尚 妍

(西南政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，重慶410020)

根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二條之規(guī)定，所謂政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。由于政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模巨大，其對(duì)市場(chǎng)行為體的影響有著舉足輕重的地位。相比于傳統(tǒng)的環(huán)保方式，將政府采購(gòu)作為一種環(huán)保政策的執(zhí)行工具，借鑒歐盟綠色采購(gòu)的法律制度，建構(gòu)我國(guó)的政府綠色采購(gòu)法律制度，具有重要意義。

一、理論預(yù)設(shè)——政府的環(huán)境權(quán)力與環(huán)境職責(zé)的合法性來源

(一)政府介入環(huán)境問題的正當(dāng)性說明

環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，多數(shù)國(guó)家都將環(huán)境保護(hù)上升為國(guó)家的一項(xiàng)基本職能，從而確立國(guó)家對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的干預(yù)，其規(guī)制依據(jù)主要是以下幾個(gè)原因:首先，依據(jù)社會(huì)契約理論，國(guó)家環(huán)境權(quán)力源自市民社會(huì)，受社會(huì)的委托按照社會(huì)權(quán)利主體意志經(jīng)營(yíng)、管理、使用環(huán)境利益。進(jìn)而衍生出的“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”構(gòu)筑了國(guó)家環(huán)境管理職能的理論基礎(chǔ)，解決國(guó)家承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的權(quán)力來源。其次，國(guó)家環(huán)境權(quán)力產(chǎn)生于市場(chǎng)機(jī)制的非自足性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，環(huán)境問題主要是由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的負(fù)外部性引起，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)制度有著天然的缺陷，也即市場(chǎng)失靈。在新自由主義對(duì)古典自由主義修正過程中，政府已經(jīng)作為經(jīng)濟(jì)的一極影響和干預(yù)著市場(chǎng)，它能有效地客服環(huán)境領(lǐng)域的負(fù)外部性。政府從其誕生之日起，就肩負(fù)著一定的社會(huì)責(zé)任，政府的公共性要求它在任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)把對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)和進(jìn)步及其發(fā)展作為其首要的目標(biāo)，有學(xué)者進(jìn)一步指出，我國(guó)的環(huán)境形式日趨嚴(yán)重的主因是政府環(huán)境責(zé)任的缺失，加劇了環(huán)境領(lǐng)域的“政府失靈”。

1.意志構(gòu)造視角下的國(guó)家環(huán)境權(quán)力

環(huán)境權(quán)本身是一種擬制的權(quán)力，它是指人人都能享受特定環(huán)境利益的法律之力，環(huán)境權(quán)擬制的意義確定了國(guó)家環(huán)境公權(quán)力存在的價(jià)值基礎(chǔ)。環(huán)境是社會(huì)的公共產(chǎn)品，社會(huì)是環(huán)境權(quán)的主體，國(guó)家環(huán)境公權(quán)力來源于社會(huì)對(duì)其環(huán)境權(quán)的“契約式轉(zhuǎn)讓”。

首先，國(guó)家環(huán)境權(quán)力來源于社會(huì)作為權(quán)利擁有者的授權(quán)。權(quán)力來源于權(quán)利，是權(quán)利的辯證否定物。國(guó)家的環(huán)境權(quán)力是社會(huì)整體對(duì)其所享有的環(huán)境權(quán)利的“契約讓渡”。社會(huì)通過合意授權(quán)國(guó)家作為公共機(jī)構(gòu)來行使環(huán)境權(quán)力。也就是說，環(huán)境權(quán)作為一種社會(huì)權(quán)，要想實(shí)現(xiàn)，需要國(guó)家公權(quán)力在一定程度上的積極幫助，而提供這種幫助是國(guó)家的職責(zé)和義務(wù)所在［4］279。

其次，國(guó)家環(huán)境權(quán)力是一種意志權(quán)力。社會(huì)作為環(huán)境權(quán)主體依據(jù)自我意志無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我環(huán)境利益時(shí)，就需要“法治”以權(quán)力形態(tài)出現(xiàn)。國(guó)家環(huán)境權(quán)力的出現(xiàn)，可以保障主體的環(huán)境“意志”的實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)家環(huán)境權(quán)力的行使并不等同于環(huán)境權(quán)利的歸屬，環(huán)境權(quán)利的歸屬也并不妨礙權(quán)利行使方式的多樣性和靈活性。在配置上，國(guó)家環(huán)境公權(quán)力一般包括國(guó)家環(huán)境立法權(quán)、國(guó)家環(huán)境執(zhí)法權(quán)、國(guó)家環(huán)境行政權(quán)、國(guó)家環(huán)境司法權(quán)。

