呂連生

（安徽省社會(huì)科學(xué)院，合肥 230051）

中部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化特色和發(fā)展新對(duì)策

呂連生

（安徽省社會(huì)科學(xué)院，合肥 230051）

中部地區(qū)是中國(guó)四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一，是“三農(nóng)”問(wèn)題最突出的地區(qū)，也是對(duì)城鄉(xiāng)一體化要求最迫切的地區(qū)。中部地區(qū)六省自“十一五”時(shí)期以來(lái)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就形成了自身特點(diǎn)，實(shí)踐中探索了一些經(jīng)驗(yàn)，城鄉(xiāng)一體化中尚存在諸多問(wèn)題，黨的十八大后需要提出促進(jìn)中部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新對(duì)策。

中部地區(qū)；城鄉(xiāng)一體化；發(fā)展新對(duì)策；“三農(nóng)”；城市

黨的十八大提出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全國(guó)工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑”的重要論斷，要求“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮”，這為新形勢(shì)下加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化指明了方向。為全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神，全面建成小康社會(huì)，深入研究中部地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化問(wèn)題尤為重要。

一、中部地區(qū)各省城鄉(xiāng)一體化的特色

城鄉(xiāng)一體化是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而促進(jìn)城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式變化的過(guò)程，使城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場(chǎng)，互相服務(wù)，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。因此，城鄉(xiāng)一體化，所在地區(qū)不同，發(fā)展?fàn)顩r則不同，其路徑選擇也有所不同。中部地區(qū)各省多年來(lái)一直在根據(jù)本省的省情，確定試點(diǎn)和試驗(yàn)區(qū)先行先試，取得了實(shí)效和經(jīng)驗(yàn)，形成了自身特色。

自2008年4月起，安徽省政府先后批準(zhǔn)蕪湖、馬鞍山、銅陵、淮北、合肥、淮南六市為城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，探索一條符合安徽省實(shí)際的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革取得明顯成效。安徽省城鄉(xiāng)一體化的基本態(tài)勢(shì)是：城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈正相關(guān)狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市好于經(jīng)濟(jì)弱市，長(zhǎng)江沿線好于淮河沿線，城市周邊好于邊遠(yuǎn)地區(qū)，大致呈現(xiàn)南高北低、東強(qiáng)西弱的不平衡局面；合肥等六個(gè)省級(jí)試點(diǎn)市，均是我省城鎮(zhèn)化率較高、經(jīng)濟(jì)條件尚好的地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革工作推進(jìn)較快，對(duì)本地區(qū)乃至周邊都產(chǎn)生了積極影響；全省其他地區(qū)也在主動(dòng)作為，努力探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和特點(diǎn)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之路。2010年國(guó)務(wù)院批復(fù)的皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的規(guī)劃，是安徽省獲得的第一個(gè)國(guó)家級(jí)發(fā)展規(guī)劃。安徽省隨著國(guó)家級(jí)發(fā)展規(guī)劃的逐步實(shí)施，形成了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的互動(dòng)特色。三年來(lái)，皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的各縣區(qū)以開(kāi)發(fā)園區(qū)為載體，以工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)整合發(fā)展，堅(jiān)持“工業(yè)強(qiáng)縣富民”和“以城帶鄉(xiāng)，以城融鄉(xiāng)”，大大優(yōu)化了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化布局，開(kāi)創(chuàng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新局面。

