張淑芳

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海 200433）

政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制研究

張淑芳

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海 200433）

政府公共服務(wù)近年來(lái)已成為我國(guó)行政系統(tǒng)行政權(quán)行使的主要行為導(dǎo)向之一。然而，政府公共服務(wù)的法律規(guī)制則顯得較為單薄，尤其是行政法對(duì)政府公共服務(wù)的規(guī)制幾乎還是空白?；诖?，我們認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)的現(xiàn)代理念時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)的行政法進(jìn)行新的價(jià)值定位，用行政法規(guī)制政府公共服務(wù)，即完成政府公共服務(wù)行政法體系的頂層設(shè)計(jì)、制定政府公共服務(wù)的行政法典則、強(qiáng)化政府公共服務(wù)的行政法職能、建構(gòu)政府公共服務(wù)的行政問(wèn)責(zé)、實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的法律救濟(jì)。

政府公共服務(wù)；規(guī)制；行政法體系

我國(guó)政府公共服務(wù)近年來(lái)有了迅猛發(fā)展，一定意義上講，它已經(jīng)成為我國(guó)政府行政系統(tǒng)行政權(quán)行使中的主要行為導(dǎo)向之一。然而，目前我國(guó)政府公共服務(wù)的推動(dòng)力主要依靠的是行政政策，而且政府公共服務(wù)的概念也主要反映在我國(guó)的政府文件中。即是說(shuō)，在我國(guó)行政法范疇內(nèi)政府公共服務(wù)還是一個(gè)空白，甚至可以說(shuō)目前的政府公共服務(wù)所受到的主要是私法的調(diào)整?；诖耍覀冋J(rèn)為有必要對(duì)政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制問(wèn)題進(jìn)行研究，本文將從政府公共服務(wù)行政法建構(gòu)的界定、政府公共服務(wù)行政法規(guī)制不力之表現(xiàn)、政府公共服務(wù)行政法建構(gòu)的內(nèi)容、政府公共服務(wù)行政法建構(gòu)的進(jìn)路等方面對(duì)該問(wèn)題予以探討，以期引起學(xué)界的關(guān)注。

一、政府公共服務(wù)行政法規(guī)制的界定

所謂政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制是指用行政法對(duì)政府公共服務(wù)引起的諸關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)整，以使政府公共服務(wù)納入行政法軌道的行為。這是我們對(duì)政府公共服務(wù)行政法規(guī)制概念的初步認(rèn)識(shí)。對(duì)這個(gè)認(rèn)識(shí)的理解應(yīng)當(dāng)注意下列三個(gè)問(wèn)題：一則，政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制是一個(gè)制度建構(gòu)問(wèn)題，或者說(shuō)是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。就是有關(guān)國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將政府公共服務(wù)與行政法治的關(guān)系予以有效處理，使政府公共服務(wù)與行政法成為一個(gè)事物的兩個(gè)方面；二則，政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制的核心是對(duì)政府公共服務(wù)引起的諸多社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。我們知道，政府公共服務(wù)在其運(yùn)作過(guò)程中可以產(chǎn)生兩種類(lèi)型的關(guān)系形式：一是私法范圍內(nèi)的關(guān)系形式，即政府公共服務(wù)被相關(guān)的合同準(zhǔn)則調(diào)整以后，因合同履行引起的關(guān)系形式；二是公法上的關(guān)系形式，即政府公共服務(wù)主體與服務(wù)對(duì)象之間在行政法意義上形成的關(guān)系。我們所說(shuō)的政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制就是從第二個(gè)層面上或者說(shuō)是從第二種關(guān)系形式上發(fā)生作用的，這是我們?cè)诶斫膺@一定義時(shí)必須注意的第二個(gè)問(wèn)題；三則，政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制具有明顯的規(guī)制力。就是通過(guò)行政法規(guī)則設(shè)計(jì)政府公共服務(wù)的基本制度，設(shè)定政府公共服務(wù)過(guò)程中的基本權(quán)利義務(wù)，甚至于設(shè)置政府公共服務(wù)過(guò)程中的制裁條款等。如果我們將問(wèn)題具體化的話(huà)，那么，政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制應(yīng)當(dāng)包括以下涵義：

第一，使政府公共服務(wù)具有行政法上的依據(jù)。政府公共服務(wù)既可以作為一種理念而存在，又可以作為一種行為而存在。當(dāng)它作為一種理念而存在的情況下，其可以不受有關(guān)公法和私法的規(guī)則限制，可以通過(guò)行政道德和相關(guān)的行政政策在行政系統(tǒng)和公職人員中樹(shù)立起這樣的理念。而當(dāng)政府公共服務(wù)作為一種行為而存在的情況下，其就應(yīng)當(dāng)受到相關(guān)法律規(guī)范的調(diào)整。而政府公共服務(wù)就目前我國(guó)對(duì)它的基本價(jià)值判斷而言，它更多的是一種行為或者應(yīng)當(dāng)是一種行為。如果我們單單將它作為一種行政理念理解，那就有失偏頗。然而，當(dāng)我們將政府公共服務(wù)作為一種行為來(lái)判定和判斷時(shí)，卻沒(méi)有賦予這種行為以法律上的屬性，尤其沒(méi)有將這種行為與有關(guān)的行政法機(jī)理聯(lián)系在一起。正是缺失這樣的聯(lián)系，才導(dǎo)致我國(guó)政府公共服務(wù)就目前的狀況來(lái)看，還主要是一種理念而非行為。因此，我們認(rèn)為，政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制的內(nèi)涵之一就是使政府公共服務(wù)具有行政法上的依據(jù)，就是在行政法體系和行政法典則中有政府公共服務(wù)的基本概念，有政府公共服務(wù)的價(jià)值取向，乃至于有政府公共服務(wù)的具體行為規(guī)則。當(dāng)然，如果我國(guó)的行政法再能夠向前發(fā)展一步的話(huà)，有關(guān)政府公共服務(wù)的法律救濟(jì)也應(yīng)當(dāng)在行政法中體現(xiàn)。