2.環(huán)境法有效性不足視角下的政府責(zé)任

為維護(hù)環(huán)境的良好狀態(tài)，國(guó)家行使立法權(quán)制定了一系列具體的技術(shù)工具和配套的法律制度。環(huán)境法的出現(xiàn)，雖然做到了“有法可依”，但是實(shí)踐中，現(xiàn)有環(huán)境立法有效性不足，在面對(duì)層出不窮的環(huán)境問題時(shí)，頗顯無(wú)力。顯然，法在現(xiàn)實(shí)中的效能和法本身同樣重要?！叭绻诜梢?guī)定部分中的‘應(yīng)當(dāng)是這樣’的內(nèi)容仍停留在紙上，而不影響人的行為，那么法律只是一種神話，而非現(xiàn)實(shí)?！痹诿鎸?duì)環(huán)境法有效性不足的問題上，政府有著不可推卸的責(zé)任。

(二)國(guó)家履行環(huán)境法律義務(wù)的方式

1.傳統(tǒng)方法——直接與剛性的方法

國(guó)家履行環(huán)境資源法律義務(wù)的傳統(tǒng)方式主要有以下幾種:第一，國(guó)家行使立法權(quán)制定專業(yè)、具體的法律規(guī)范，用法律化的技術(shù)來衡量環(huán)境是否處在一種良好狀態(tài);第二，國(guó)家行使行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人與環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行干預(yù)，如環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的確定、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的審批、排污申報(bào)登記及排污許可證的頒發(fā)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定、現(xiàn)場(chǎng)檢查行為、污染和破壞事故的報(bào)告和處理、排污收費(fèi)以及違法行為的行政處罰等;第三，國(guó)家行使司法權(quán)對(duì)是否危害生態(tài)環(huán)境進(jìn)行司法審查，裁判關(guān)涉環(huán)境的爭(zhēng)端。這些方式屬于直接調(diào)控行為，是剛性調(diào)整的方法，特征是在每一個(gè)具體的案件中都有確定、具體的當(dāng)事人，而且處理結(jié)果是預(yù)設(shè)的，不具有可調(diào)和性。

2.間接方法——市場(chǎng)力誘導(dǎo)的方法

雖然現(xiàn)代環(huán)境法是以貫徹上述直接管制手段的立法為主導(dǎo)，但是面對(duì)越來越多且越來嚴(yán)重的環(huán)境問題時(shí)，間接方法開始受到越來越多的重視。間接方法主要是市場(chǎng)力的間接調(diào)整方法:政府通過運(yùn)用市場(chǎng)主體對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)，從而使其規(guī)范自身環(huán)境行為的方法。如果運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制能解決環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源配置，就不必訴諸于直接管制。例如，政府采購(gòu)就是典型的運(yùn)用市場(chǎng)力量的經(jīng)濟(jì)刺激手段解決環(huán)境問題的新思路、新方法。

二、實(shí)踐可能——政府綠色采購(gòu)對(duì)環(huán)境保護(hù)的導(dǎo)向性功能

相比傳統(tǒng)方式，政府采購(gòu)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，利用市場(chǎng)力來貫徹執(zhí)行環(huán)境政策，是環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域已有涉及但未深入的問題，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)作為政策導(dǎo)向型工具，可以成為市場(chǎng)力措施的一種新手段。之所以具有新的優(yōu)勢(shì)，是因?yàn)檎少?gòu)有巨大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和明確的公權(quán)力的政策表達(dá)。

(一)政府采購(gòu)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模

要讓政府采購(gòu)有力地貫徹環(huán)保政策，其本身必須具備相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)規(guī)模和市場(chǎng)地位，能夠?qū)π袨轶w達(dá)到舉足輕重的影響效果，其法律功能發(fā)揮才有充分的空間，才能產(chǎn)生實(shí)際的社會(huì)作用，換言之，只有當(dāng)其市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到相當(dāng)程度，才可能對(duì)所有市場(chǎng)行為體產(chǎn)生較為有效地引導(dǎo)和行為上的影響?，F(xiàn)今，在國(guó)際貿(mào)易中以政府采購(gòu)方式所使用的公共資金已超過國(guó)際貿(mào)易總額的10%，達(dá)數(shù)千億美元。就我國(guó)而言，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目投資領(lǐng)域中的絕大部分投資都采用公共招投標(biāo)方式，遍及能源、發(fā)電和供電、污水處理、供水、環(huán)境保護(hù)和公共交通等諸多領(lǐng)域。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)，我國(guó)《政府采購(gòu)法》涉及的政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模估計(jì)高達(dá)7000多億元人民幣，如果將事業(yè)單位也容納進(jìn)去，《招投標(biāo)法》涉及的采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模約7萬(wàn)億元人民幣。

(二)公權(quán)意志的政策表達(dá)

