■ 章德彪 唐海軍／文

(第一作者系中國勞動關(guān)系學院副教授；第二作者單位：中共中央對外聯(lián)絡部研究室)

社會管理是衡量執(zhí)政當局治理水平和領(lǐng)導能力的重要體現(xiàn)。近些年來，隨著全球化加速發(fā)展，信息技術(shù)突飛猛進，民眾生活方式與價值取向多樣化，國外眾多國家的社會生態(tài)發(fā)生深刻變化，對執(zhí)政當局治理國家、管理社會帶來許多新問題新挑戰(zhàn)，提出了更高的執(zhí)政要求。當今國外許多執(zhí)政黨經(jīng)受了這場“管理革命”的考驗，但也有不少執(zhí)政黨為此栽跟頭，甚至痛失政權(quán)。國外經(jīng)驗教訓對于長期執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨無疑具有某些啟迪意義，需要我們?nèi)ゼ右约橙『涂偨Y(jié)。

一、國外執(zhí)政當局在社會管理上面臨的新變化新挑戰(zhàn)

社會階級結(jié)構(gòu)發(fā)生復雜變化，利益群體之間的矛盾與紛爭增多。西方國家社會階級和階層出現(xiàn)深刻變化，中產(chǎn)階級在經(jīng)歷較長時期的快速增長后，目前在美日德英法等國有所下降，內(nèi)部發(fā)生較大分化。金融危機以來，多數(shù)中產(chǎn)階級生活水平下降，部分中下層中產(chǎn)階級淪落為貧困階層。作為西方社會穩(wěn)定基石的中產(chǎn)階級對執(zhí)政當局的不滿情緒增大，部分民眾對社會強烈怨憤，在北美打出99%對1%的口號。一些發(fā)展中國家伴隨經(jīng)濟較快發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，中間階層數(shù)量增大，極少數(shù)人暴富，更多人群仍在貧困線上掙扎。世界許多國家由于兩極分化擴大和社會分層加劇，不僅引發(fā)貧富對立，而且?guī)砉倜?、城鄉(xiāng)、族群、勞資、社會精英與普通民眾、本地居民與移民之間的權(quán)力、利益博弈和爭斗，直至流血沖突。同時，全球化帶來的社會分工變化和人口流動加快，導致多數(shù)國家傳統(tǒng)的居民聚居結(jié)構(gòu)、鄰里關(guān)系、隸屬關(guān)系打破，出現(xiàn)許多新問題，造成管理難度加大、社會不穩(wěn)定性增多。

公民社會日益興起，作用不斷增大。西方利用非政府組織加緊對發(fā)展中國家滲透干預，對其社會政治安全構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，公民社會在發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家迅速發(fā)展，美國、日本、印度、俄羅斯非政府組織數(shù)量分別達160多萬、80多萬、400萬、60萬，印度非政府組織志愿人員超千萬。各國非政府組織在扶貧、救助、維權(quán)、政策咨詢、人群關(guān)懷、社區(qū)服務、環(huán)保等方面發(fā)揮了一定作用，直至與地方政權(quán)職能重疊。一些非政府組織還從事政治活動，支持乃至成為反對派，極少數(shù)甚至進行恐怖和其他違法活動，如印度有800多個非政府組織與東北部極端勢力勾連。西方非政府組織在發(fā)展中國家的活動愈加頻繁活躍，其在越南活動的上千個非政府組織，近三分之二有宗教背景。西方每年投入上百億美元，在許多發(fā)展中國家以扶貧助困、治理環(huán)境，解決農(nóng)村吃水等形式為掩護，部分非政府組織同時進行傳教、情報搜集、西式民主價值觀滲透和對反對派的資助與培訓等政治活動，這在部分獨聯(lián)體、阿拉伯和亞洲國家尤為凸顯，曾引發(fā)嚴重社會動蕩，甚至導致政權(quán)的更迭。