第二，使政府具有行政法上的服務(wù)職能。我國(guó)政府行政系統(tǒng)承擔(dān)著基本的行政職能，這些職能在我國(guó)行政法典則體系中是有所規(guī)定的。就中央層面上的政府行政職能來(lái)看，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》對(duì)其作了明確規(guī)定。就地方層面的行政職能來(lái)講，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)其作了明確規(guī)定。我國(guó)諸多部門(mén)管理法對(duì)某一特定政府部門(mén)在特定領(lǐng)域內(nèi)的管理事項(xiàng)往往也有具體的職能規(guī)定。我國(guó)目前的行政實(shí)體法關(guān)于政府行政職能的規(guī)定既是比較寬泛的，又是相對(duì)傳統(tǒng)的。說(shuō)它是寬泛的，是指它往往對(duì)政府職能僅作出概括規(guī)定；說(shuō)它是傳統(tǒng)的，是指它關(guān)于政府職能的規(guī)定都以管制模式為基本思路。例如，《中華人民共和國(guó)憲法》第89條關(guān)于國(guó)務(wù)院的職權(quán)都是從行政管理的角度出發(fā)，這些職權(quán)共有18項(xiàng)，而地方人民政府的管制職權(quán)則有10項(xiàng)，地方縣級(jí)以下政府的管制職權(quán)也有7項(xiàng)?？傊?，政府公共服務(wù)在我國(guó)目前的行政法制度中還沒(méi)有明文規(guī)定。

第三，使政府的服務(wù)行為具有行政法上的屬性。傳統(tǒng)意義上，某一行為之所以能夠成為行政法上的行為，之所以能夠具有行政法上的意義，主要因?yàn)檫@種行為可能會(huì)阻礙行政相對(duì)人的權(quán)利行使，或者給行政相對(duì)人設(shè)定了義務(wù)。正因?yàn)槿绱?，我?guó)政府公共服務(wù)在目前行政法環(huán)境之下，還不一定是政府行政系統(tǒng)的一種法律行為。即是說(shuō)，某一行政系統(tǒng)若能夠很好地履行政府公共服務(wù)，若能夠很好地實(shí)施公共服務(wù)行為，是它的行政境界所使然，而某一政府行政系統(tǒng)若不能很好地提供公共服務(wù)、不能很好的履行公共服務(wù)行為，也是它的境界所使然。若從深層觀(guān)察，對(duì)于行政主體這種境界問(wèn)題，行政法似乎是不能起作用的，這也可能是我國(guó)行政法沒(méi)有很好規(guī)范政府公共服務(wù)的根本原因。然而，在現(xiàn)代法治國(guó)家，法治的內(nèi)涵本身就是可變的，法治的精神也是隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展的。行政法上的行政行為由管制到給付的發(fā)展就是這種時(shí)代精神發(fā)展的證明?！靶姓ㄅc其所處時(shí)代的關(guān)系是一個(gè)行政法哲學(xué)問(wèn)題。不可否認(rèn)，一定的行政法現(xiàn)象存在于一定的時(shí)代之中?！币簿褪钦f(shuō)，傳統(tǒng)行政法對(duì)行政行為的作用主要在于政府管制方面，而新的理念支配的行政法其主要作用在給付行政方面。不言而喻，給付行政的實(shí)質(zhì)與政府公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是一脈相承的?；诖?，筆者認(rèn)為，賦予政府公共服務(wù)行政法上的屬性既能夠體現(xiàn)行政法的新的時(shí)代精神，又能使政府公共服務(wù)具有正確的進(jìn)路。

第四，使政府公共服務(wù)體系受行政法調(diào)整。政府公共服務(wù)可以作為一種理念而存在，也可以作為一種行為而存在，更為重要的是它還可以作為一種制度而存在。前文已經(jīng)指出，我國(guó)目前關(guān)于政府公共服務(wù)的認(rèn)知，大多停留在前兩個(gè)方面，即理念和行為方面。也就是說(shuō)，政府公共服務(wù)作為一種制度化的東西還離我們有比較遠(yuǎn)的距離。但我們不能否認(rèn)，政府公共服務(wù)只有通過(guò)制度化的形式其才能真正有效運(yùn)行。反之，如果使政府公共服務(wù)僅僅停留在行為和理念上，它就很難在法治國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮作用。事實(shí)上，政府公共服務(wù)是一個(gè)范疇概念，在這個(gè)范疇之下，包括諸多內(nèi)容，如政府的社會(huì)環(huán)境改善服務(wù)，政府的公共設(shè)施和公共用品提供的服務(wù)、政府進(jìn)行社會(huì)救助的服務(wù)等等。一國(guó)政府公共服務(wù)若要真正得到實(shí)現(xiàn)，其不僅僅應(yīng)當(dāng)具有概念上的準(zhǔn)確性，還應(yīng)當(dāng)有服務(wù)范疇上的周延性，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)具有服務(wù)技術(shù)和服務(wù)規(guī)則上的科學(xué)性和嚴(yán)格性。這些方面共同使政府公共服務(wù)構(gòu)成了一個(gè)服務(wù)體系，這樣的服務(wù)體系在我國(guó)有些學(xué)科中已經(jīng)有所認(rèn)知。例如，在社會(huì)學(xué)和行政學(xué)中，有關(guān)公共服務(wù)的體系就已經(jīng)從學(xué)理上得到認(rèn)可。但是，政府公共服務(wù)若成為公法制度的組成部分，若要成為政府的基本義務(wù)，就必須在行政法中建構(gòu)它的體系。

二、政府公共服務(wù)行政法規(guī)制不力之表現(xiàn)

