左 冰

(中山大學(xué)旅游學(xué)院，廣東廣州 510275)

1 引言:一個社會的負(fù)和博弈

當(dāng)前，在中國農(nóng)村的土地上進(jìn)行的旅游開發(fā)正如火如荼，因旅游收益分配問題而導(dǎo)致的社會沖突也層出不窮。2011年8月以來，經(jīng)公開報道的典型事件就有江西婺源景區(qū)事件(趙雪浩，2011)和甘肅黃河石林景區(qū)事件(南都社論，2011)。雖然這些事件最終都得到了平息，但顯然給當(dāng)?shù)厣踔琳麄€社會都帶來了嚴(yán)重的影響。因為這種沖突實質(zhì)上是一場全社會的負(fù)和博弈。其中沒有贏家，只有輸家:農(nóng)民表面上爭取到了更多的收益，實際上卻是以犧牲農(nóng)村社會穩(wěn)定為代價的;地方政府雖然成功地化解了沖突，但維穩(wěn)成本和壓力也隨之增大;開發(fā)商則面臨著交易費用(與村民討價還價)增加甚至無限大的問題，因為村民的行為極有可能“一而再、再而三”;游客的需求得不到滿足;旅游資源則由于閑置而得不到有效利用。不僅如此，在各種媒介的傳播下，這種因旅游收益分配矛盾而導(dǎo)致的社會沖突的負(fù)面影響還可能會被不斷放大，成為影響中國農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展以及中國旅游發(fā)展進(jìn)程的重大問題，對社會主義現(xiàn)代化與和諧社會建設(shè)造成嚴(yán)重影響。

另一方面，從上述以及類似事件的解決方式來看，往往是以開發(fā)商或政府的妥協(xié)讓步為條件，旅游資源所屬社區(qū)獲得更多的補(bǔ)償或更多份額的門票分紅而平息。這種“解”看似成功，但它對任何一方而言均非占優(yōu)策略，所達(dá)成的和解狀態(tài)其實是一個不穩(wěn)定的均衡。一段時間之后，沖突和矛盾又會再起。因為，這種沖突的解決方式僅僅是“事件性”的，而非“制度性”的。它絲毫未觸及收益分配中的根本性問題，從而不具備系統(tǒng)性和徹底性。

我國目前正處于從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡時期。由于新舊體制并存，市場嵌入到了社會中，資源配置的方式變得復(fù)雜多樣，社會各階層所持有的要素及其集聚度產(chǎn)生了巨大的差別。作為理性的個體，資源掌控者總是力圖尋找一種能實現(xiàn)價值最大化，即耗費資源最少、從中獲益最多的方式，甚至實施機(jī)會主義行為來分配和利用有限的資源，自然導(dǎo)致社會各階層在利益分配上的巨大調(diào)整。在農(nóng)村旅游發(fā)展過程中，由于吸引物不可移動，土地開發(fā)控制著旅游。政府作為土地資源的控制者和集體利益的代理人，可以通過運用行政權(quán)力控制和限制土地利用的可能性來實現(xiàn)目標(biāo)和意圖;作為資本擁有者的開發(fā)商可以通過收買吸引物資源的集體代理人和精英分子話語權(quán)作為行動策略;而作為資源所有者的社區(qū)居民則處于弱勢地位(左冰，2009)。由于體制漏洞和法律不健全，他們不僅難以通過合法方式維護(hù)自己的財產(chǎn)權(quán)利，在旅游發(fā)展中的參與權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)和控制權(quán)也極度匱乏。因此有學(xué)者認(rèn)為，這種失衡的利益分配格局，實質(zhì)上是社會各階層資源掌控能力大小——權(quán)力失衡的集中展示。

但這也只是看到了問題更深入的表象。因為，擁有更多的資源或掌控更大的權(quán)力并不會自動地產(chǎn)生或者說必然導(dǎo)致掌控者獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益。前者不過是獲得結(jié)果的充分條件，而結(jié)果是由掌控者實施逐利行為構(gòu)建的。并且，這種行為以及行為的目標(biāo)并非不受約束。它是在既定的制度遺產(chǎn)、制度結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境中實現(xiàn)的;是行動者沿著制度設(shè)置的軌跡在實踐中反復(fù)不斷地去適應(yīng)和調(diào)整，漸而形成的。掌握權(quán)力者是運用手中的權(quán)力資源以權(quán)謀私還是無私服務(wù)，是個體理性和道德力量在現(xiàn)有的制度約束下互動博弈的結(jié)果。因此，旅游收益分配沖突的實質(zhì)不在于社區(qū)居民應(yīng)該獲得多少賠償或多大比例的門票收入才合理——即“錢應(yīng)當(dāng)如何分”的問題，而是在于因“無權(quán)”或“去權(quán)”導(dǎo)致被強(qiáng)勢權(quán)力集團(tuán)所剝奪的問題，即正義問題。這種不平衡的權(quán)力格局實質(zhì)上又是各個利益主體以價值最大化為目標(biāo)，運用各自掌握的資源在現(xiàn)有制度框架內(nèi)博弈的結(jié)果。將這種結(jié)果投射到作為價值尺度的貨幣層面，最終產(chǎn)生了旅游收益——“錢”的分配失衡?？梢哉J(rèn)為，沖突的起因是分配不公，而分配不公雖然是權(quán)力關(guān)系失衡的表現(xiàn)，其實質(zhì)乃是分配非正義。分配正義的主題是社會的基本結(jié)構(gòu)和基本制度安排(羅爾斯，2002)。個人追求價值最大化的行為是受制度激勵和約束的。制度不僅塑造、刺激行為的產(chǎn)生，同時也提供了行動的目標(biāo)、界限與限制。正是制度構(gòu)造了行動者之間的權(quán)力關(guān)系。因此，要真正地解決收益分配不公問題，一個非常重要的方面就是要從制度環(huán)境著手，深入了解不同利益主體所掌握的資源和行為目標(biāo)，以及那些可能對各個利益主體的目標(biāo)設(shè)置和行為產(chǎn)生直接影響的激勵機(jī)制和約束機(jī)制——制度①自古希臘先哲蘇格拉底提出分配正義理念以來，歷史上關(guān)于分配問題的論著浩如煙海，流派眾多，學(xué)說紛呈，難以盡述。分配正義問題不僅是倫理學(xué)中的一個核心概念和中心論題，也是現(xiàn)實社會生活中必須解決而又難于解決的問題。對于這一問題在現(xiàn)實領(lǐng)域的探討，形成了經(jīng)濟(jì)學(xué)以效率為核心和政治學(xué)以正義為核心的截然不同的理論進(jìn)路。經(jīng)濟(jì)學(xué)將分配問題與所有權(quán)問題及分配在生產(chǎn)方式中的位置聯(lián)系起來，探討收入分配如何影響效率，進(jìn)而影響全社會福利和財富的增長。政治學(xué)強(qiáng)調(diào)權(quán)力關(guān)系是分配的主要決定因素，認(rèn)為分配帶有明顯的階級偏私性——分配結(jié)果有利于統(tǒng)治者或某個集團(tuán)的根本利益，從而在分配正義上形成了羅爾斯以國家干預(yù)為核心和諾齊克以權(quán)利保障為核心的學(xué)術(shù)取向。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)各有側(cè)重，但兩者都將分配問題超越于哲學(xué)和倫理問題，與社會制度問題緊密地聯(lián)系在一起。。