2006年，河南省政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路子，選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、工業(yè)比重較大、財(cái)政保障能力較強(qiáng)、城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較高的鶴壁、濟(jì)源、鞏義、義馬、舞鋼、偃師、新鄭等7個(gè)市為試點(diǎn)，為全省推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化取得經(jīng)驗(yàn)，提供示范。例如，濟(jì)源市被確立為河南省城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)市之后，立足自身資源優(yōu)勢(shì)，走新型工業(yè)化道路，加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的扶持力度，改善農(nóng)村生產(chǎn)性和生活性基礎(chǔ)設(shè)施，不斷深化農(nóng)村改革，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，著力構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，逐步實(shí)行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度，取得了明顯成效。作為人口大省和農(nóng)業(yè)大省，人多地少、城鎮(zhèn)化水平低，一直是河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾。近年來(lái)，河南省以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為抓手和切入點(diǎn)，在廣大農(nóng)民不離土不離鄉(xiāng)的情況下，形成了就地城鎮(zhèn)化的特色。2012年，國(guó)務(wù)院批復(fù)《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，要求為全國(guó)同類地區(qū)發(fā)展提供工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的示范。河南省將工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，在戶籍、社保、財(cái)產(chǎn)確權(quán)、金融服務(wù)等方面逐步打破二元結(jié)構(gòu)，使河南城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的特色更加顯著。

早在20世紀(jì)末，湖南省就提出了實(shí)行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略。2007年，長(zhǎng)株潭城市群被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為“全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。因此，“兩型社會(huì)”建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化互動(dòng)發(fā)展已成為湖南省的特色。湖南省通過(guò)加大“兩型社會(huì)”綜合配套改革，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境同建同治，推進(jìn)了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化。全面實(shí)施城市環(huán)境綜合整治工程，加大污染物減排和治理力度，嚴(yán)格控制污染物排放總量，采取了有效措施防止城市污染企業(yè)和項(xiàng)目及有害有毒物體向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。在這一方面，為全國(guó)各個(gè)省區(qū)提供了示范。

自黨的十六大以來(lái)，湖北省就開(kāi)始了城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)，取得了一些成就與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。運(yùn)用武漢中心區(qū)的輻射，帶動(dòng)城市圈內(nèi)區(qū)域一體化發(fā)展，是湖北省城鄉(xiāng)一體化的特色。鄂州市是武漢城市圈的成員。2009年4月，湖北省委、省政府正式確定鄂州市為全省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，開(kāi)始了“一體化”推倒“二元墻”的工程。鄂州市以“率先融入武漢城市圈”和“率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”的戰(zhàn)略眼光來(lái)考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的謀篇布局，確定以主城區(qū)為中心，以三座新城為支撐，十個(gè)特色中心鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和106個(gè)中心區(qū)（新社區(qū)）為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)功能及城鄉(xiāng)一體化空間格局，被國(guó)家住建部專家評(píng)為將城鄉(xiāng)融為一體進(jìn)行全域統(tǒng)籌規(guī)劃的全國(guó)第一例城市。目前，鄂州市已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行戶籍管理、就業(yè)、教育、醫(yī)療等十個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的供水、交通、醫(yī)保、社會(huì)救助、文化體育、低保、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)服務(wù)八個(gè)方面的全覆蓋。以鄂州經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本，武漢城市圈的各市因地制宜，紛紛以土地管理、戶籍制度的改革創(chuàng)新為著力點(diǎn)，實(shí)施遷村騰地、撤村并點(diǎn)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。以城際鐵路“一站一城”建設(shè)為重點(diǎn)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。充分發(fā)揮大中城市的資金、技術(shù)和信息優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。

江西省推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點(diǎn)從2009年起步，以南昌、新余兩市先行一步，抓規(guī)劃，繪就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展藍(lán)圖；抓產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展后勁；抓建設(shè)，夯實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)；抓改革，增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展活力，取得了實(shí)效。江西省城鄉(xiāng)一體化的特色在于基本公共服務(wù)均等化。近些年，試點(diǎn)城市新余充分利用工業(yè)化發(fā)展積累起來(lái)的公共財(cái)政力量，推出村村通水泥路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)同網(wǎng)同價(jià)、失地農(nóng)民實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)等一系列加快城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射的項(xiàng)目和政策。2013年1月19日，江西省委、省政府推出《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的若干意見(jiàn)》，提出要加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、設(shè)施連通，服務(wù)均等的城鄉(xiāng)一體化。選擇100多個(gè)中心鎮(zhèn)，由省市縣三級(jí)重點(diǎn)支持建設(shè)。在省政府確定的28個(gè)示范鎮(zhèn)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化，進(jìn)一步放寬小城鎮(zhèn)戶籍限制，實(shí)行居住地登記制度。同時(shí)，開(kāi)發(fā)低成本住宅小區(qū)，保持合理房?jī)r(jià)，讓轉(zhuǎn)移人口買得起房。