在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，政府公共服務(wù)已經(jīng)成為公法領(lǐng)域的基本問(wèn)題，有些國(guó)家的憲法典對(duì)公共服務(wù)作了基本規(guī)定，而這些內(nèi)容為行政法上的進(jìn)一步規(guī)定提供了根本法上的依據(jù)。這是符合公共服務(wù)法律制度建構(gòu)邏輯的。正是由于一些發(fā)達(dá)國(guó)家在憲法上的率先規(guī)定，便為其在行政法上規(guī)定政府公共服務(wù)提供了依據(jù)。筆者注意到，法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公共服務(wù)在行政法上的規(guī)制往往有兩條路徑：第一條路徑是通過(guò)建構(gòu)完整的行政程序法體系而確立政府公共服務(wù)的理念和設(shè)置政府公共服務(wù)的總的規(guī)則。第二個(gè)路徑是通過(guò)完善部門(mén)行政法典尤其是制定有關(guān)社會(huì)行政法典而完善政府公共服務(wù)制度。例如，一些國(guó)家就制定了《濟(jì)貧法》、《社會(huì)救助法》等。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府公共服務(wù)的法律規(guī)制則顯得較為單薄，尤其是行政法對(duì)政府公共服務(wù)的規(guī)制幾乎還處于空白。我國(guó)行政法起步相對(duì)較晚，行政法治的理念也基本上是阻礙政府公共服務(wù)的。我們知道，我國(guó)行政法長(zhǎng)期以來(lái)受管理法模式的影響，在管理法模式之下，政府行政系統(tǒng)的行政職能主要是管制職能，政府行政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)和社會(huì)公眾所要做的主要事情是進(jìn)行行政上的管制。而這樣的管制與公共服務(wù)是格格不入的。同時(shí)，我國(guó)行政法在法典化的進(jìn)程中也較為緩慢。以行政程序法為例，我國(guó)不乏針對(duì)某一具體行政行為而制定的程序法典，例如行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等。但我們尚未制定一部高屋建瓴的行政程序法典，這樣便使政府公共服務(wù)難以在一個(gè)統(tǒng)一的行政程序法典中建立起相應(yīng)的概念和體系。總之，我國(guó)行政法體系的發(fā)展及其背景非常不利于對(duì)政府公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)制。對(duì)此，可以從下列方面作進(jìn)一步的分析。

第一，從政府強(qiáng)調(diào)管制職能的角度分析。政府管制是20世紀(jì)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)西方行政法治發(fā)達(dá)國(guó)家行政法的核心問(wèn)題。在資本主義自由市場(chǎng)進(jìn)入相對(duì)較高階段，政府管制達(dá)到了頂峰，其在調(diào)適市場(chǎng)運(yùn)行和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中起到了積極作用。然而，管制本身大大扼殺了社會(huì)主體的創(chuàng)造力和公眾的自由度。因此，到了20世紀(jì)70年代，放松管制成了西方國(guó)家行政法的主旋律，一方面廢止了大量的政府管制規(guī)則，另一方面強(qiáng)化了政府的社會(huì)救助職能。在這樣的情況下，公眾的廣泛參與和給付行政為這些國(guó)家的行政法治注入了新的內(nèi)涵。與之相比，我國(guó)的行政法則走的是另一路徑，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管制是行政法的基本特征。這也是學(xué)者們?yōu)槭裁磳⑽覈?guó)行政法稱(chēng)為“管理法”的緣由。盡管我國(guó)在近年來(lái)的行政法制度建構(gòu)中吸收了一些新理念，但是政府的行政權(quán)威，尤其政府對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的權(quán)威一刻也沒(méi)有松弛過(guò)。以2011年我國(guó)部委和直屬機(jī)構(gòu)制定的部門(mén)規(guī)章為例，99%以上都是它們進(jìn)行管理的規(guī)章制度，行政法治中的管制內(nèi)涵是無(wú)須證明的。很難想象，在政府行政系統(tǒng)通過(guò)管理規(guī)章對(duì)社會(huì)設(shè)定義務(wù)的情況下，它們能夠有提供公共服務(wù)的意識(shí)。因此，我們認(rèn)為，在政府管制職能相對(duì)突出以及政府管制職能成為行政法主旋律的情況下，政府公共服務(wù)難以得到行政法的有力規(guī)制。

第二、從社會(huì)行政法的滯后性分析。行政法體系中應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)部分，一個(gè)部分是適用于所有行政主體的典則和規(guī)范，這一部分行政法在我國(guó)有些叫總則，有些叫一般行政法，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)稱(chēng)之為基本行政法更為妥當(dāng)。這些典則和規(guī)范規(guī)定行政法運(yùn)行中的基本問(wèn)題，而且這些問(wèn)題不分行政管理的部門(mén)和部類(lèi)，是普遍適用的。例如行政組織法、行政程序法、行政救濟(jì)法等。行政法中的另一部分是有關(guān)部門(mén)行政管理法，例如，經(jīng)濟(jì)行政法、交通行政法、土地行政法、海關(guān)行政法、工商行政法、社會(huì)行政法等等。這些部門(mén)行政法究竟應(yīng)當(dāng)由哪些部類(lèi)構(gòu)成，在理論界是一個(gè)相對(duì)糾結(jié)的問(wèn)題。因?yàn)檫@些部門(mén)法的劃分標(biāo)準(zhǔn)在學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)尚未形成共識(shí)。然而，有一個(gè)事實(shí)卻必須引起我們的足夠重視，那就是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的部門(mén)行政法體系中異軍突起的是社會(huì)行政法，就是有關(guān)社會(huì)管理、社會(huì)救助、社會(huì)公共服務(wù)等法律典則。近年來(lái)我國(guó)有學(xué)者提出了社會(huì)行政法的概念，也提出了行政法社會(huì)化的概念，這為我國(guó)社會(huì)行政法的進(jìn)一步發(fā)展作了充分的理論鋪墊，但是就我國(guó)社會(huì)行政法的狀況而論，卻有些不盡如人意。社會(huì)行政法在我國(guó)的滯后，嚴(yán)重影響了行政法對(duì)政府公共服務(wù)的規(guī)制。一定意義上講，在一國(guó)社會(huì)行政法體系還沒(méi)有形成的情況下，政府公共服務(wù)的概念始終就是含糊的。