如果說，市場(chǎng)是無(wú)序的力，那么政府的意志傾向就是凝集合成力的方向指向，典型例證是，2010年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了旨在推動(dòng)中國(guó)政府采購(gòu)的第35號(hào)通知，該通知為中國(guó)改進(jìn)政府采購(gòu)制度設(shè)立了方向，鼓勵(lì)利用政府采購(gòu)開展節(jié)能、環(huán)保和自主創(chuàng)新的精神。隨后，2011年國(guó)家發(fā)布的涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“十二五規(guī)劃綱要”里明確指出政府要通過推行綠色采購(gòu)來推廣綠色消費(fèi)模式，倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色、低碳的消費(fèi)理念，認(rèn)為綠色發(fā)展有益于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

由此看來，政府采購(gòu)是一種有效的政策性工具，政府采購(gòu)主體的意志傾向?qū)Ξa(chǎn)業(yè)問題具有強(qiáng)烈的影響作用。具體而言，在采購(gòu)過程中，若將產(chǎn)品的全壽命周期成本和項(xiàng)目作為一個(gè)整體考慮時(shí)，政府綠色采購(gòu)對(duì)其綠色質(zhì)量的關(guān)注將為締約機(jī)構(gòu)和整個(gè)社會(huì)節(jié)約大量環(huán)保成本:譬如，政府在公共交通采購(gòu)領(lǐng)域，盡量減少汽油動(dòng)力工具，加大節(jié)能、新能源等動(dòng)力交通工具，將動(dòng)力燃料標(biāo)準(zhǔn)作為采購(gòu)的一大考量因素，由此貫徹環(huán)保政策，令環(huán)保成本負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)部化，進(jìn)一步促使相關(guān)市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變研發(fā)理念，考慮環(huán)保因素。相比于專門建立檢測(cè)機(jī)構(gòu)、制定檢測(cè)辦法等立法方法，不僅可以節(jié)約立法成本而且可以節(jié)約執(zhí)法成本，而且大大地促進(jìn)了市場(chǎng)行為主體對(duì)環(huán)境因素的考量。進(jìn)一步的，鑒于中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)量龐大，如果能在采購(gòu)中貫徹環(huán)保意識(shí)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，則定能成為環(huán)境政策的有力執(zhí)行工具。

三、他山之石——?dú)W盟公共綠色采購(gòu)法律制度

在歐盟成立和發(fā)展的幾十年間，環(huán)境政策從最初的不引人注目到廣泛被接受，晚近更成為公共采購(gòu)領(lǐng)域的重大問題。歐盟關(guān)于環(huán)境政策的目標(biāo)最早可以追溯到建立歐共體的《羅馬條約》，隨后，環(huán)境保護(hù)政策在連續(xù)的環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃(Environmental Action Programmes)中得到了發(fā)展，2002年，歐盟議會(huì)通過了“第六環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃”，明確了未來六年中，針對(duì)以下四類領(lǐng)域采取優(yōu)先行動(dòng)，即氣候變化、自然與生物多樣性、資源管理、環(huán)境與健康。在最近的“蒙蒂報(bào)告”(Monti Report)中，開篇就表明要“利用公共采購(gòu)實(shí)現(xiàn)歐洲的政策目標(biāo)”。立法層面，歐盟委員會(huì)在其2001年7月4日的解釋性通報(bào)中專門說明了歐盟立法者欲將在環(huán)境政策上的遠(yuǎn)大抱負(fù)擴(kuò)展到公共采購(gòu)領(lǐng)域，即在采購(gòu)合同中注入環(huán)保因素。隨著政府對(duì)環(huán)保政策的逐步細(xì)化，產(chǎn)品在環(huán)保方面的法律規(guī)則已經(jīng)深深的影響到了歐盟的公共采購(gòu)領(lǐng)域，歐盟在立法層面上已經(jīng)出臺(tái)了一系列的針對(duì)產(chǎn)品的環(huán) 保 性 的 指 令，例 如WEEE、ROHS、EUP、REACH，由于貨物是政府采購(gòu)的采購(gòu)客體，采購(gòu)當(dāng)局在采購(gòu)貨物時(shí)必然要遵守這些指令的規(guī)定。不僅如此，2004年以來，歐盟在政府采購(gòu)的立法領(lǐng)域針對(duì)不同采購(gòu)主體頒布的公共采購(gòu)指令，強(qiáng)化并完善了先前的法律制度。判例層面，從歐盟層次的判例到各成員國(guó)層次的判例，無(wú)不彰顯了采取環(huán)保措施在公共采購(gòu)合同簽訂中的合法性。隨著私人合同與公共采購(gòu)合同這兩類不同性質(zhì)的合同的漸趨分野，法院明顯傾向于允許采購(gòu)當(dāng)局在采購(gòu)合同中采取包含環(huán)境因素考量的具體措施。