2010年，山西省資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)已上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。陽(yáng)泉市被選為省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)。如今，探索資源型地區(qū)城鄉(xiāng)一體化模式成為山西省城鄉(xiāng)一體化的特色。陽(yáng)泉市為推進(jìn)全域一體化，建四條縱貫轄區(qū)腹地的大型通道，將所經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接起來(lái)，并吸引人口、資金、項(xiàng)目向該地段聚集。建成一道城鎮(zhèn)星列、人口密集、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美的城鎮(zhèn)長(zhǎng)廊。這一平均寬15公里、長(zhǎng)65公里、總面積約1000平方公里的百里城鎮(zhèn)長(zhǎng)廊，成為陽(yáng)泉市的核心發(fā)展地段和黃金地帶，全市80%的人口、項(xiàng)目、資本、財(cái)富都要集聚在這個(gè)長(zhǎng)廊上，城鄉(xiāng)一體、三縣（區(qū)）融合。

二、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的做法和探索

中部地區(qū)各省在城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)過(guò)程中，結(jié)合自身?xiàng)l件，進(jìn)行了積極的探索，積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，值得推廣應(yīng)用。

（一）在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)

中部地區(qū)隨著近年來(lái)的大規(guī)模承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，直接推動(dòng)了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展和大轉(zhuǎn)型，同時(shí)也為城鄉(xiāng)一體化帶來(lái)了發(fā)展新機(jī)遇。例如，宣城市郎溪縣是安徽省第一個(gè)以縣為單位開(kāi)展的城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。郎溪縣，一個(gè)歷史上災(zāi)害頻發(fā)、貧窮落后的小縣，正以日新月異的新面貌令世人刮目相看，由它掀起的“郎溪現(xiàn)象”為人們津津樂(lè)道。郎溪縣緊抓實(shí)施皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃的機(jī)遇，打破行政區(qū)劃界限，積極承接以無(wú)錫市企業(yè)為代表的江浙地區(qū)產(chǎn)業(yè)和資本的轉(zhuǎn)移，合作發(fā)展縣城開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（如十字鋪）工業(yè)聚集區(qū)，加快產(chǎn)業(yè)集聚，提高開(kāi)發(fā)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和輻射能力，從而形成縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，有效帶動(dòng)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展?！袄上F(xiàn)象”的突出之處就是實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模、集群式、高端的承接，在轉(zhuǎn)型發(fā)展中加速崛起，建立城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。

（二）在壯大縣域經(jīng)濟(jì)中促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化

在城鄉(xiāng)發(fā)展格局中，縣域經(jīng)濟(jì)具有極其重要的地位和作用。近年來(lái)，安徽省委、省政府將縣域經(jīng)濟(jì)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，按照“重心下移、放權(quán)、放活”的總體思路，不斷加大扶持力度。2008年在全省61個(gè)縣市開(kāi)始擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)限工作，先后分兩批下放了277項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。為進(jìn)一步增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，2009年省委、省政府又出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的若干意見(jiàn)》，選擇150個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，并在財(cái)政政策、資金投入、土地保障、人事制度等方面加大扶持力度。一是提高縣域工業(yè)化水平。以皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，鼓勵(lì)各地大規(guī)模、高水平承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是提高開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展水平。加快現(xiàn)有各類開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容升級(jí)，完善功能，提升產(chǎn)業(yè)層次，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，開(kāi)展縣域產(chǎn)業(yè)集群特色優(yōu)勢(shì)縣的認(rèn)定工作，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。三是進(jìn)一步完善縣域擴(kuò)權(quán)工作。深化“省直管縣”改革，推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”工作，激發(fā)縣域發(fā)展活力與動(dòng)力。推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的直接結(jié)果是促進(jìn)了縣域城鎮(zhèn)化。全省縣城城區(qū)居住人口平均規(guī)模達(dá)10萬(wàn)人以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)居住人口平均規(guī)模近萬(wàn)人。