第三，從諸多公共服務(wù)民營(yíng)化的角度分析。公共服務(wù)究竟應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)還是應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行是一個(gè)存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。我們注意到，西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家在治國(guó)的理念上有 “管得好的政府是管得少的政府”這樣的指導(dǎo)原則。在該原則的指導(dǎo)下，政府盡可能少地介入到公眾生活的空間之中，與之相適應(yīng)，一些國(guó)家的公共服務(wù)往往通過(guò)民營(yíng)化的方式進(jìn)行處理，就是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。公共服務(wù)的提供者與公共服務(wù)的受益者通過(guò)公法合同或者私法合同進(jìn)行調(diào)整。由于這些國(guó)家有相對(duì)成熟的私法體系和公法體系，因此，公共服務(wù)民營(yíng)化既可能使公共服務(wù)的質(zhì)量更加有所保障，又可能使公共服務(wù)能夠得到有效的法律救濟(jì)。同時(shí)，我們還注意到，這些國(guó)家的政府行政系統(tǒng)在公共服務(wù)方面并不是袖手旁觀(guān)的，它們對(duì)承擔(dān)公共服務(wù)的民營(yíng)組織能夠進(jìn)行有效監(jiān)督，它們自身也能夠提供有效的公共服務(wù)。也就是說(shuō)，它們?cè)谟行┕卜?wù)方面是裁判者，而在另一些公共服務(wù)方面則是行為主體。無(wú)論前者還是后者，政府都不能夠從廣義的公共服務(wù)中游離出去。而我國(guó)的情況則相對(duì)較為復(fù)雜，我國(guó)政府行政系統(tǒng)還沒(méi)有將自己定位為公共服務(wù)的裁判者，即是說(shuō)它們要么是公共服務(wù)的直接主體，要么將一些公共服務(wù)一攬子交給民間組織?？梢哉f(shuō)公共服務(wù)的民營(yíng)化在我國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，以公共服務(wù)設(shè)施的公路為例，我國(guó)的高速公路經(jīng)營(yíng)者都是民間組織，政府名為公路的管理者，實(shí)為公路服務(wù)的局外人。我國(guó)高速公路長(zhǎng)期高收費(fèi)的事實(shí)就是明顯例證，社會(huì)公眾并沒(méi)有因政府對(duì)公路的管理行為而享受到很好的公共服務(wù)。而醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等等都有類(lèi)似問(wèn)題。前文已經(jīng)指出，西方發(fā)達(dá)國(guó)家將一些公共服務(wù)交給民間組織去實(shí)施，但政府是這個(gè)服務(wù)與被服務(wù)的裁判者，這樣，即使公共服務(wù)民營(yíng)化，也不會(huì)帶來(lái)公共服務(wù)中的負(fù)面問(wèn)題。而我國(guó)由于公共服務(wù)民營(yíng)化是一種不受監(jiān)督和管制的民營(yíng)化，是一種政府行政系統(tǒng)處于邊緣地帶的民營(yíng)化。因此，我們認(rèn)為我國(guó)政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制不得力。

第四，從政府公共服務(wù)由政府自由選擇的角度分析。政府公共服務(wù)是一個(gè)嚴(yán)格的公權(quán)運(yùn)作問(wèn)題，這是從政府公共服務(wù)主體的行為方式出發(fā)的，與這種公權(quán)運(yùn)作相適應(yīng)的是廣大社會(huì)主體對(duì)公共服務(wù)的承受。那么，這就產(chǎn)生了這樣一個(gè)問(wèn)題，即公共服務(wù)涉及提供公共服務(wù)的主體方面，還涉及享受公共服務(wù)的主體方面。在這一對(duì)矛盾中，應(yīng)當(dāng)說(shuō)享受公共服務(wù)的主體是矛盾的主要方面，而提供政府公共服務(wù)的主體則是矛盾的次要方面。如果我們對(duì)這個(gè)主要矛盾方面和次要矛盾方面判斷正確的話(huà)，那么，究竟應(yīng)當(dāng)提供怎樣的公共服務(wù)、以什么方式提供公共服務(wù)、公共服務(wù)提供過(guò)程中具體的量等問(wèn)題就應(yīng)當(dāng)由作為矛盾主要方面的公共服務(wù)受益者來(lái)決定，這是符合辯證法的。然而，我國(guó)政府公共服務(wù)是由政府行政系統(tǒng)自由選擇的。即是說(shuō)，公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)提供什么內(nèi)容、怎樣提供、具有怎樣的量化標(biāo)準(zhǔn)都是由政府行政系統(tǒng)決定的。正是這樣的公共服務(wù)的決定模式，導(dǎo)致了政府所提供的公共服務(wù)與公眾所需要的公共服務(wù)之間常常存在巨大的反差，這也正是公眾長(zhǎng)期關(guān)心的社會(huì)問(wèn)題無(wú)法得到解決的原因。例如住房、醫(yī)療、教育，多年來(lái)是公眾關(guān)注的熱點(diǎn)，但多年來(lái)沒(méi)有得到有效解決。由此，我們便可以說(shuō)我國(guó)行政法對(duì)政府公共服務(wù)的規(guī)制是不得力的，或者說(shuō)這是政府公共服務(wù)行政法規(guī)制不力的又一個(gè)佐證。

三、政府公共服務(wù)行政法建構(gòu)的范疇

政府公共服務(wù)行政法建構(gòu)的范疇可以沿著不同的思維進(jìn)路進(jìn)行確定，例如，可以從主體、客體及其相互關(guān)系的角度確定，還可以從立法、執(zhí)法、守法等角度進(jìn)行確定等。筆者注意到，在有關(guān)公共服務(wù)法律規(guī)制的范疇上，難以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此，我們?cè)趯?duì)政府公共服務(wù)行政法規(guī)制的范疇進(jìn)行確定時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意它的客觀(guān)性，即是說(shuō)，政府公共服務(wù)涉及的客觀(guān)領(lǐng)域便構(gòu)成了政府公共服務(wù)法律規(guī)制的范疇。以此而論，筆者認(rèn)為，政府公共服務(wù)行政法規(guī)制的范疇有下列方面。