2 文獻(xiàn)回顧與研究方法

對于旅游開發(fā)中因權(quán)力關(guān)系不平衡導(dǎo)致社區(qū)權(quán)益受損問題，國內(nèi)外已有大量研究。早在20世紀(jì)80年代，西方學(xué)者就提出了“社區(qū)參與”的方法加以解決。20世紀(jì)90年代中后期針對發(fā)展中國家的狀況又提出了“社區(qū)增權(quán)”理論。社區(qū)參與雖然在許多國家的旅游規(guī)劃中得到了廣泛應(yīng)用，但因其秉持多元主義視角和集體主義方法論，以及對參與式民主的社會環(huán)境要求，從各國實踐上看，除了少數(shù)發(fā)達(dá)國家，社區(qū)參與在發(fā)展中國家仍然舉步維艱。相關(guān)研究也日益偏離通過社區(qū)參與尋求“分配正義”問題的主旨②“社區(qū)參與”的另一主旨是文化和環(huán)境資源保護(hù)。，更多的是關(guān)于社區(qū)居民的參與狀態(tài)、感知以及參與形式的描述。社區(qū)增權(quán)作為社區(qū)參與的替代性理論工具，其在實踐層面上的終極目標(biāo)之一正是強(qiáng)調(diào)通過打破不平衡的權(quán)力關(guān)系，增強(qiáng)社區(qū)在旅游開發(fā)方面的控制權(quán)和利益分享權(quán)，實現(xiàn)分配正義(左冰，保繼剛，2008)。但是，由于國民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)體制和政治制度的差異，西方學(xué)者的研究成果很難在中國直接加以應(yīng)用和推廣。國內(nèi)關(guān)于社區(qū)增權(quán)的研究起步雖晚，但發(fā)展較快，目前已有一些研究成果。例如，左冰和保繼剛(2012)將收益分配問題與增權(quán)理論聯(lián)系在一起，提出了通過土地產(chǎn)權(quán)以及吸引物權(quán)的保障和增進(jìn)以實現(xiàn)分配正義的制度性途徑。這些成果與國外研究相比，由于根植于本國國情和實踐，無疑更具有現(xiàn)實合理性。但目前尚存有兩方面的缺陷。

其一，缺少宏觀整體性視角。無論是對旅游開發(fā)中政府、開發(fā)商與社區(qū)不平衡的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)的刻畫(左冰，2009)、社區(qū)居民的權(quán)利意識的探討(翁時秀，彭華，2010)還是社區(qū)權(quán)能狀態(tài)的比較(郭文，黃震方，2011)，這些研究都是從微觀層面，就局部問題進(jìn)行的分析和討論。即便是對吸引物權(quán)的探討，也僅針對某一項權(quán)利而言。利益結(jié)構(gòu)是社會系統(tǒng)的深層結(jié)構(gòu)，是社會和政治運行內(nèi)在動力的源泉。它是社會成員之間以利益資源為基礎(chǔ)在不斷博弈的過程中形成的。對其的研究必須采納一種整體性思路，將其納入到一個更加宏觀的整體結(jié)構(gòu)之中來進(jìn)行考察，這對于理解不平衡利益分配格局形成的原因是必不可少的。

其二，制度靜止或制度外生假設(shè)。無論是社區(qū)參與還是社區(qū)增權(quán)研究，一個共同的基本出發(fā)點是認(rèn)為制度是外生的、靜止的，因而局限于在既定的制度下討論問題，忽略了制度的可塑性。任何一項制度和由制度構(gòu)成的制度環(huán)境都不是封閉的、永恒的，而是開放的、動態(tài)的。諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家如哈耶克(1997)的自發(fā)社會秩序理論、諾斯的制度變遷理論等都強(qiáng)調(diào)了制度的演化和建構(gòu)主義的觀點。諾斯(1999)就曾指出:“制度的穩(wěn)定性決不意味著它不變化。從慣例、行為準(zhǔn)則、行為規(guī)范到成文法、普通法和個人之間的契約，所有這些制度不斷地演進(jìn)著，從而不斷地改變著對我們來說可行的選擇”。而這種改變，并不會以某種必然發(fā)生的形式從外部環(huán)境中自動生成，而是“被社會地構(gòu)成”，可以通過行動而加以改變。而另一方面，個體行動是觀察、研究制度的單元。制度離不開人的行為，離開了行為根本無法理解和解釋制度。正如康芒斯(2006)所言:“制度是集體行動擬制、解放和擴(kuò)張的個體行動”。只有從制度是人的行為的一種狀態(tài)出發(fā)，才能更深刻地理解和認(rèn)識制度在塑造人的行為，以及不平衡的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)中的功能和作用，設(shè)計出更加合理的制度以打破這種不平衡的權(quán)力格局，實現(xiàn)分配正義。