社會輿情出現(xiàn)新變化，媒體網(wǎng)絡對公眾生活影響增大，公民政治與社會參與現(xiàn)象增多。隨著冷戰(zhàn)后多國民主政治發(fā)展，國內(nèi)社會生態(tài)發(fā)生深刻變化：社會價值觀多元化、民眾生活方式多樣化日益凸顯，不同思想文化交流和碰撞增多，不同宗教文化尤其是基督教與伊斯蘭教之間的裂痕擴大，不同群體特別是貧富、弱勢與強勢群體之間對立情緒加深。民眾對政黨、政治家和政府信任度下降，行政執(zhí)法機構(gòu)公信力遭受質(zhì)疑。一些民調(diào)、咨詢機構(gòu)和智庫時常以“中立”面目對政府決策評頭論足甚至抹黑。在信息化時代，不少國家手機用戶、網(wǎng)民劇增，媒體網(wǎng)絡影響上升，傳統(tǒng)媒介作用明顯下降，執(zhí)政黨掌控思想輿論的能力削弱，許多民眾利用網(wǎng)絡、手機等平臺，通過推特、臉譜等社交網(wǎng)站發(fā)聲，傳遞各種信息，對時政和重大熱點問題發(fā)表評論，對執(zhí)政當局提出建議、批評，深刻影響國內(nèi)民眾的認知和行動，由此對執(zhí)政當局構(gòu)成前所未有的挑戰(zhàn)。

各種惡性突發(fā)事件多發(fā)頻發(fā)，自然災害和公共安全危機危害凸顯，極大地考驗著執(zhí)政當局的管理與掌控能力。近20多年來，許多國家發(fā)生的重大自然災害與公共事件都暴露出政府社會管理的盲點、漏洞或自身體制痼疾：世紀之交的歐洲瘋牛病反映歐盟多國食品安全的管理缺失；2010年海地霍亂表明執(zhí)政當局社會管理的缺位；美國持續(xù)不斷的校園等公共場所惡性槍擊事件凸顯其社會管理制度弊端；巴黎和倫敦騷亂反映了兩國政府公共治安乃至民族融合中的深層次問題；亞洲多國爆發(fā)的“非典”也揭示出各國公共衛(wèi)生管理的嚴重缺失。在全球化、信息化條件下，傳統(tǒng)的主權(quán)界線被部分打破和模糊化，內(nèi)政與外交緊密相聯(lián)，內(nèi)部事件外滲、外部事件內(nèi)聯(lián)的現(xiàn)象不斷發(fā)生。近些年來相繼發(fā)生的“顏色革命”、阿拉伯“街頭革命”以及西方國家的“占領(lǐng)運動”，程度不同地沖擊了所在國的統(tǒng)治秩序和社會安定，有的甚至導致“江山變色”、執(zhí)政黨垮臺。

二、國外執(zhí)政當局實施社會管理的若干經(jīng)驗教訓

創(chuàng)新管理理念，增強社會包容，期望從制度與政策源頭治理社會失序，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。一些國家執(zhí)政黨提出“管理就是服務”口號。新加坡人民行動黨提出以“市民為中心”的現(xiàn)代管理思路，在以前重視“重典”理念基礎上，突出民本思想，強調(diào)要以服務選民來增進與民眾的聯(lián)系。英國保守黨提出“大社會”理念，重塑國家、個人和社會組織關(guān)系。但多數(shù)國家理論與現(xiàn)實脫節(jié)，在一些威權(quán)國家，統(tǒng)治遠甚于管理，人治現(xiàn)象普遍突出。而西方等法治國家中，行政司法機構(gòu)人性執(zhí)法淡薄，導致微小事件惡化和擴大化，巴黎和倫敦騷亂就是深刻教訓。當前，許多國家已開始注重從治本角度探索解決社會失序問題，從經(jīng)濟發(fā)展和調(diào)整社會利益關(guān)系入手，加大收入分配改革，大力推動扶貧攻堅。南非非國大、印度國大黨政府推出“包容性增長”戰(zhàn)略，南期望通過解決黑人貧困問題、印期望通過解決廣大農(nóng)村的貧困和發(fā)展問題來實現(xiàn)社會根本穩(wěn)定。然而，由于大多數(shù)國家社會分化加劇勢頭還在發(fā)展，社會不公問題依然嚴重制約著政府社會管理的升級空間，致使其調(diào)控的力度與效果在相當程度上受制于國內(nèi)各種政治力量之間的博弈狀況。