第一，有關(guān)公共設(shè)施行政法規(guī)制的范疇。公共設(shè)施是指與廣大公眾和社會(huì)主體有關(guān)的那些硬件，這些硬件在大多數(shù)情況下是以不動(dòng)產(chǎn)的形式表現(xiàn)出來(lái)的，例如，公路、公園、公共綠地、公共娛樂(lè)設(shè)施等。在一些國(guó)家和地區(qū)的行政法體系中，公共設(shè)施已經(jīng)成為一個(gè)基本的組成部分，當(dāng)然，公共設(shè)施存在一個(gè)建造、維護(hù)等具體的技術(shù)問(wèn)題，但公共設(shè)施的核心問(wèn)題是公眾和相關(guān)主體對(duì)它的用益權(quán)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，這些用益權(quán)也就成了公共設(shè)施提供者的基本義務(wù)，例如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《身心障礙者保護(hù)法》（1997年4月26日）第56條規(guī)定：“各項(xiàng)新建公共建筑物、活動(dòng)場(chǎng)所及公共交通工具，應(yīng)規(guī)劃設(shè)置便于各類(lèi)身心障礙者行動(dòng)與使用……”公共設(shè)施的行政法規(guī)制有自己獨(dú)特的內(nèi)涵，究竟如何具體規(guī)制在不同國(guó)家、不同地區(qū)可以有不同的選擇，但公共設(shè)施的基本行政法問(wèn)題還是相同的。這里包括公共設(shè)施究竟應(yīng)當(dāng)由哪些客觀(guān)要件構(gòu)成、公共設(shè)施的所有權(quán)和使用權(quán)究竟歸誰(shuí)、由誰(shuí)維護(hù)和監(jiān)管。更為重要的是社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)從這些公共設(shè)施中得到什么樣的享受。

第二，有關(guān)公共用品行政法規(guī)制的范疇。在有些國(guó)家和地區(qū)的行政法制度中，公共設(shè)施和公共用品是有機(jī)地聯(lián)系在一起的，即它們沒(méi)有將公共用品從公共設(shè)施中獨(dú)立出來(lái)，在我們看來(lái)，這是不科學(xué)的。因?yàn)?，公共用品與公共設(shè)施是有質(zhì)的區(qū)別的。公共用品與公共設(shè)施相比，一是其數(shù)量更大一些，二是其具有可移動(dòng)性，而且可以說(shuō)，公共用品是一個(gè)相對(duì)動(dòng)態(tài)的概念，即隨著社會(huì)的發(fā)展，公共用品的內(nèi)涵也不斷有所擴(kuò)展。正因?yàn)槿绱?，我們?yīng)當(dāng)將二者予以區(qū)別。同時(shí)在法律的規(guī)制技術(shù)上，公共用品與公共設(shè)施的法律規(guī)制也存在較大差別，這表現(xiàn)在公共設(shè)施的法律規(guī)制相對(duì)單一和簡(jiǎn)單，而公共用品的法律規(guī)制則相對(duì)復(fù)雜和多樣化。就行政法對(duì)公共用品的法律規(guī)制，首先存在一個(gè)對(duì)公共用品概念的界定問(wèn)題，通過(guò)概念界定使人們把握公共用品的性質(zhì)。其次存在一個(gè)公共用品名錄設(shè)計(jì)的問(wèn)題，可以通過(guò)一個(gè)單一的行政法典將公共用品予以列舉規(guī)定。例如，現(xiàn)在成為社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題的藥品和食品究竟是否為公共用品，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律名錄予以澄清。如果從公共安全的角度出發(fā)，食品和藥品都應(yīng)當(dāng)算作公共用品，如果僅僅從私法關(guān)系的角度出發(fā)，食品和藥品由于是通過(guò)金錢(qián)買(mǎi)賣(mài)的，就很難將其歸入公共用品。那么，公共用品的范疇究竟如何確定，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以解決。在我們作出這樣的法律規(guī)制時(shí)，可以對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行比較研究，并結(jié)合我國(guó)的情況進(jìn)行處理。

第三，有關(guān)公共福利的行政法規(guī)制的范疇。托馬斯·戴伊指出：“在美國(guó)，政府的首要職責(zé)是為防老、死、無(wú)依無(wú)靠、喪失勞動(dòng)力和失業(yè)提供安全保障，為老年人和窮人提供醫(yī)療照顧，為小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)和研究生提供各級(jí)教育，調(diào)整公路、水路、鐵路和空中運(yùn)輸?shù)囊?guī)劃，提供警察和防火保護(hù)，提供衛(wèi)生措施和污水處理，為醫(yī)學(xué)、科學(xué)和技術(shù)的研究提供經(jīng)費(fèi)，管理郵政事業(yè)，進(jìn)行探索太空的活動(dòng)，建立公園并維持娛樂(lè)活動(dòng)，為窮人提供住房和適當(dāng)?shù)氖澄?，制定職業(yè)訓(xùn)練和勞力安排的規(guī)劃，凈化空氣和水，重建中心城市，維持全部就業(yè)和穩(wěn)定貨幣供應(yīng)，調(diào)整購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)和勞資關(guān)系，消滅種族和性別的歧視。看來(lái)，政府的職責(zé)似乎是無(wú)限的，而我們每年都給政府增添任務(wù)?！贝饕恋倪@段話(huà)是對(duì)現(xiàn)代政府行政系統(tǒng)所承擔(dān)的社會(huì)職能的一個(gè)解釋?zhuān)P者在戴伊的這個(gè)解釋中非常驚奇地發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代政府所提供的行政職能幾乎絕大多數(shù)都與社會(huì)福利有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)和法治比較發(fā)達(dá)國(guó)家這是可以理解的。因?yàn)橹T多法治發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)中期乃至于20世紀(jì)初期就認(rèn)為進(jìn)入了“福利國(guó)家時(shí)代”，盡管將一個(gè)國(guó)家稱(chēng)之為福利國(guó)家的命題有些夸張，但也反映了經(jīng)濟(jì)和法治發(fā)達(dá)國(guó)家其社會(huì)格局發(fā)生的某種變化，也反映了政府和公眾之間新的關(guān)系模式。我國(guó)雖然還不能稱(chēng)之為福利國(guó)家，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定了我國(guó)還處于發(fā)展中階段，或者還處于不發(fā)達(dá)狀態(tài)。但不爭(zhēng)的事實(shí)是，社會(huì)公眾對(duì)公共福利的需求卻日益高漲。因此，行政法在對(duì)政府公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)制時(shí)，公共福利應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)基本范疇，這一范疇的行政法規(guī)制將可能更加復(fù)雜。因?yàn)?，公共福利?duì)于社會(huì)公眾來(lái)講是實(shí)實(shí)在在的東西，而政府如何實(shí)現(xiàn)公眾的這些訴求，這是一個(gè)較為復(fù)雜的問(wèn)題。