因此，本文采用制度－行為互動式分析方法，通過對現(xiàn)行制度環(huán)境下，旅游發(fā)展中各利益主體基于其“經(jīng)濟(jì)人”理性，利用所掌控的資源產(chǎn)生的交互利益行為在宏觀的社會結(jié)構(gòu)和社會制度中的展開過程，揭示其中所蘊含的利益關(guān)系對利益分配格局的影響，探討不平衡的權(quán)力關(guān)系形成的制度性原因。以探索在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下，通過各種制度設(shè)計與制度安排有效限制、調(diào)整權(quán)力格局，為形成公平正義的分配結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村旅游資源開發(fā)過程中的利益共容提供一個合理的制度建設(shè)路徑。

在研究方法方面，本文采取了以“問題為導(dǎo)向”的研究方法?；谧髡邔β糜伟l(fā)展現(xiàn)實的大量觀察和對一些典型案例的調(diào)查，從中提取出關(guān)于旅游發(fā)展收益分配問題的抽象的事實，將其置于中國社會轉(zhuǎn)型的情境之中進(jìn)行探討。文中對于現(xiàn)行制度下各利益主體的行動和資源的剖析建立在前人對中國社會問題豐富的實證研究成果之上;對這一事實加以解釋的理論的直接來源是利益集團(tuán)理論，同時也綜合了如理性人假設(shè)、委托－代理理論、集體行動的邏輯等理論成果，但本文并未采用常見的論文寫作體例，逐一對所涉及的理論進(jìn)行追本溯源。這是由于，作者認(rèn)為解決收益分配這一復(fù)雜社會問題需要“一攬子”解決方案，必須使用一種綜合的視角，運用跨學(xué)科的研究方法，在綜合政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)的相關(guān)理論工具的基礎(chǔ)上才能尋求到問題的解決之道。每一個理論都有局限性，分別解釋不同層面的社會行為。本文從微觀行為入手到宏觀制度分析涉及多個社會層面，需要采納不同的理論視角。而且，本文的意圖是運用這些理論來解釋和理解制度對行為的影響以探究造成現(xiàn)有分配格局的制度性原因，即闡釋性分析，并非試圖對這些理論本身有所貢獻(xiàn)或推進(jìn)。但本文的貢獻(xiàn)在于，通過對分配這一棘手的社會問題的探討，搭建起了這些相互并列的理論之間對話的橋梁，揭示了分配與制度、權(quán)力、資源之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。就現(xiàn)實意義而言，本文將收入分配問題置于社會的宏觀整體結(jié)構(gòu)和基本安排之中，考察其與具體的社會情境和社會制度的關(guān)聯(lián)，超越了將分配問題局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域(如財稅政策)進(jìn)行探討的狹隘思路，不僅有利于協(xié)調(diào)旅游發(fā)展中的利益分配，對于解決當(dāng)前中國面臨的收入差距過大問題無疑也有著重要的參考意義。

需要特別指出的是，本文把微觀的個體行為而非社會層面的集體行動作為制度研究的起點。這是因為，只有個體才是社會、政治和經(jīng)濟(jì)生活中的主體，是理解集體行動的邏輯起點。奧爾森(1995)就否認(rèn)個體性會因進(jìn)入集體而消失的觀點。他認(rèn)為，具有共同利益的個體組成集體并不會改變個體行為的理性特征:“一個集團(tuán)做什么取決于集團(tuán)中的個人做什么”。只有在成員個體關(guān)于成本－收益計算的經(jīng)濟(jì)理性中，集體行動才能得到最終的解釋。因此，本文在分析各個利益主體的行為特別是政府行為時，不再延續(xù)以往將政府簡單地看成一個整體的思維，而是將其視為在多重委托－代理關(guān)系下，由具有經(jīng)濟(jì)理性的官員組成的組織機(jī)構(gòu)，以便嚴(yán)格區(qū)分機(jī)構(gòu)利益和官員個體利益、機(jī)構(gòu)行為與官員個人行為之間的差異，進(jìn)而才能對現(xiàn)行制度約束下每一個利益主體的行動進(jìn)行深刻地解釋和說明，為宏觀的制度變遷提供微觀的分析基礎(chǔ)。

3 利益主體:可支配資源、制度約束與行動邏輯

任何社會都存在多個利益主體，相互之間無時不在進(jìn)行利益博弈。農(nóng)村土地上的旅游開發(fā)收益分配沖突的關(guān)鍵就在于，土地及其上的附著物(房屋建筑、植物、動物等)作為吸引物資源，經(jīng)過適當(dāng)?shù)赝顿Y開發(fā)后，可以轉(zhuǎn)變成為一種市場物品，通過銷售給旅游者帶來利益。旅游開發(fā)中的各利益主體由此便有了激勵。每一個理性的主體都會追求個體利益最大化。實際利益的獲得顯然取決于各自擁有的資源①在這里，資源泛指為滿足主體實現(xiàn)其目的所具有的或可資利用的一切條件，包括法律規(guī)范、關(guān)系、技術(shù)、機(jī)構(gòu)、組織、文化、資金、勞動力等要素，以及權(quán)力。及其在現(xiàn)有制度環(huán)境下可以采取的行動。圖1構(gòu)建了一個反映轉(zhuǎn)型時期旅游開發(fā)中各利益主體資源聚集度差異及其交互行為關(guān)系的模型。模型的目的是要弄清楚現(xiàn)行制度下，伴隨農(nóng)村土地上的旅游吸引物的開發(fā)而分化出來的利益不一致的三大利益主體——官員、開發(fā)商、農(nóng)民——所擁有的資源、行動邏輯及其交互博弈后形成的利益關(guān)系狀態(tài)。模型涵蓋了中央政府與地方政府、地方政府之間、政府與市場、資本與土地、個體與集體之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，實際上是一幅關(guān)于當(dāng)代中國國家－市場－社會(社區(qū))關(guān)系的縮略圖。也正因為如此，通過解析模型中各個利益主體的行為取向，透視制度、權(quán)力、資源和分配之間的關(guān)系，才具有普遍意義。