（三）在城市經(jīng)濟(jì)圈快速發(fā)展中實(shí)現(xiàn)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接

我國(guó)未來(lái)城市化發(fā)展是以城市群和都市圈為主要形式。在城市經(jīng)濟(jì)圈中實(shí)現(xiàn)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接，關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化的成敗。這一方面，武漢經(jīng)濟(jì)圈近年來(lái)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。例如，武漢市漢南區(qū)把推進(jìn)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)連接作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的首要任務(wù)，取得了實(shí)效。漢南區(qū)利用現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)和資源，以農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)板塊基地為依托，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)業(yè)。建成卓爾生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品工業(yè)園和華中農(nóng)機(jī)產(chǎn)業(yè)園，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工工業(yè)、食品飲料工業(yè)和農(nóng)機(jī)制造業(yè)等涉農(nóng)工業(yè)。水產(chǎn)品加工規(guī)模居全省領(lǐng)先位置，產(chǎn)品進(jìn)駐全國(guó)2000多家連鎖超市。黃鶴農(nóng)機(jī)公司產(chǎn)品在全省“以機(jī)代牛”的項(xiàng)目中占了50%以上的比例。通過(guò)涉農(nóng)工業(yè)企業(yè)與農(nóng)業(yè)基地龍頭企業(yè)的緊密合作，有力地帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)基地的發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)民就業(yè)職工化。反之，規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化板塊基地的生產(chǎn)流程又有利于龍頭企業(yè)推廣新品種、新技術(shù)、新模式、新工藝，創(chuàng)造出新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品、新品牌；也有利于大宗農(nóng)產(chǎn)品大批量地加工轉(zhuǎn)化、包裝上市，從而使“魚米之鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆称饭I(yè)之鄉(xiāng)”。

（四）在加快要素市場(chǎng)建設(shè)中推進(jìn)城鄉(xiāng)資源共同整合

安徽省在加快城鄉(xiāng)一體化中十分注重要素市場(chǎng)建設(shè)，以推進(jìn)城鄉(xiāng)融合。一是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。對(duì)原人事、勞動(dòng)保障部門所屬的人才市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行整合，最終形成統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)。二是加快建立農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)。切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村建設(shè)用地平臺(tái)建設(shè)，形成規(guī)范、有序、便捷的土地市場(chǎng)。在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，按照“同地、同價(jià)、同權(quán)”和“兩種產(chǎn)權(quán)，一個(gè)市場(chǎng)”的原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，大力開(kāi)展土地整治工作。三是加快農(nóng)村銀行組建步伐。全省開(kāi)業(yè)農(nóng)村銀行累計(jì)達(dá)34家，開(kāi)業(yè)村鎮(zhèn)銀行7家，批準(zhǔn)籌建小額貸款公司218家，開(kāi)業(yè)140家，各類擔(dān)保公司數(shù)量已達(dá)到500多家。

三、中部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的主要問(wèn)題

中部地區(qū)是全國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題最為突出的區(qū)域。中部地區(qū)各省雖然在2009年前后都確定了省級(jí)城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)，有省轄市、有縣區(qū)，并取得了一定程度實(shí)效。但是，從大面積推廣來(lái)說(shuō)，與我國(guó)東部地區(qū)相比較，“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的條件不夠成熟。中部地區(qū)各省人口多，人均占有財(cái)政支出水平低，人均收入水平低，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾依然突出，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素和問(wèn)題諸多。