第四，有關(guān)公共環(huán)境的行政法規(guī)制的范疇。公共環(huán)境在現(xiàn)代社會(huì)中是公眾關(guān)注的基本問(wèn)題之一，也是政府公共服務(wù)的基本內(nèi)容之一。那么，行政法對(duì)政府公共服務(wù)的規(guī)制也就不能離開(kāi)公共環(huán)境。可以說(shuō)，我國(guó)的公共環(huán)境和公共環(huán)境立法之間還存在較大差距。具體地講，我國(guó)在公共環(huán)境立法方面已經(jīng)不落人后，例如我國(guó)先后制定了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《海洋觀(guān)測(cè)預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》、《太湖流域管理?xiàng)l例》、《無(wú)阻礙環(huán)境建設(shè)條例》等等。這些典則是對(duì)公共環(huán)境從總體上的規(guī)范，而我國(guó)公共環(huán)境與這些典則的要求相比還存在較大差距，這既可以從我國(guó)環(huán)境的總體水平得到佐證，也可以從我國(guó)環(huán)境違法案件的高發(fā)性得到佐證。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，行政法在規(guī)制公共環(huán)境方面與規(guī)制其他公共服務(wù)相比已經(jīng)做得足夠好。但社會(huì)公眾對(duì)政府從公共環(huán)境中提供的公共服務(wù)還存在較大不滿(mǎn)，這其中與有關(guān)經(jīng)濟(jì)實(shí)體和地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐有關(guān)，從這個(gè)角度講，政府公共環(huán)境的法律規(guī)制還需進(jìn)一步加強(qiáng)。這個(gè)范疇的行政法規(guī)制應(yīng)當(dāng)走出新的路子。

四、政府公共服務(wù)行政法規(guī)制的進(jìn)路

我們可以對(duì)我國(guó)政府公共服務(wù)與行政法的關(guān)系作出一個(gè)總體上的判斷，那就是到目前為止，政府公共服務(wù)與行政法是兩張皮，即政府公共服務(wù)是一個(gè)獨(dú)立的事物，它更多地存在于政策層面和行政倫理之中，而行政法典則則對(duì)政府公共服務(wù)采取了非常謹(jǐn)慎的吸納態(tài)度。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)引起高度重視。這里存在一個(gè)對(duì)行政法價(jià)值的判斷問(wèn)題，從我國(guó)官方對(duì)行政法價(jià)值的理解來(lái)看，似乎更愿意把行政法理解成社會(huì)秩序的一種穩(wěn)定器，社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器。然而，從法治發(fā)達(dá)國(guó)家行政法的發(fā)展格局來(lái)看，行政法由紅燈理論到綠燈理論再到契約理論，經(jīng)過(guò)了一個(gè)過(guò)程，而在這個(gè)過(guò)程中，行政法都盡可能體現(xiàn)新的時(shí)代精神。以德國(guó)為例，如果說(shuō)在20世紀(jì)其所突現(xiàn)的是程序至上，那么到了21世紀(jì)，給付行政則成了它的行政法發(fā)展中的一個(gè)潮流。而給付行政就刻畫(huà)了政府行政系統(tǒng)必須提供公共服務(wù)這樣一個(gè)命題。由此可見(jiàn)，當(dāng)我們?cè)趶?qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)的現(xiàn)代理念時(shí)，我們同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)的行政法進(jìn)行新的價(jià)值定位。如果這樣的價(jià)值定位能夠得到合理處理，那么，用行政法規(guī)制政府公共服務(wù)就會(huì)走出一條全新的路子。

（1）完成政府公共服務(wù)行政法體系的頂層設(shè)計(jì)。政府公共服務(wù)在我國(guó)的法律典則中是相對(duì)比較零散的，而且是非常不平衡的。例如前文談到的有關(guān)環(huán)境的公共服務(wù)法典較為完善，而其他范疇中的行政法典則則是另一種情形，有些甚至沒(méi)有一個(gè)法典作為支撐。之所以會(huì)造成此現(xiàn)象，我們認(rèn)為主要原因在于我國(guó)行政法的發(fā)展和政府公共服務(wù)概念和理念的發(fā)展一直沒(méi)有一致起來(lái)，或者說(shuō)行政法的發(fā)展快于政府公共服務(wù)及其概念的發(fā)展。基于此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨和政府確定的公共服務(wù)的理念在行政法體系中對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行新的頂層設(shè)計(jì)，使政府公共服務(wù)體系都有行政法典則上的依托。這樣的頂層設(shè)計(jì)一旦能夠得到完成，我國(guó)政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制就走完了一大段路程。

（2）制定政府公共服務(wù)的行政法典則。前文講到的政府公共服務(wù)體系的行政法頂層設(shè)計(jì)可以存在于我國(guó)總體的法律體系構(gòu)建之中，也可以存在于我國(guó)的立法規(guī)劃之中。也就是說(shuō)這些頂層設(shè)計(jì)本身還不能夠與政府公共服務(wù)行政法典則的制定對(duì)應(yīng)起來(lái)。進(jìn)一步講，當(dāng)政府公共服務(wù)的行政法頂層設(shè)計(jì)完成以后，我們就應(yīng)當(dāng)根據(jù)這樣的頂層設(shè)計(jì)制定相關(guān)的行政法典。毫無(wú)疑問(wèn)，政府公共服務(wù)的行政法典是有法律位次上的排列的，即有些法典可以通過(guò)法律保留原則由全國(guó)人民代表大會(huì)制定法律，有些則可以由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，有些則可以通過(guò)地方立法來(lái)完成，有些可以通過(guò)規(guī)章形式出現(xiàn)。政府公共服務(wù)法律典則的制定是一個(gè)較為復(fù)雜的問(wèn)題，正如上述，政府公共服務(wù)的決定因素是社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政府的服務(wù)能力。基于此，政府公共服務(wù)法典的制定應(yīng)當(dāng)盡可能切合實(shí)際。

