立高校時審查嚴格，建校后監(jiān)督檢查相對寬松，這也是我國高等教育認可評估制度的特點。1986年，《普通高等學校設置暫行條例》的頒發(fā)，是我國高等教育認可制度確立的標志，國家教育委員會對校長配備、師資比例、課程設置、基建計劃、圖書資料、審批驗收等方面都作了詳細的規(guī)定。而1985年在《關于教育體制改革的決定》中，中共中央就明確提出了開展教育評估的要求，指出“教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校的辦學水平進行評估”。隨后，國家又頒發(fā)了一系列文件，如原國家教委的《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》（1990 年）、《教育督導暫行規(guī)定》（1991年）以及國務院頒布的 《教學成果獎勵條例》（1994年）等，這些文件初步建立了我國高等教育評估體系和制度的基本框架。其中，1998年頒布的《高等教育法》，標志著中國高等教育評估走上了法制化的軌道，這是我國關于高等教育質量評估和保障最為重要的法律。近年來，隨著人們對高等教育質量的關注，檢查監(jiān)管日趨嚴格和規(guī)范，評估結果也越來越受重視。2003年，教育部確立了普通高校教學工作水平評估制度，并成立了高等教育教學評估中心，啟動了第一輪本科教學水平評估，使評估工作開始走上制度化、專業(yè)化和科學化的道路。除了對高校實施綜合評估外，我國政府也開展了 “增列博士、碩士學位授權點評估”等專項評估活動，我國的高等教育正逐步邁入一個評估的新時代。

2.我國高等教育質量的認證評估制度

認證評價源于美國，是教育中介組織的評價。由得到社會、政府、學校認可的社會團體制定合理的標準，對高等學校進行評估的制度。專業(yè)認證針對專業(yè)教育項目，旨在判斷其是否達到最低辦學標準。其特點是：設立時認證不很嚴格，但是要定期（一般五年或十年一次）進行再次認證。在我國高等教育評估體系中，認證評估是一個相當薄弱的環(huán)節(jié)?！?003—2007年教育振興行動計劃》提出，要建立與人才資格認證和職業(yè)準入制度掛鉤的專業(yè)認證制度。隨后，建設部在建筑工程領域進行了有益的嘗試和實踐。2007年，教育部下發(fā)了《全國工程教育專業(yè)認證試點辦法》，同年在機械、化工、電氣、計算機等9個學科的18個專業(yè)領域開展專業(yè)認證試點工作。目的是探索學校與企業(yè)密切聯(lián)系的有效機制，全面提高我國工程專業(yè)教育質量，促進我國工程教育與國際接軌，為國際間專業(yè)、學歷、學位互認開辟道路。近年來，上海、武漢、西安等高校自發(fā)組織起各種聯(lián)盟，對高等教育質量認證進行著新的探索。但總體來說，我國的專業(yè)認證還處于初級階段，在高等教育領域尚未推行大規(guī)模的專業(yè)評估與認證工作。

3.我國高等教育質量的社會評估制度

社會評價是一種多元化的市場評價，指社會中介、團體、機構，接受政府或企事業(yè)單位的委托及資助，獨立地對高校進行的評估。它的顯著特點是，只能檢驗學校的聲譽，不能保障教育教學質量。