3.1 官員——多重目標(biāo)取向的謀利型政權(quán)經(jīng)營者

政府官員作為政府機(jī)構(gòu)的代理人，既是機(jī)構(gòu)利益的維護(hù)者，其本身又是社會中的一員，有著自身的利益取向。由于依附于國家政權(quán)組織和黨組織系統(tǒng)，官員普遍擁有或多或少的支配社會資源的能力，即權(quán)力。這種權(quán)力在“旅游業(yè)政府主導(dǎo)型”發(fā)展方式下，實質(zhì)上成為資源配置的主導(dǎo)性力量，可以對社會主體和其他資源的使用發(fā)生特別重要的影響。從行動目標(biāo)來看，官員不僅是政府政策的執(zhí)行者，還是政治市場的需求方。我國現(xiàn)行的政治科層制架構(gòu)中存在“全體公民—全國人民代表大會—國務(wù)院(中央政府)—各級地方政府”多重委托代理關(guān)系。在這種代理關(guān)系下，每一個官員必須履行從中央到地方以及所在機(jī)構(gòu)或部門的多重任務(wù)，同時又要追求個體利益最大化，因而普遍有著多重目標(biāo)取向和多重約束。完成任務(wù)的優(yōu)先次序，追求公利或私利的取舍，則取決于制度所提供的激勵和約束機(jī)制。

首先，作為多級代理關(guān)系下的中央政府(國家)的代理人，官員需要從整個全局利益出發(fā)，客觀、公正、努力地完成中央政府的目標(biāo)和要求。對于中央政府而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定是最根本的目標(biāo)，其中又以社會穩(wěn)定為首要目標(biāo)。世界各國，無論是民主政府還是集權(quán)政府，正是通過對社會穩(wěn)定的追求，來取得民眾對其執(zhí)政合法性的認(rèn)可(邱蓉，2010)。由于歷史的原因，在新中國成立后的很長一段時期，我國對官員的選拔、任用和考核的具體標(biāo)準(zhǔn)和方法因時而異。戰(zhàn)爭年代的考核標(biāo)準(zhǔn)以戰(zhàn)績?yōu)橹?“大躍進(jìn)”年代則看誰放的衛(wèi)星最高;“文革”時期，能否積極地投入到階級斗爭當(dāng)中去(即政治覺悟)是考核干部的最高標(biāo)準(zhǔn)。改革開放后，黨的以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本路線的確立，使考核的標(biāo)準(zhǔn)開始指向經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！罢儭薄饕堑胤紾DP和財政收入，逐漸成為主要的考核標(biāo)準(zhǔn)。各國的歷史經(jīng)驗表明，經(jīng)濟(jì)增長并不能直接導(dǎo)出利益的合理分配，因而不能自動達(dá)到社會穩(wěn)定。我國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過30多年的高增長后，進(jìn)入21世紀(jì)，與分配有關(guān)的群體事件日益增多并開始影響到社會穩(wěn)定，中央政府從而加大了對社會穩(wěn)定的追究和問責(zé)機(jī)制。除了考核標(biāo)準(zhǔn)的變化外，我國政府對官員的考核機(jī)制還具有兩個特點:一是上級考核;二是考核結(jié)果決定官員的升遷。前者決定了官員眼光必然“向上看”，關(guān)心的是上級滿意而非民眾滿意;后者則將官員置于一場升遷的“政治競標(biāo)賽”中(周黎安，2004)。這種考核體系和考核標(biāo)準(zhǔn)對官員構(gòu)成了最根本的激勵和約束，官員的目標(biāo)和行為都是這樣的制度環(huán)境作用的結(jié)果。

其次，作為地方政府機(jī)構(gòu)的代理人，官員要努力實現(xiàn)地方政府利益。20世紀(jì)90年度初期，為了調(diào)動地方政府的積極性，中央開始實施分稅制改革，財政收支權(quán)力逐步從中央向地方轉(zhuǎn)移。分灶吃飯的財政體制改革極大地激勵了地方政府謀求自身利益的動機(jī)和行動空間。與之同時，向經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)傾斜的政績考核標(biāo)準(zhǔn)則確立了地方政府官員最主要的任務(wù)——增長。在這兩項制度的激勵下，地方政府行為出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)化和企業(yè)化的傾向。中外學(xué)術(shù)界對財政改革激勵下的地方政府行為進(jìn)行了一系列的研究，提出了“地方法團(tuán)主義”(Oi，1992;Oi，1995)、“地方政府即廠商”(Walder，1995)、“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”(楊善華，蘇紅，2002)等觀點。由于資源有限，競爭不可避免。為了“促指標(biāo)、保增長”，地方政府官員開始直接參與經(jīng)營活動，并運用對資源的控制與企業(yè)之間形成共生關(guān)系，如協(xié)助企業(yè)對外宣傳營銷，地方保護(hù)主義行為，突破政策底線甚至不惜犧牲當(dāng)?shù)馗＠恼猩桃Y等。政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展方式獲得普遍肯定，一批批“旅游市長”、“旅游縣長”出現(xiàn)。雖然，地方政府作為地方社會事務(wù)的管理者，最應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是地方民眾的滿意度，如公共服務(wù)質(zhì)量、充分就業(yè)、環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等，但是在財政激勵和政績考核機(jī)制作用下，這些目標(biāo)已經(jīng)居于次要地位，甚至被忽略和犧牲。

再次，作為官員集團(tuán)中的一員，官員還必須維護(hù)本集團(tuán)的利益。傳統(tǒng)的利益集團(tuán)理論認(rèn)為，集團(tuán)的存在是為了增進(jìn)其成員的利益;有共同利益的個人或企業(yè)組成的集團(tuán)通?？偸蔷哂羞M(jìn)一步增進(jìn)這種共同利益的傾向，即所謂的“一榮俱榮、一損俱損”。官員們從自身經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)上的利益最大化出發(fā)，只有相互維護(hù)，才能最好地形成并最終實現(xiàn)其利益(張宇燕，1994)。正是在這種“共同利益”的驅(qū)使下，才會出現(xiàn)立法或分配公共資源的過程中的所謂“互投贊成票”的共謀現(xiàn)象(朱啟才，2004)。當(dāng)然，官僚集團(tuán)內(nèi)部還可以進(jìn)一步劃分為行業(yè)利益或部門利益，以及所謂的“條條”利益集團(tuán)和“塊塊”利益集團(tuán)(關(guān)山，姜洪，1990);也存在集體利益與個體利益不一致的地方。但總體說來，官員總是傾向于維護(hù)和做大其集團(tuán)利益這塊“蛋糕”，如為本部門創(chuàng)設(shè)租金、阻止市場化進(jìn)程或抵制某些不利于自身利益的改革措施等。