（3）強(qiáng)化政府公共服務(wù)的行政法職能。我國(guó)政府行政系統(tǒng)的職能設(shè)計(jì)在其初期就沒(méi)有得到充分的論證，因此才出現(xiàn)了我國(guó)政府職能每過(guò)幾年就要進(jìn)行一次轉(zhuǎn)變的格局。僅改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府行政職能的轉(zhuǎn)變就經(jīng)歷過(guò)30多次。每一次轉(zhuǎn)變都有一定的方略，也都有一定的理念。通過(guò)每一次的轉(zhuǎn)變也都取得過(guò)一些成功，但不爭(zhēng)的事實(shí)是，我國(guó)政府職能現(xiàn)在還沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài)，正如《2012年政府工作報(bào)告》中指出的：“當(dāng)前和今后一段時(shí)期，改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，完善宏觀(guān)調(diào)控體系，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系……”筆者認(rèn)為，就新一輪的政府職能轉(zhuǎn)變而言，關(guān)鍵的一點(diǎn)是政府行政系統(tǒng)對(duì)服務(wù)職能的確立，我們應(yīng)當(dāng)抓住這個(gè)契機(jī)完成政府公共服務(wù)職能在行政法中的核心地位。應(yīng)當(dāng)指出，這里還存在一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，就是如何處置我國(guó)行政法典則目前所規(guī)定的政府職能。正如前文所指出的，我國(guó)政府的職能往往通過(guò)行政職權(quán)得到了體現(xiàn)，而行政職權(quán)在我國(guó)行政法典則中都有相應(yīng)的規(guī)定。在目前情況下，我們還不大可能廢止正在生效的行政法典，例如《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》。我們?cè)谥贫ㄓ嘘P(guān)公共服務(wù)的法典時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)這些職能予以重視。還應(yīng)指出，我國(guó)的行政權(quán)行使長(zhǎng)期以來(lái)受政策的影響和制約，政策往往作為一種非正式淵源對(duì)我國(guó)行政法起著作用。我們還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)通過(guò)行政政策以在行政系統(tǒng)中樹(shù)立公共服務(wù)的觀(guān)念和意識(shí)。

（4）建構(gòu)政府公共服務(wù)的行政問(wèn)責(zé)。行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)行政系統(tǒng)已經(jīng)成為一個(gè)基本的行政法制度，這個(gè)制度盡管還存在這樣那樣的缺陷，但它在確立行政主體和行政公職人員的責(zé)任意識(shí)方面卻起到了非常積極的作用。我們認(rèn)為，在政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制中確立相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)制是非常必要的。近年來(lái)我國(guó)在一系列公共服務(wù)的突發(fā)事件中和公共服務(wù)的個(gè)案中，我們也進(jìn)行了問(wèn)責(zé)。但在我們看來(lái)，目前我國(guó)公共服務(wù)中的行政問(wèn)責(zé)往往發(fā)生在較為極端的情況下，而且常常與一些個(gè)案有關(guān)，而真正科學(xué)的行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)是全方位的。例如，在教育、醫(yī)療、社會(huì)救助等公共服務(wù)領(lǐng)域，我們可以對(duì)沒(méi)有很好履行職責(zé)的直接責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，還可以對(duì)這個(gè)領(lǐng)域的主要決策者進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（5）實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的法律救濟(jì)。“有權(quán)利必有救濟(jì)”這是法律上的一個(gè)鐵律，那么，政府公共服務(wù)能否實(shí)行廣泛的法律救濟(jì)，我們認(rèn)為，從理論上來(lái)講，是完全可以的，也是應(yīng)當(dāng)?shù)?。因?yàn)椋瑢?duì)公共服務(wù)的受益者而言，獲得公共服務(wù)是它們的權(quán)利，而政府提供公共服務(wù)既是它們的職責(zé)，又是它們的義務(wù)。顯然，這個(gè)定位是合乎法理的。由此我們便可以作出進(jìn)一步的推論，當(dāng)公眾或者其他行政相對(duì)人認(rèn)為政府沒(méi)有有效提供公共服務(wù)時(shí)，便可以行使救濟(jì)權(quán)利：或者向人民法院提起行政訴訟，或者向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議。在這里，我們應(yīng)當(dāng)將政府公共服務(wù)從廣泛意義上來(lái)理解，即是說(shuō)，政府公共服務(wù)既有可能以具體行政行為形式出現(xiàn)，又有可能是以抽象行政行為的形式出現(xiàn)。當(dāng)其因政府公共服務(wù)提供不到位，權(quán)利受到侵害時(shí)，應(yīng)該不受任何限制地行使救濟(jì)權(quán)利。這就要求我們對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的救濟(jì)條件進(jìn)行適當(dāng)修改，將一定層次的抽象行政行為納入到救濟(jì)范疇中來(lái)。當(dāng)然，政府公共服務(wù)的行政法救濟(jì)可能要比行政法上其他救濟(jì)復(fù)雜得多，對(duì)此，我們?cè)谙嚓P(guān)的救濟(jì)制度建構(gòu)中應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎處理。

注釋?zhuān)?/p>

（1）我國(guó)目前有關(guān)政府公共服務(wù)引起的糾紛都是通過(guò)民事法律規(guī)范或者經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范予以解決，至今為止，公共服務(wù)的解決機(jī)制在公法中還沒(méi)有建立起來(lái)，從這個(gè)意義上講，我們認(rèn)為，政府公共服務(wù)的主要調(diào)整典則還是私法而非公法。

（2）正如2012年《政府工作報(bào)告》中總結(jié)的：“政府管理和服務(wù)水平有待提高，廉政建設(shè)亟須加強(qiáng)。我們一定要以對(duì)國(guó)家和人民高度負(fù)責(zé)的精神，采取更加有力的措施，切實(shí)解決存在的問(wèn)題，努力把各項(xiàng)工作做得更好，決不辜負(fù)人民的重托?！闭f(shuō)明我國(guó)政府公共服務(wù)在諸多方面存在不足，這與法律上的規(guī)制空缺是有很大關(guān)系的。

（3）參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》第3條。

（4）如《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第6條關(guān)于海關(guān)行使權(quán)力的規(guī)定。

（5）參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第89條、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條、第61條。