大學排名是我國高等教育社會評估制度的集中體現(xiàn)?；顒拥恼嬲归_，是在社會主義市場經濟確立之后。我國第一個進行大學排名的社會機構，是中國管理科學研究院。1987年，它在《科技日報》上公布了國內87所大學的前20名，這是我國第一個非政府組織進行的大學評價。在政策上，政府也為社會主體參與高等教育評估提供了系列支持。1994年，“國務院關于《中國教育改革和發(fā)展綱要》的實施意見”中明確，“建立健全社會中介組織，包括教育評估機構等，發(fā)揮社會各界在教育管理和決策中的積極作用”。2002年，在《關于充分發(fā)揮高等學?？萍紕?chuàng)新作用的若干意見》中，教育部、科技部要求：“高等院校應充分利用自身的技術優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，建立和培育獨立的社會化中介性科學評價機構，積極開展科學評價工作?！?010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020年），再次強調鼓勵專門機構和社會團體對高等院校的教育質量和水平進行評估。高等教育擴招以來，社會評估也呈方興未艾之勢。如網(wǎng)大的 “中國大學排行榜”、中國校友會網(wǎng)的年度“中國大學排行”等活動。大學排名改變了政府壟斷大學評價的局面，加快了高校的市場化進程。但因缺乏公開、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫支撐，評價結果的科學性、公平性和公正性還有待商榷等，也引發(fā)了眾多的爭論與質疑。

評估的有效性是指評估體系產生的實際效果，具有社會性的特點。在評估的整個過程中，我們應體現(xiàn)特定社會的政治、經濟和文化特征。評估是各方共同合作，互惠共贏的過程，各種主張、爭論和批評都應得到尊重和理解。評估也是一個教學相長的過程，在評估過程中，每個利益相關者闡明自己的建構，通過交流和溝通，使已有的建構產生重構，甚至引起觀念的變革。在高校本科教學評估過程中，由于公眾沒有參與的途徑，政府也不能回應社會各界的多元需求，因此，希望由中介機構進行評估的聲音一直存在。研究機構的實證調查也顯示：對中國第一輪本科教學評估，認為有效性“一般”及“一般”以下共計達到76%，認為有效性“較好”和“很好”的比率之和只占24%，這充分說明我國認可型評估體系的有效性不容樂觀。但是，由于我國沒有向社會公開高校各種數(shù)據(jù)的制度，中介組織難以得到精確而詳細的信息，而政府卻很容易利用行政力量獲得，我國久遠的“官本位”思想，也使公眾更容易相信政府。站在社會問責的視角，評估的有效性就是通過溝通和商談，使利益關聯(lián)者在某一基準點取得共識，形成較先前更開闊、更復雜的建構。因此，由行政問責向社會問責轉變，將政府組織和公眾參與相整合的高校社會問責制度，將是本科教學水平評估乃至中國高等教育評估體系改革的必由之路。

三、社會問責：我國高等教育評估的改革方向和趨勢

社會問責，是我國高等教育評估改革和發(fā)展的必然選擇。要真正實現(xiàn)對高校的社會問責，就要設計公眾參與機制，讓公眾發(fā)揮積極的作用。

1.政府轉變職能，推動社會中介評估機構的建立

高等教育擴招以后，面對各種類型、規(guī)模和水平的高等院校，政府難以承擔管理、評估和服務等職能?！靶≌笊鐣笔钦母锏谋厝悔厔?。政府轉變職能，推動社會中介評估機構的建立，是彌補“政府失靈”和“市場失靈”的健康表現(xiàn)，也是實現(xiàn)教育管理科學化、民主化的重要途徑。中介機構接收評估業(yè)務的委托，承擔高等教育評估的研究、咨詢、實施、信息服務等多種職能，是政府、社會、高校之間的橋梁和紐帶。它具有相對的獨立性，能夠促進政府、社會與高校的良性互動，緩解矛盾和沖突，加強地區(qū)和國際間的交流合作，更有效地保障高等教育的質量。

目前，雖然政府仍舊主導著我國高等教育評估，但是經過二十多年的發(fā)展，社會中介組織也形成了一定的“氣候”。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國的教育評估中介機構已有近40家。2010年10月31日，由教育部評估中心牽頭，成立了“全國高等教育質量保障與評估機構協(xié)作會”，參加者有北京大學、清華大學等30多家機構和單位。還有一些機構在研究生教育水平評價方面進行了嘗試，如武漢大學的“中國研究生教育評價報告”等。雖然這些機構都是半官方性質的事業(yè)單位，仍帶有一定的行政依附性，但是不難看出政府在推動社會中介評估機構建立方面所做的不懈努力。另外，高等教育產品本身的公共性、經濟迅速發(fā)展對質量的需求以及公民社會的興起，都為高等教育評估中介組織的誕生提供了適宜的土壤。政府轉變職能，中介組織作為評估主體將成為當今社會的需求和歷史的必然。