最后，無論上述目標(biāo)多么重要，官員首先是從自身利益最大化出發(fā)來行動的。從經(jīng)濟(jì)上看，官員必須為增加個人收入做出努力;在政治上，則需要為升遷而努力，而且，政治升遷是根本。如果沒有政治上的升遷，經(jīng)濟(jì)上的利益最大化就很難實現(xiàn)或達(dá)不到理想水平。因此，地方官員大力發(fā)展旅游的一個動機(jī)是謀取地方利益(旅游開發(fā)可帶來投資和稅收)，另一個激勵則是個人的政治前途。與之同時，出于自身經(jīng)濟(jì)收益最大化的考慮，官員們又具有運用手中的權(quán)力資源肥私損公的動機(jī)。例如利用旅游資源配置權(quán)或?qū)徟鷻?quán)從開發(fā)商和企業(yè)獲取賄賂和回扣，打著公共利益的幌子來尋求一己私利，“合法”地達(dá)到名(政績)利(金錢)雙收的目的。楊善華和蘇紅形象地稱之為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”(楊善華，蘇紅，2002)。但是，由于官員長久利益的獲得必須與國家利益一致，必須在中央政府的允許范圍和其他階層的容忍范圍之內(nèi)，亦即面臨著中央政府政策壓力和社會穩(wěn)定的雙重壓力。官員的最終行為，不過是在成本(風(fēng)險)約束、利益集團(tuán)博弈和政策規(guī)則的沖突間尋求均衡的結(jié)果，遵循著邊際政治收益與邊際政治成本相等的法則。特別是近年來，隨著社會沖突和群體性事件的增多，維穩(wěn)成為各級各地政府壓倒一切的目標(biāo)，這對官員以權(quán)謀私、與開發(fā)商的合謀形成了有力的負(fù)反饋，官員在政治升遷方面和尋求經(jīng)濟(jì)利益方面面臨著更大的制度約束。

3.2 開發(fā)商——機(jī)會主義導(dǎo)向的商人利益集團(tuán)

在現(xiàn)代商業(yè)社會，資本是最重要的也是最有影響力的流動性資源。開發(fā)商的目標(biāo)是利潤最大化。要攫取高額利潤，必須壓低成本。在成本一定的條件下，壓低成本實際上就是壓低生產(chǎn)要素如旅游吸引物、勞動力、基礎(chǔ)設(shè)施等的取得成本。由于地方政府的代理人——官員在實際上控制著發(fā)展旅游所需的基礎(chǔ)性的資源，如土地(旅游吸引物)、行政許可(市場準(zhǔn)入)，投資與信貸等。開發(fā)商往往通過權(quán)錢交易或金錢政治活動，利用少數(shù)官員的特定權(quán)力通過行政性配置以低價獲取資源;或者通過“游說”影響政策的制定，使其向有利于自身利益的方向傾斜，如財稅補(bǔ)貼，設(shè)置進(jìn)入壁壘和制定保護(hù)主義政策等。此外，開發(fā)商還擁有一定的市場權(quán)力資源，例如市場壟斷地位或市場的地域限制等。這使得開發(fā)商在與政府機(jī)構(gòu)(特別是具有迫切發(fā)展旅游要求的中西部貧困地區(qū)政府)談判的過程處于某種優(yōu)勢地位，通過“收買(針對官員個人利益)”和“施壓(威脅機(jī)構(gòu)利益)”的雙重作用最大限度地獲取利潤。

3.3 農(nóng)民——沉默的“一口袋馬鈴薯”

農(nóng)民不擁有文化資源，更不擁有組織資源。農(nóng)民集體雖然就法律而言擁有最關(guān)鍵的旅游生產(chǎn)要素——作為旅游吸引物權(quán)的土地及其附著物(如建筑、森林、湖泊等)的所有權(quán)。但是，“在當(dāng)代中國，縣、市一級政府在一定范圍內(nèi)和一定程度上，是事實上的土地所有者，至少是事實上的土地所有者之一”(曹正漢，2008)。土地制度不完善導(dǎo)致的權(quán)利失敗、政治參與機(jī)會的缺失以及能力的匱乏，導(dǎo)致資源所屬社區(qū)居民根本無法參與到有關(guān)旅游的規(guī)劃、談判以及利益分配博弈中去，官員和開發(fā)商的“雙贏”交易主導(dǎo)了整個過程，致使農(nóng)民階層的利益被“合法”地侵占。

通常，當(dāng)集體蒙受損失時，個人的利益也會受損。但是，幾千年的威權(quán)統(tǒng)治使農(nóng)民對此形成了一種集體的麻木，而且，這種損失的過程是間接和隱蔽的。一方面，農(nóng)民人數(shù)眾多，每個人分?jǐn)偟膿p失較小;另一方面，農(nóng)民普遍存在著“搭便車”的心理和“不患寡而患不均”思想;旅游帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的借口又為這種剝奪披上了合法的外衣，因而來自農(nóng)民的阻力也較小。但是，當(dāng)這種損害的程度超過了大多數(shù)農(nóng)民的感知，或者存在對個別農(nóng)民的“選擇性激勵”時，農(nóng)民也將不再沉默。面對損失，農(nóng)民有兩種途徑捍衛(wèi)自己的利益:一是運用法律武器;二是“弱者的武器”。由于轉(zhuǎn)型時期法律制度的不完善，利益調(diào)解機(jī)制和渠道匱乏，農(nóng)民運用法律武器的成本極高，因此往往會采用最原始的“弱者的武器”維護(hù)利益。所以農(nóng)民的抗?fàn)幫鸵匀后w性地堵路、破壞景觀、靜坐等“非常規(guī)”的形式爆發(fā)出來，目的是向政府施壓，通過挑戰(zhàn)地方政府的合法性，逼迫更高一級的政府或中央政府的介入，以維護(hù)自身利益。在中央政府“維穩(wěn)”的壓力下，農(nóng)民的這種反抗往往會對地方官員的政治升遷構(gòu)成重大阻礙，進(jìn)而對官商結(jié)盟行為構(gòu)成負(fù)反饋。一般而言，農(nóng)民的忍耐限度受4個因素的影響:歷史文化、民族性格、權(quán)利意識和外界刺激。近年來，隨著農(nóng)民知識水平的提高，農(nóng)民的權(quán)利意識普遍增強(qiáng);信息傳播技術(shù)的發(fā)展可以將其他地方發(fā)生的類似事件傳遞到每一個角落，產(chǎn)生行為上的“示范效應(yīng)”。這也是近年來群體性事件有愈演愈烈之勢的外部原因。