（一）工業(yè)化水平明顯偏低

城鄉(xiāng)一體化是區(qū)域工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段、工商稅源和地方財(cái)力積累到一定程度才能達(dá)到的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的社會(huì)形態(tài)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，實(shí)施“以工補(bǔ)農(nóng)”需要看各個(gè)地區(qū)的工業(yè)化水平。從對(duì)我國(guó)四大經(jīng)濟(jì)板塊工業(yè)化水平的綜合評(píng)價(jià)看，到2012年，東部的工業(yè)化水平綜合指數(shù)已經(jīng)達(dá)到了80以上，進(jìn)入工業(yè)化后期的前半階段，東北地區(qū)和中部地區(qū)工業(yè)化水平綜合指數(shù)為50以上，進(jìn)入工業(yè)化中期前半階段，而西部的工業(yè)化水平指數(shù)為30以上，還處于工業(yè)化初期的后半階段。由此可見(jiàn)，東部、東北、中部、西部工業(yè)化水平呈現(xiàn)遞減，區(qū)域發(fā)展不平衡性明顯。中部地區(qū)工業(yè)化水平的指標(biāo)反映出，大規(guī)?！耙怨ぱa(bǔ)農(nóng)”的條件并未成熟，當(dāng)然不排除少數(shù)中心城市和城市群地區(qū)已經(jīng)具備條件。

（二）中心城市及城市群發(fā)展不足

盡管在“十一五”和“十二五”前期中部地區(qū)各省城市建設(shè)的步伐加快，已經(jīng)形成了一批具有綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的百萬(wàn)人口以上的大城市。但是，與整個(gè)中部地區(qū)的全域相比，這些城市輻射范圍仍較小。特別是，中部地區(qū)的城市群發(fā)育才剛剛起步，遠(yuǎn)未成型。一般認(rèn)為，城市群是在城市發(fā)展歷程中經(jīng)歷了以集聚為主的城市化和集聚與擴(kuò)散并行兩個(gè)階段后形成的城市化新形式。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，城市群是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“引擎”。在現(xiàn)代城市群發(fā)展為主導(dǎo)的大背景下，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展程度取決于城市群發(fā)展?fàn)顩r。中部地區(qū)的城市群尚處初級(jí)階段，與沿海地區(qū)相比，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展程度必然受到局限。

（三）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

近幾年來(lái)，中部地區(qū)的城市發(fā)展的速度在加快，城市發(fā)展?fàn)顩r與沿海地區(qū)相比較，差距在縮小。但是，中部地區(qū)的廣大農(nóng)村，水利、交通、電力、通信條件相對(duì)沿海地區(qū)而言，卻顯得十分落后。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，還直接影響到農(nóng)村公共服務(wù)水平的提高。

（四）城鄉(xiāng)金融融通不暢

一是金融體制改革滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村資金主要流向城市，供給農(nóng)戶和中小企業(yè)的資金短缺，貸款的供給渠道主要是農(nóng)村信用社。而農(nóng)信社不僅貸款利息高，而且主要是抵押貸款，信用貸款的額度有限。農(nóng)村企業(yè)和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶缺乏抵押物，企業(yè)往往只能依靠自身積累來(lái)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，發(fā)展速度緩慢。二是政策上的扶持力度不夠。中小企業(yè)信用體系、擔(dān)保體系、中小企業(yè)專項(xiàng)資金等扶持政策都更多地偏向于中心城市，專門針對(duì)農(nóng)村小城鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的扶持政策相對(duì)較少。縣級(jí)以下地區(qū)在資金方面的短缺較城市有過(guò)之而無(wú)不及，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者很難貸到低成本資金進(jìn)行生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)和創(chuàng)辦企業(yè)。

四、中部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新對(duì)策

黨的十八大后，中部地區(qū)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在加快同步發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的條件和優(yōu)勢(shì)在逐步形成，“十二五”后期各省需要有促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新對(duì)策。