拓寬公民參政渠道，下放權(quán)力，重視非政府組織的積極作用。面對社會新變化，許多國家政府下放權(quán)力，開放公共服務部門，擴大基層權(quán)限和民眾自我管理水平。它們?nèi)找嬷匾暽鐓^(qū)作用，地方政府更多地把權(quán)力交于社區(qū)，把社區(qū)打造成公民參與社會事務、實現(xiàn)基層自治的主要平臺。英國保守黨政府上臺后著手實施“大社會在行動”計劃，放權(quán)于地方政府，擴大社區(qū)權(quán)力，發(fā)揮民眾自主性。許多發(fā)展中國家開始調(diào)整非政府組織政策，把它視為基層政府助手，在財力、人力上提供更大支持，印度2011年撥款50億美元支持非政府組織參加各項活動。巴西、印度、越南、土耳其等國政府大力支持本國非政府組織在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、調(diào)整民間利益糾紛、推動社會進步中的作用。印度人民黨和國大黨政府均鼓勵非政府組織參加促進民主治理，允許非政府組織代表參與立法討論，在推動社會改革、維護弱勢群體利益上，注重采納非政府組織的意見和建議。俄羅斯、越南、巴西等不少國家更多地把非政府組織管理納入法制軌道，近期紛紛出臺有關(guān)非政府組織行為準則的法規(guī)，對國內(nèi)非政府組織接受外國援款規(guī)范管理，特別是對外國在本國建立非政府組織和從事政治性活動從嚴掌控，對非法活動者堅決驅(qū)逐。但多數(shù)發(fā)展中國家對西方非政府組織活動疏于管理，對外來資金資助來者不拒，對其從事非法活動無可奈何，個別獨聯(lián)體國家為蠅頭小利損害了國家安全，由此導致“顏色革命”的爆發(fā)。

注重思想道德輿論引領(lǐng)，把握民意動向，加強對網(wǎng)絡新媒體管理。為更好整合社會，許多國家重視精神文化的凝合作用。新加坡人行黨倡導民族融合，表示無論馬來人、華人、印度人都是新加坡人，強調(diào)在國旗下的團結(jié)。美國共和黨政府長期堅持家庭倫理對整個社會穩(wěn)定的凝聚作用。印度兩黨政府均重視發(fā)揮宗教對維系社會團結(jié)和穩(wěn)定的核心作用，大力弘揚宗教觀，印度國內(nèi)等級森嚴、兩極分化嚴重，但社會總體穩(wěn)定，宗教的作用不可忽視。在多民族國家中，不同民族、種族間成功融合的經(jīng)驗不多，默克爾、薩科齊幾年前就曾撰文承認本國文化融合失敗。

多國執(zhí)政黨重視對民意的把握和爭取，建立和完善民眾訴求的表達機制。新加坡人行黨成立民意處理和聯(lián)系機構(gòu)，根據(jù)民意動向及時調(diào)整政策中的不合理內(nèi)容。法國設立“共和國協(xié)調(diào)員”制度，英國保守黨政府設立“請愿網(wǎng)站”，統(tǒng)一俄羅斯黨建立“普京接待站”，來了解民眾意愿訴求，處理民眾與執(zhí)法機構(gòu)矛盾，解決民眾現(xiàn)實問題，取得一定效果。在信息社會，許多國家在保護網(wǎng)民熱情、鼓勵新媒體參與社會事務的同時，也在探索解決網(wǎng)絡世界的自發(fā)、無序與混亂狀態(tài)，俄羅斯、巴西、敘利亞、越南、土耳其等國制定網(wǎng)絡法規(guī)，加強對互聯(lián)網(wǎng)管理。多國對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)外勾連與串連加強跟蹤管制，如越南、土耳其對You Tube等社會媒體實施臨時審查乃至封殺，美英等國在發(fā)生騷亂和占領(lǐng)運動時，也對社交網(wǎng)站進行監(jiān)控。但許多發(fā)展中國家當前實際上仍缺乏對網(wǎng)絡新媒體的法律與技術(shù)監(jiān)控手段，國家安全深受威脅。

加強應對危機和重大公共安全的制度機制建設，提升應對突發(fā)事件的治理能力。面對社會危機沖擊，許多國家加強了對公共安全預防體系與法律法規(guī)的建設。印度、印尼、敘利亞等成立國家公共安全信息中心或輿情中心，加強情報搜集。巴西勞工黨政府建立“國家公共安全部隊”，致力于清剿貧民窟犯罪，妥善處置無地農(nóng)民騷亂。但多數(shù)發(fā)展中國家在應對公共安全事件特別是社會危機上，法律規(guī)章滯后，制度機制缺失，信息情報不準，實戰(zhàn)能力缺乏的狀況相當普遍。突尼斯2010年處理一失業(yè)大學生違法擺攤的粗暴執(zhí)法，竟然迅速轉(zhuǎn)化成推翻現(xiàn)政府的“街頭革命”，并迅速“殃及”他國，釀成當代社會管理上的慘痛教訓。