當(dāng)然，農(nóng)民群體相對于其在改革初期，又產(chǎn)生了分化。具體可以劃分為兩種類型:普通農(nóng)民，鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)村權(quán)勢階層。鄉(xiāng)村精英主要指農(nóng)民企業(yè)家、宗族領(lǐng)袖等;鄉(xiāng)村權(quán)勢階層主要包括村集體的代理人——村干部。對于農(nóng)村土地，地方政府雖然是事實上的掌控者，但是土地分配的具體執(zhí)行必須通過村集體的代理人——村干部來實現(xiàn)。村干部從而也掌握著一種能夠?qū)β糜伟l(fā)展施加重大影響的非市場資源。由于普通農(nóng)民與精英階層的信息不對稱，而且大多數(shù)農(nóng)民參與談判的權(quán)利受到限制，只有少數(shù)農(nóng)民精英和村干部具有談判的機(jī)會，于是由開發(fā)商和政府組成的“利益集團(tuán)”便具有充足的動力通過拉攏少數(shù)精英分子和村干部，分化普通農(nóng)民來剝奪大多數(shù)農(nóng)民的利益。即便有個別地方的鄉(xiāng)村精英用自己高尚的個人行為為農(nóng)民整體的利益服務(wù)，也不會對這些階層的整體行為有實質(zhì)影響(管清友，王亞峰，2003)。

4 特殊利益集團(tuán)——分利聯(lián)盟的形成及其制度性根源

圖1鮮明地揭示了當(dāng)今中國社會場景中旅游收益分配不平衡的動力結(jié)構(gòu)及其制度根源?？梢钥吹?，上述三大利益主體的目標(biāo)函數(shù)及其約束分別為:官員(社會穩(wěn)定/GDP、地方財政收入/升遷、經(jīng)濟(jì)收入|審批權(quán)、決策權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)/地方資源);開發(fā)商(利潤|資本、市場);農(nóng)民(權(quán)利、福利|法律、社會反抗)。在當(dāng)今旅游發(fā)展過程中，地方政治精英(官員)和經(jīng)濟(jì)精英(商人)形成了共生的關(guān)系。它們的利益不僅在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目標(biāo)上，更重要的是在謀取個人利益方面存在很大的“交集”，結(jié)成了一個所謂的“增長聯(lián)盟”或“特殊利益集團(tuán)”。其目的是在增長的過程中實現(xiàn)各聯(lián)盟主體的利益最大化。何清漣(1997)在《現(xiàn)代化的陷阱》中運用尋租理論分析了中國官僚集團(tuán)和商人利益集團(tuán)的復(fù)雜關(guān)系，指出兩者通過權(quán)力尋租和權(quán)錢交易來形成某種有利于自己的資源分配政策。在這種關(guān)系下，商人利益集團(tuán)和政治精英之間形成緊密的協(xié)作關(guān)系，彼此支持。利益交換、權(quán)錢交易、信息共享、行動聯(lián)盟是維系這種關(guān)系的有力紐帶。如果說，土地公有制度的不完善和計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的不徹底是地方政府介入旅游發(fā)展的制度根源，以GDP和稅收為標(biāo)桿的晉升激勵機(jī)制是地方政府與企業(yè)結(jié)盟的體制原因，那么，尋求政治升遷和經(jīng)濟(jì)上尋租則是地方政府官員與開發(fā)商結(jié)盟的直接驅(qū)動力。奧爾森將這種官商勾結(jié)謀取特殊利益的集團(tuán)稱為“分利聯(lián)盟”。

圖1 旅游發(fā)展中各利益主體的資源、約束與行動邏輯

所謂分利聯(lián)盟，是指在社會總利益中為本集團(tuán)爭取更多更大利益份額而采取集體行動的利益集團(tuán)。“任何組織在原則上都可以通過兩條途徑來為其成員謀取福利;或者使全社會的生產(chǎn)增加，從而使其社會成員按原有份額獲得更多的產(chǎn)品;或者在原有的總產(chǎn)量內(nèi)為其成員爭取更大的份額”(奧爾森，1993)。無論個人還是組織，本質(zhì)上都具有自利性。在總的利益格局中，任何一個集團(tuán)首先關(guān)注的只是它們自身的狹隘利益。除非存在“選擇性激勵機(jī)制”，每一集團(tuán)都不會為增加總利益而自愿付出成本與代價，因為那樣最終所得到的利益極其微小，而會千方百計地去分割現(xiàn)有更大的利益份額，甚至為了自身的狹隘利益而不惜犧牲社會的公共利益。因此，它們都具有分利性。奧爾森(1993)將其形象地比喻為一幫沖進(jìn)瓷器商店爭搶瓷器的強(qiáng)盜，他們各搶走一些，同時卻打碎了一些原本大家可以分到手的瓷器。當(dāng)多個分利聯(lián)盟串通共謀、取得制定經(jīng)濟(jì)政策的支配性地位時，國家的政策便成為這些利益集團(tuán)坐地分贓的工具，國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展就深受其害。

旅游開發(fā)的過程，實際上就是將資源轉(zhuǎn)化為資本獲取剩余價值的過程。在這個過程中，社會各個階層、群體為爭取自身利益的最大化必然會介入其中，產(chǎn)生對于這一獲利的機(jī)會和工具的爭奪。如果各個階層都有自由行動的權(quán)利，在基本對等的條件下有序博弈，那么，通過相互之間的討價還價、競爭和妥協(xié)，不僅可以使各階層普遍得到利益，而且有利于糾正市場失敗和降低社會福利損失，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)秩序的協(xié)調(diào)發(fā)展。而如果社會中不同利益階層發(fā)育不平衡，強(qiáng)勢集團(tuán)主導(dǎo)政治，龐大的弱勢群體因為交易成本太高以及無法采取選擇性激勵而組成不了實際的“利益集團(tuán)”時，強(qiáng)勢利益集團(tuán)由于缺乏有效的制衡力量將單方面影響社會經(jīng)濟(jì)政治過程，必定會利用其強(qiáng)勢地位追求在分配中的強(qiáng)勢(楊帆，張弛，2008)。整個社會利益結(jié)構(gòu)失衡成為必然。