（一）在承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中加大城鄉(xiāng)一體化

近幾年的實(shí)踐證明，大規(guī)模承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是中部地區(qū)提高工業(yè)化水平最有效途徑。中國(guó)正在成為全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要地區(qū)，開(kāi)始出現(xiàn)了在全球有競(jìng)爭(zhēng)力的細(xì)分產(chǎn)業(yè)?！爸袊?guó)制造”的崛起，使中國(guó)開(kāi)始參與全球分工。盡管我國(guó)產(chǎn)業(yè)大多數(shù)還在價(jià)值鏈低端上發(fā)展，但有些產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開(kāi)始往中端走。中國(guó)產(chǎn)業(yè)走出低端、跨入中端、擠進(jìn)高端的過(guò)程將是21世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的過(guò)程。同時(shí)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)也從沿海地區(qū)逐漸向中西部地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，未來(lái)將顯現(xiàn)出加速的大趨勢(shì)。

國(guó)際金融危機(jī)后，需求結(jié)構(gòu)的變化、要素價(jià)格的上升使中部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和成本優(yōu)勢(shì)更加凸顯，產(chǎn)業(yè)資本向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出加速態(tài)勢(shì)。在全國(guó)實(shí)際利用外資連續(xù)10個(gè)月下降的形勢(shì)下，2012年中部地區(qū)實(shí)際使用外資增長(zhǎng)16.5%，占全國(guó)總額的8.4%，占比較2010年提高了近2個(gè)百分點(diǎn)。而同期，西部地區(qū)和東部地區(qū)使用外資總額均為負(fù)增長(zhǎng)。從實(shí)際情況看，目前到中部各省投資的外資企業(yè)，有相當(dāng)一部分是來(lái)自沿海地區(qū)，多以出口加工型的勞動(dòng)密集型企業(yè)為主，選擇的投資區(qū)域也以勞動(dòng)力相對(duì)富余的欠發(fā)達(dá)地區(qū)居多，如安徽的皖北。因此，中部各省要抓住當(dāng)前外商投資的特點(diǎn)，加強(qiáng)招商引資的針對(duì)性，引導(dǎo)出口加工型和勞動(dòng)密集型外資企業(yè)向皖北、贛南和湘南等中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，更好地發(fā)揮這些地方的勞動(dòng)力和資源優(yōu)勢(shì)，加快這些區(qū)域工業(yè)化和對(duì)外開(kāi)放水平的提升。同時(shí)，對(duì)于基礎(chǔ)較好的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)，要充分利用日趨完善的硬件設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、人才資源等條件和廣闊的內(nèi)陸市場(chǎng)空間，吸引外商投資高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)承接水平。

（二）在加快城市群建設(shè)中加大城鄉(xiāng)一體化

中部地區(qū)城市群目前已經(jīng)形成以各自省會(huì)城市為中心的城市圈和城市群，包括武漢城市圈、皖江城市群、鄭州城市群、長(zhǎng)株潭城市群、環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群、太原城市群。2013年初，長(zhǎng)沙、合肥、南昌、武漢四個(gè)城市達(dá)成《武漢共識(shí)》，將聯(lián)手打造以長(zhǎng)江中游城市群為依托的國(guó)家級(jí)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)以長(zhǎng)株潭城市群、環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群、皖江城市群、武漢城市圈為主體的長(zhǎng)江中游城市群將應(yīng)時(shí)而動(dòng)，逐漸進(jìn)入整合發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、協(xié)同進(jìn)步的共榮狀態(tài)。在中部地區(qū)城市群建設(shè)和形成過(guò)程中，各省要高度重視城市群內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大機(jī)遇，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）加大推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接的力度