三、從國外社會管理實踐得出的相關(guān)思考

只有加強綜合治理，把社會管理納入整個國家治理的大循環(huán)體系中，才能實現(xiàn)社會管理的科學化。中國當前正處在改革開放的關(guān)鍵期和經(jīng)濟社會發(fā)展的深刻轉(zhuǎn)型期，矛盾多發(fā)、利益紛爭凸顯，社會管理的復雜、艱巨及任務的繁重前所未有，各種社會問題涉及政治、經(jīng)濟、社會文化、教育、民族宗教、外交等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。要避免一些發(fā)展中國家在社會管理中頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳、疲于奔命的現(xiàn)象，我們應進一步樹立以人為本、執(zhí)政為民思想，在滋生社會問題的源頭上尋求治本，加強法制建設，完善相關(guān)制度機制與政策舉措的配套和銜接，各部門、領(lǐng)域相互配合、協(xié)同作戰(zhàn)，構(gòu)建有效管理社會的一套科學體系。

只有捍衛(wèi)公平正義，才可能實現(xiàn)有效的社會管理，社會利益的調(diào)節(jié)整合是最好良方。國外社會沖突大都源于社會不公，在于執(zhí)政黨的戰(zhàn)略和政策偏差，利益的協(xié)調(diào)與分享同多數(shù)民眾的訴求存在較大落差。在新時期，中國應當認真吸取國外一些執(zhí)政當局的經(jīng)驗教訓，發(fā)揮國家宏觀調(diào)控功能，加強和完善群眾權(quán)益保護機制，大力完善社會分配、就業(yè)、民族區(qū)域、社保等政策，著力解決民生特別是弱勢群體的生計問題，當前要重點解決好大學生就業(yè)、土地拆遷、貧富差距擴大、腐敗嚴重及看病難、上學難等焦點問題，從而有效防止和減少大量社會問題的產(chǎn)生與積累，顯著減緩政府在社會管理上的承載壓力。

對網(wǎng)絡問政和民間機構(gòu)維權(quán)應善于引導，使互聯(lián)網(wǎng)、社會組織成為協(xié)助黨和政府管理社會的幫手。當今國際意識形態(tài)的斗爭依然暗流洶涌，部分發(fā)展中國家內(nèi)部的一般性社會事件，在西方政治勢力的蠱惑和助推下，通過內(nèi)外非政府組織炒作、新媒體的渲染，竟然演變成反對和推翻現(xiàn)政權(quán)的“政治革命”。中國作為一個最大的社會主義國家和不斷崛起的世界大國，更成了西方反華勢力的眼中釘、肉中刺，它們與國內(nèi)敵對勢力相勾連，無時不在尋找肇事之機。鑒此，中國黨和政府應增強社會管理的政治敏感性，加強思想道德建設，既順應時代變化要求，支持社會組織發(fā)展，鼓勵其更多參與社會事務，維護民眾權(quán)益；有序開放網(wǎng)絡參政，保護網(wǎng)民政治熱情；又要增強政治辨別力，防止不良勢力利用網(wǎng)絡、非政府組織和維權(quán)等工具來渾水摸魚，實現(xiàn)其政治目的。

突發(fā)性、群體性事件處置不力和不當，極可能引發(fā)社會政治危機，危及政權(quán)穩(wěn)定。國外教訓表明，公共安全建設薄弱，群體性事件頻發(fā)，不僅危及社會穩(wěn)定，而且嚴重損害執(zhí)政黨和政府威信，直至喪權(quán)亡黨。在中國，突發(fā)事件、群體性事件為社會高度關(guān)注，各級政府和執(zhí)法部門在行政司法處置過程中，應避免使微小民事、刑事案件性質(zhì)轉(zhuǎn)變，小事變大事，普通事件演變成社會事件，必須迅速將絕大多數(shù)事件穩(wěn)妥解決于職能管轄部門范圍內(nèi)、處置于萌芽狀態(tài)；要加強公共安全的制度機制建設，加大投入，努力提高危機處置能力。在個別事件轉(zhuǎn)化成群體事件后，要謹防內(nèi)外敵對勢力滲透、干預，快速作出政治決斷，果斷把事件的社會影響置于可控程度，決不允許社會個案事件驟然升級并擴大化，進而借此對黨和政府發(fā)難。絕大多數(shù)民眾衷心擁護黨的改革開放政策，這是中國社會能夠保持總體穩(wěn)定的強大政治和社會基礎，我們有理由對國家政治安全和社會穩(wěn)定充滿信心。