旅游資源所屬社區(qū)之所以在與官、商集團(tuán)的利益博弈之中處于弱勢，一個根本原因就在于農(nóng)民利益集團(tuán)的缺乏。盛洪(2003)指出，從幾十年的新中國農(nóng)業(yè)政策史及其經(jīng)濟(jì)后果來看，缺少一個反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，是許多損害農(nóng)民利益進(jìn)而損害全社會利益的政策輕易出臺的重要原因。根據(jù)2010年的《選舉法修正案》，在人大代表的選舉方面，城鄉(xiāng)按人口比例相同選舉人大代表。這意味著農(nóng)村人口要4倍于城市人口產(chǎn)生一位全國人大代表(96萬∶24萬)。而實際上農(nóng)民代表的名額還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們所應(yīng)得到的名額。這種代表產(chǎn)生辦法，在實質(zhì)上導(dǎo)致了農(nóng)民在政治上“無權(quán)”或被“去權(quán)”，表明在制度上已經(jīng)置農(nóng)民于弱勢群體的位置。政治參與權(quán)利受限，經(jīng)濟(jì)上被剝奪則成為必然。而且，農(nóng)民之所以偏好使用“暴力”手段，也正是由于這種政治制度安排阻斷了農(nóng)民的正常利益表達(dá)渠道。

5 共容利益:社區(qū)參與旅游發(fā)展之利益協(xié)調(diào)

諾斯(1999)的“政府悖論”早已指出，政府既是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，也是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。政府行為之所以對經(jīng)濟(jì)增長具有兩面性，源于政府主體的目標(biāo)函數(shù)差異。就政府機(jī)構(gòu)而言，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府是最具廣泛共容利益的組織，理應(yīng)通過“扶助之手”來管理國家和治理社會，以維護(hù)并增進(jìn)社會公共利益為己任。然而，現(xiàn)實中作為政府機(jī)構(gòu)代理人的官員從自利性出發(fā)，往往受所謂“狹隘利益”引導(dǎo)而伸出“掠奪之手”，不但導(dǎo)致共容利益的喪失，蛻化成為狹隘利益集團(tuán)，甚至于假以“扶助”的名義行“掠奪”之事實。奧爾森由此指出:“當(dāng)存在激勵使人們?nèi)ゾ鹑《皇莿?chuàng)造，也就是從掠奪而不是從生產(chǎn)或者互為有利的行為中獲得更多收益的時候，社會就會陷入低谷”(奧爾森，2005)。此時，唯有打破這種特殊利益集團(tuán)才能夠擺脫低效和停滯的困境。由于在現(xiàn)實中，任何一個人以及由人組成的組織，采取什么樣的行為，在很大程度上是由制度來界定的，同時，也介于政府行為對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有壓倒性的影響。因而限制和預(yù)防共容利益狹隘化的關(guān)鍵，就是必須從政府的激勵機(jī)制出發(fā)，重新安排資源配置方式和權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立一個能給予共容利益最大決策權(quán)的政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，即所謂“不破不立，破立結(jié)合”。

從“破”的方面來說，利益集團(tuán)不可能自動消失，也不應(yīng)該使用強(qiáng)制的方法加以消除，但卻是可以控制的。對此，政治學(xué)者們大多倡導(dǎo)“遏制與平衡”策略，如大力懲治官員腐敗，通過法律法規(guī)和政策等手段，嚴(yán)格限制和整合各種利益集團(tuán);增強(qiáng)農(nóng)民的政治參與權(quán)，以制衡并稀釋強(qiáng)勢派別的力量等等。從“立”的方面來說，中央政府憑借其政權(quán)力量可以強(qiáng)制進(jìn)行某些制度創(chuàng)新和變遷，通過改變激勵的方向，預(yù)防“分利集團(tuán)”的產(chǎn)生，引導(dǎo)各階層在自利的基礎(chǔ)上走向利益共容。

第一，以“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，改革現(xiàn)有的組織制度和官員晉升激勵制度，樹立新型的政績觀，有效預(yù)防共容利益弱化和狹隘化的傾向。在利益博弈過程中，官員在資源、信息、權(quán)力等方面的優(yōu)勢，使他們比一般組織和個人具有更大影響力，在利益分配中占據(jù)主導(dǎo)地位。這就給商人集團(tuán)的尋租行為和政企的合謀提供了動因。以經(jīng)濟(jì)績效為主的考核機(jī)制則成為地方官員的積極性被商人利益集團(tuán)俘獲的原因。而土地產(chǎn)權(quán)界定的模糊性又為這種剝奪提供了機(jī)會。多個因素的結(jié)合，就導(dǎo)致了地方官員和開發(fā)商合謀，以“民主”或“公共利益”的名義向農(nóng)民階層掠奪利益?？梢姡M隘利益集團(tuán)的產(chǎn)生、收益分配失衡的主要原因之一正是在于最基本的組織制度和激勵制度出現(xiàn)了漏洞，必須從根本上加以完善和改進(jìn)。與其自下而上的暴力革命，不如自上而下的改良。其中最重要的就是需要通過合法的制度設(shè)計增強(qiáng)預(yù)防和抵制官商勾結(jié)的負(fù)反饋的力量，如建立起新型的中央－地方關(guān)系;在科層關(guān)系上通過明晰規(guī)制機(jī)構(gòu)的責(zé)任權(quán)利，減少規(guī)制機(jī)構(gòu)的責(zé)任交叉，由此降低合謀的概率和難度;以及構(gòu)建合理的政績考核制度，如對地方官員的晉升考評，不僅要將本轄區(qū)內(nèi)的人口、資源、環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入其中，還應(yīng)將各地方政府為本地民眾服務(wù)的質(zhì)量納入其中，弱化對經(jīng)濟(jì)績效的要求，同時積極引入社會評價體系，以減少官員“眼光向上”和政企合謀的可能性。