中部地區(qū)各省要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施布局，按照縣域城鄉(xiāng)一體化要求，大力推動(dòng)公共交通、電力、供水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，形成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)路網(wǎng)建設(shè)，到2015年實(shí)現(xiàn)所有縣市區(qū)30分鐘內(nèi)上高速公路，所有具備條件的行政村通水泥路或?yàn)r青路。著重發(fā)展城鄉(xiāng)公共交通，支持發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)，擴(kuò)大農(nóng)村客運(yùn)覆蓋范圍，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和90%的行政村通客運(yùn)班車，在有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化；加強(qiáng)城鄉(xiāng)供水資源統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水源地、供水、排水、污水處理及中水回用。重點(diǎn)抓好城市供水設(shè)施的提質(zhì)改造和農(nóng)村安全飲水工程。加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)，在完善城市電網(wǎng)體系的基礎(chǔ)上，著重抓好農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)，消除供電盲區(qū)，提高供電質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各類用電同網(wǎng)同價(jià)。加快城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”，擴(kuò)大“數(shù)字城市”建設(shè)范圍，積極推進(jìn)智能交通、智能電網(wǎng)、智能城市等試點(diǎn)工程，實(shí)施好農(nóng)村上網(wǎng)工程，全面提高城鄉(xiāng)信息化水平。加快城鄉(xiāng)防洪、消防、地質(zhì)災(zāi)害防治、公路安全保障等公共安全設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的防災(zāi)抗災(zāi)體系。

（四）建立和完善促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制

中部地區(qū)各省一是要健全基本公共服務(wù)的財(cái)政保障機(jī)制和供給機(jī)制，加強(qiáng)基層政府和基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施和能力建設(shè)，建立和完善提供基本公共服務(wù)的平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)，處理好政府與市場(chǎng)、公平與效率等關(guān)系，建立起有利于保障供給、服務(wù)優(yōu)良、提高效率的長(zhǎng)效機(jī)制。二是要強(qiáng)化城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制保障。加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制，深化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)體制改革，推進(jìn)收入分配制度改革，著力提高低收入群體的收入水平。深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的體制改革，加快促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市和城鎮(zhèn)落戶并享有當(dāng)?shù)鼐用裢葯?quán)益。三是要建立有利于基本公共服務(wù)均等化的政府政績(jī)考核機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府加強(qiáng)制度創(chuàng)新，加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估。四是要切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益。改善農(nóng)村公共服務(wù)，必須以農(nóng)民是否愿意、是否滿意為前提，切實(shí)避免勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄?/p>

（五）完善城鄉(xiāng)溝通的金融新體制

中部地區(qū)各省要切實(shí)加大商業(yè)性金融支農(nóng)力度，充分發(fā)揮政策性金融和合作性金融作用，確保持續(xù)加大涉農(nóng)信貸投放。創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)先滿足農(nóng)戶信貸需求，加大新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體信貸支持力度。加強(qiáng)財(cái)稅杠桿與金融政策的有效配合，落實(shí)縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼、農(nóng)戶貸款稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款貼息等政策。探索農(nóng)業(yè)銀行服務(wù)“三農(nóng)”新模式，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性職能定位，鼓勵(lì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)。支持民營(yíng)資本參與設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。改善農(nóng)村支付服務(wù)條件，暢通支付結(jié)算渠道。加強(qiáng)涉農(nóng)信貸與保險(xiǎn)協(xié)作配合，創(chuàng)新符合農(nóng)村特點(diǎn)的抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式和融資工具，建立多層次、多形式的農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系。擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款規(guī)模，完善林業(yè)貸款貼息政策。健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，加大對(duì)生產(chǎn)大縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼力度，適當(dāng)提高部分險(xiǎn)種的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。開(kāi)展農(nóng)作物制種、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)房保險(xiǎn)和重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。推進(jìn)建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。支持符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各類農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)通過(guò)多層次資本市場(chǎng)籌集發(fā)展資金。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）

F291．1

：A

：1001－862X（2013）06－0055－006

呂連生（1957—），安徽桐城人，安徽省社會(huì)科學(xué)院城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員。主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)及發(fā)展戰(zhàn)略。