2.發(fā)展高等教育行業(yè)組織，加強行業(yè)自律

在歐美等一些西方發(fā)達國家，高等教育行業(yè)組織保護著高校的自主權，維護著行業(yè)成員的利益，也協(xié)調、約束著成員的行為，在教育行業(yè)質量保障中擔任重要角色。行業(yè)組織利用所掌握的較全面的信息資源，為成員進行信譽或質量評價，對本行業(yè)的發(fā)展前景進行預測和規(guī)劃。它還能通過組織培訓、政策游說、聯(lián)合訴訟等方式保證成員內外行動時的一致性，使之在相關政策的制定、對外交往中凸顯其優(yōu)勢。

我們應調動專業(yè)協(xié)會、教育學會、教育指導委員會等學術性團體的積極性，充分發(fā)揮學術界的專業(yè)優(yōu)勢，在高校各學科、專業(yè)認證、教育質量評估等活動中發(fā)揮重要作用。高等教育的行業(yè)組織也應該建立嚴格的自律機制和完善的規(guī)章制度，以更好地維護成員個體及集體的利益，優(yōu)化高等教育環(huán)境，提高辦學水平和效率，推動行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.倡導高等教育科學研究，提高評估專家的素養(yǎng)

高等教育教學既是科學又是藝術。教育科學研究從理性層面揭示了高等教育的問題及本質，既要提供對現(xiàn)實問題的解釋，又要對教育發(fā)展做出科學的預測與推斷。而高等教育評估體系的卓有成效，體現(xiàn)在對高等教育實踐做出判斷的基礎上，對高等教育教學規(guī)律做更深入的探討，以發(fā)現(xiàn)更多的教育價值。因此，提高評估專家的教育科研素養(yǎng)十分必要。

教育評估專家，首先應該是教育科研專家。對教育教學疏于研究，或僅限于經驗層面的感性認識，是難以勝任高等教育評估專家職責的。社會問責要求建立一個多元的高校問責主體群，如人大、政府、專業(yè)機構、基金組織、校友會等。而我國的教育評估專家，大多是教育部聘任的高校管理干部，校長、教務長或學院院長等，他們是某一領域、學科的專家，卻可能缺乏系統(tǒng)的教育理論學習和培訓。一些專家僅憑借在工作中積累的經驗進行高等教育評估工作，這種做法是欠妥當?shù)?。因為缺乏理論指導，就缺乏教育洞察力，缺乏前瞻性的思考，對學校的教育和教學發(fā)展方向，就很難做出科學的分析與判斷。

4.面向社會，加強和改進高校的自評工作。

面向社會問責的院校自評有如下特征：以“效率與公平”為原則，高校進行自我評估；高校主動面對公眾的質詢，以贏得社會的支持；展示成績?yōu)橹?，以解決大學與社會之間的關系；指標體系以定量為主，完備而豐富，目的以統(tǒng)計數(shù)據(jù)說服公眾。以美國加州大學伯克利分校為例，其院校自評的形式是向社會公布年度問責報告。共計18個一級指標、136個二級指標。指標體系涵蓋本科生專業(yè)設置、培養(yǎng)目標、課程設置、實踐環(huán)節(jié)、畢業(yè)設計或畢業(yè)論文、入學機會、學習經歷、研究生學業(yè)情況、師資數(shù)量與結構、教師發(fā)展、教學設施、科研經費、圖書資料、招生與就業(yè)信息、教學管理、質量控制、預算與財務、衛(wèi)生科學與醫(yī)療服務、社會評價等內容，以全面展示學校的風貌及其對社會的貢獻。