第二，發(fā)展參與式民主，讓社區(qū)居民真正參與到旅游發(fā)展中去。長期以來，面對財產(chǎn)權(quán)利受侵犯，社區(qū)居民得到的唯有微薄的金錢補(bǔ)償。學(xué)界也都認(rèn)為應(yīng)該“對被邊緣化的弱勢群體給予必要的扶持和救助”。許多社會沖突也正是通過增加社區(qū)居民的金錢補(bǔ)償而得以解決。但是，扶持和救助的最關(guān)鍵之處并非直接的金錢補(bǔ)償，而是需要提供權(quán)力供給(馮舜華，等，2001)，即社區(qū)增權(quán)——通過權(quán)力的再分配，使那些當(dāng)前被排除在政治和經(jīng)濟(jì)過程之外的社區(qū)居民能真正被包含進(jìn)來，能夠參與到與旅游有關(guān)的談判和決策中，以保護(hù)社區(qū)的利益?？梢哉f，社區(qū)參與是一個在現(xiàn)行制度下，最優(yōu)的防止官僚集團(tuán)與開發(fā)商合謀的措施。值得注意的是，雖然目前有許多地方也正在推進(jìn)社區(qū)旅游或旅游業(yè)社區(qū)參與，如“參與旅游經(jīng)營”或“村民動員大會”等，但這種參與實質(zhì)上還處在被操縱的低層次，不僅與真正的社區(qū)參與背道而馳，而且會打擊人們的參與熱情，甚至引發(fā)他們對政府執(zhí)政合法性的質(zhì)疑。真正的社區(qū)參與需要立足于公民參與;社區(qū)參與最真實的形式是政治分權(quán)。必須通過公民的塑造、政治增權(quán)以及與之相關(guān)的基礎(chǔ)性、程序性和支持性制度的建設(shè)與實施，增進(jìn)社區(qū)居民的政治權(quán)能和力量，打破“強(qiáng)國家，弱社會”的局面，才能真正推進(jìn)社區(qū)參與的發(fā)展，走向社區(qū)自治。

第三，加強(qiáng)現(xiàn)代法治國家的制度建設(shè)，增強(qiáng)對財產(chǎn)權(quán)利的法律保障。政治學(xué)認(rèn)為，分配帶有明顯的階級偏私性——分配結(jié)果有利于統(tǒng)治者或某個集團(tuán)的根本利益。收入分配改革不僅難在是利益之爭，關(guān)鍵是要在既得利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對下，又要依靠這些既得利益集團(tuán)來實現(xiàn)制度變遷(管清友，王亞峰，2003)。因此，對分配正義的維護(hù)，除了政府組織制度、激勵制度的變遷外，還需要有外來強(qiáng)大力量的干預(yù)和支持。這就是以權(quán)利為保障，用法律的力量來扼制國家行政權(quán)力對產(chǎn)權(quán)的干預(yù)和控制。經(jīng)濟(jì)繁榮必須具備兩個基本條件:第一，存在可靠且明確界定的財產(chǎn)權(quán)利和公正的契約執(zhí)行權(quán)利;第二，不存在任何形式的強(qiáng)取豪奪(奧爾森，2005)。只有建立有效率的符合大多數(shù)農(nóng)民利益的土地財產(chǎn)制度，以保障農(nóng)民在旅游開發(fā)中的財產(chǎn)權(quán)利，并為各種利益主體提供合法、有序、高效的制度環(huán)境與博弈規(guī)則，才能引導(dǎo)它們在追求私利的過程中走向共容利益。

6 研究結(jié)論與貢獻(xiàn)

經(jīng)濟(jì)推動政治，政治控制經(jīng)濟(jì)。收益分配問題絕不只是單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是涉及政治和社會制度的“正義”問題。以往對于收入分配問題的研究往往局限于初次分配、再分配等領(lǐng)域，或者把其原因泛化為權(quán)力配置資源等一般性的制度安排，并沒有細(xì)化及回答這種制度安排的結(jié)構(gòu)。本文從制度與行為的互動式研究入手，把宏觀制度研究與微觀行為分析連接起來，將分配的政治過程內(nèi)生化、模型化，展現(xiàn)了在農(nóng)村旅游發(fā)展中，各利益主體——政治精英、商人利益集團(tuán)、社區(qū)農(nóng)民為實現(xiàn)各自的目標(biāo)價值，在制度激勵和約束下就利益的分配進(jìn)行重復(fù)博弈的動態(tài)過程，真正從實質(zhì)上揭示了農(nóng)村旅游收益不平衡產(chǎn)生的制度性根源，以及不平衡的權(quán)力格局形成的過程，較之前的研究更好地解釋了社區(qū)參與失敗和收益分配不平衡的原因，為探討實現(xiàn)旅游發(fā)展中的分配正義問題提供了堅實的微觀基礎(chǔ)和制度改進(jìn)路徑，也為解決中國日益擴(kuò)大的收入差距問題提供了富有啟示性的思路與建議。

在當(dāng)今中國，利益集團(tuán)和集團(tuán)利益已經(jīng)普遍存在。在農(nóng)村旅游發(fā)展中，由于政府實質(zhì)上掌握著最重要的旅游生產(chǎn)要素——土地，導(dǎo)致商業(yè)資本與權(quán)勢階層聯(lián)結(jié)成為一個狹隘利益集團(tuán)，瓜分了旅游收入這塊“蛋糕”，剝奪了農(nóng)民的利益，從而直接導(dǎo)致了底層農(nóng)民的“暴力”抗?fàn)幮袨椤１砻嫔?，?quán)力不平衡是導(dǎo)致利益失衡的直接原因，但更深刻地源于國家的政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度設(shè)計偏重于增長而未能有效地維護(hù)個人和社會的正當(dāng)利益。沖突的起因是分配，而實質(zhì)乃是正義與非正義之爭，制度則充當(dāng)了引導(dǎo)其走向的中間變量。就此而言，僅僅依靠金錢補(bǔ)償，或者調(diào)整收入分配政策或稅收政策根本不可能達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)分配正義的目標(biāo)。分配正義的實現(xiàn)需要一系列根本性的制度變革，甚至需要一種霍金式“大設(shè)計”的眼光和氣魄，“從頂?shù)降住钡亟⒁粋€能給予共容利益最大決策權(quán)的政治體制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制，包括樹立新型的政績觀、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)的科層組織關(guān)系、設(shè)計合理的官員的考核制度、加強(qiáng)參與式民主制度建設(shè)等等。當(dāng)然，最根本性的是要致力于建立和維護(hù)一個公正而有效率的產(chǎn)權(quán)制度。

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