（6）給付行政在其發(fā)展的初期是行政法上的一個(gè)行政行為，甚至是一個(gè)具體行政行為。但是，20世紀(jì)中后期，給付行政的內(nèi)涵則有了新的重大拓展，即一些學(xué)者認(rèn)為，給付行政應(yīng)當(dāng)成為行政法上的一個(gè)理念，成為行政法發(fā)生革命性變化的一個(gè)思考模式。用這樣的模式所建構(gòu)的行政法體系既超越了控權(quán)行政法的價(jià)值定向，更是超越了管理法的價(jià)值定向。事實(shí)上，諸多國(guó)家在行政實(shí)在法體系的構(gòu)建中，也確實(shí)充分體現(xiàn)了行政救助的思想。社會(huì)行政法在行政法體系中的比重增大就很能說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，給付行政對(duì)于行政系統(tǒng)而言就是要提供充分而廣泛的社會(huì)公共服務(wù)。

（7）例如德國(guó)就通過(guò)《聯(lián)邦行政程序法》、《社會(huì)法典》、《市町村法》、《學(xué)校法》、《大學(xué)法》等等構(gòu)建了一個(gè)完整的政府公共服務(wù)行政程序法體系。參見(jiàn)［日］大橋洋一．行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革［M］．呂艷濱，譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008：171。

（8）2004年我國(guó)憲法修正案第23條規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！笨梢哉f(shuō)有關(guān)社會(huì)福利方面的立法在我國(guó)已經(jīng)有了一個(gè)原則性的規(guī)定，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。然而，與之配套的法律體系至今還沒(méi)有建立起來(lái)，導(dǎo)致該制度在實(shí)際操作中還有諸多阻礙。

（9）從1975年到1985年美國(guó)在放松管制方面就制定了諸多法律典則，例如，1975年制定了《證券管制法》，1976年制定了《管制改革法》，1978年制定了《航空客運(yùn)業(yè)放松控制法》和《公共事業(yè)管制政策法》等等。參見(jiàn)宋世明．美國(guó)行政改革研究［M］．北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999：72-77。

（10）2007年于安教授在 《現(xiàn)代法學(xué)》第5期發(fā)表了《論社會(huì)行政法》一文，對(duì)社會(huì)行政法的范圍、社會(huì)行政法的結(jié)構(gòu)、社會(huì)行政法的核心范疇等有關(guān)社會(huì)行政法的基本問(wèn)題作了初步概括，在理論界率先展開(kāi)了對(duì)該領(lǐng)域的研究，是非常有價(jià)值的。

（11）西方發(fā)達(dá)國(guó)家由于有很好的社會(huì)救助制度，尤其有很好的社會(huì)行政法體系，因此在公共用品的法律構(gòu)建方面是比較成熟的。各國(guó)根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)體制和公共服務(wù)能力構(gòu)建相應(yīng)的體制，這種立法上體現(xiàn)各自特色的狀況值得我國(guó)借鑒?？梢哉f(shuō)，我國(guó)目前在有關(guān)公共用品的立法上還是非常零散的，因此對(duì)我國(guó)此類(lèi)立法而言，要走的路還很長(zhǎng)。

（12）福利國(guó)家時(shí)代意味著治理國(guó)家理念的一個(gè)巨大變化，政府行政系統(tǒng)的主要職能是為社會(huì)提供公共服務(wù)，為社會(huì)創(chuàng)造更多的福利。參見(jiàn)［日］室井力．日本現(xiàn)代行政法［M］．吳微，譯．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1995：8；張家洋．行政法［M］．臺(tái)北：三民書(shū)局，1986：32；［英］馬丁·洛克林．公法與政治理論［M］．鄭戈，譯．北京：商務(wù)印書(shū)館，2002：309-310，等等。

（13）事實(shí)上我國(guó)不同地方所制定的政府公共服務(wù)的規(guī)則是不一樣的，因?yàn)檎卜?wù)往往決定于地方政府的公共服務(wù)能力。

（14）公共服務(wù)是一個(gè)非常復(fù)雜的行政法問(wèn)題，我們可以在法律上確定政府公共服務(wù)的相關(guān)程序，但政府公共服務(wù)真正要落到實(shí)處，與政府本身的服務(wù)能力等是有密切關(guān)聯(lián)的。因此，我們?cè)谥贫ㄓ嘘P(guān)公共服務(wù)的法律典則時(shí)，必須充分考慮服務(wù)過(guò)程中有關(guān)的人力、物力和財(cái)力，對(duì)我國(guó)的公共服務(wù)立法來(lái)講，這是非常關(guān)鍵的，因?yàn)槲覈?guó)還沒(méi)有進(jìn)入真正意義上的福利國(guó)家。

（15）如2001年5月陜西省省長(zhǎng)程安東，因陜西省一個(gè)月內(nèi)連續(xù)發(fā)生3宗特大事故，被國(guó)務(wù)院宣布“行政記過(guò)處分”。2002年12月31日，重慶市彭水縣原副縣長(zhǎng)蔣成谷因其任內(nèi)頻發(fā)的惡性交通事故，感覺(jué)難辭其責(zé)，向縣人大常委會(huì)提呈了辭職申請(qǐng)被批準(zhǔn)。2003年春季的“非典”時(shí)期，衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康和北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)被免去黨政職務(wù)，等等。

［1］關(guān)保英．行政法分析學(xué)（上冊(cè)）［M］．北京：商務(wù)印書(shū)館，2011：113．

［2］［韓］金東熙．行政法［M］．趙峰，譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008：184．

［3］翁岳生．行政法（上冊(cè)）［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2002：470．

［4］［美］托馬斯.戴伊．誰(shuí)掌管美國(guó)［M］．梅士，王殿宸，譯．北京：世界知識(shí)出版社，1980：66．

［5］［日］和田英夫．現(xiàn)代行政法［M］．倪健民，等，譯．北京：中國(guó)廣播電視出版社，1993：14．

（責(zé)任編輯 吳興國(guó)）

DF3

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1001－862X（2013）03－0095－008

2011年教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：NCET-11-0679）

張淑芳（1966—），女，湖南桃江人，法學(xué)博士，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向：憲法與行政法學(xué)。