雖然公共采購(gòu)作為一種公法行為，但是其和商事合同一樣，仍然是為了解決合同客體(產(chǎn)品、服務(wù)、工程)的買賣問題。因此綠色公共采購(gòu)合同簽訂過程與私人簽訂買賣合同大體相同，筆者擬就采購(gòu)行為的不同階段對(duì)環(huán)境政策的貫徹分別闡述。

(一)確定合同標(biāo)的階段

在確定合同標(biāo)的時(shí)，環(huán)境因素就可以通過技術(shù)規(guī)格(Technical specifications)的方式出現(xiàn)。指令要求締約當(dāng)局在每個(gè)與合同有關(guān)的文件中表明采購(gòu)客體的技術(shù)規(guī)格。技術(shù)規(guī)格是指與采購(gòu)的工程、貨物和服務(wù)有關(guān)的技術(shù)指標(biāo)，包括締約當(dāng)局要求的所有特征，以確保產(chǎn)品或服務(wù)能夠滿足其需要的用途。這些技術(shù)規(guī)格對(duì)合同的標(biāo)的做出了客觀的可衡量的細(xì)化。環(huán)境保護(hù)政策可以融入到技術(shù)規(guī)格中。

一般來說，采購(gòu)合同中的規(guī)范是強(qiáng)制性規(guī)范，即對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的標(biāo)準(zhǔn)做出最低要求，為了給予環(huán)保政策的滲透空間，歐盟允許招標(biāo)機(jī)關(guān)只提出公共采購(gòu)合同所要求的最終結(jié)果，但對(duì)達(dá)到這一結(jié)果所采用的方式不做規(guī)定，(Specifying the end result，but not how to achieve it)。例如，采購(gòu)辦公樓的供暖系統(tǒng)時(shí)，或者對(duì)此提出具體技術(shù)參數(shù)，或者要求該系統(tǒng)必須保證辦公室的溫度為攝氏20度，從而為供應(yīng)商留有充分的選擇空間，即為了環(huán)保而采用新型的風(fēng)力發(fā)電供熱系統(tǒng)，而放棄傳統(tǒng)的燃煤供熱系統(tǒng)。

在歐盟委員會(huì)2004/18指令的序言中指出:締約實(shí)體在具體合同中應(yīng)定義環(huán)境要求的技術(shù)規(guī)格的可能性。在這種情況下，可以設(shè)定的環(huán)境特性，如某一特定的生產(chǎn)方式，或產(chǎn)品或服務(wù)的具體環(huán)境影響。同時(shí)在2004/18號(hào)指令第四章第23條強(qiáng)調(diào)說，在不損害強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范的前提下，締約當(dāng)局可在性能或功能要求方面設(shè)定環(huán)境特點(diǎn)。例如，采購(gòu)當(dāng)局可以要求建筑物的窗框使用木質(zhì)的而不是塑料的，或者要求使用再生玻璃而不是其他不可循環(huán)使用的材料。采購(gòu)當(dāng)局一般會(huì)基于以下原因?qū)唧w的產(chǎn)品生產(chǎn)過程作出要求，如果有助于明確產(chǎn)品或服務(wù)的運(yùn)行特性或者由于使用了對(duì)環(huán)境有益的生產(chǎn)程序，能表明一種產(chǎn)品在制造或外觀上區(qū)別于另一種產(chǎn)品，例如用有機(jī)的方法加工食品或者使用了綠色能源。

公共采購(gòu)合同還可以采用其他非強(qiáng)制性規(guī)范，即歐盟或者國(guó)際認(rèn)證。這類規(guī)范既不同于歐盟技術(shù)規(guī)范，亦與各成員國(guó)的國(guó)內(nèi)技術(shù)規(guī)范有所區(qū)別，屬于一種變種方案。由于這類規(guī)范比較簡(jiǎn)潔明了，具有非歧視性的特點(diǎn)，公共采購(gòu)合同往往予以采納，約定為合同條款。

采購(gòu)合同還采用生態(tài)標(biāo)簽制度(Eco-labelling system)作為允許的技術(shù)規(guī)格。出于生態(tài)保護(hù)的目的，歐盟及其成員國(guó)建立了生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品制度，這類認(rèn)證并非僅僅采用某一技術(shù)指數(shù)，而是全面、綜合分析其整體的環(huán)境影響，即所謂的從“出生”到“死亡”的“整個(gè)生命過程”，因此可以被視作是構(gòu)成了技術(shù)規(guī)格。

(二)投標(biāo)人資質(zhì)審查階段

資質(zhì)審查主要是考察投標(biāo)人履行合同的能力，指令允許在資質(zhì)審查時(shí)考慮環(huán)境因素，“在一定的條件下，環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)應(yīng)被包含在挑選候選人的標(biāo)準(zhǔn)中”，這些標(biāo)準(zhǔn)“被設(shè)計(jì)用來測(cè)試候選人?！薄?/p>

首先是環(huán)保方面的基本技術(shù)能力標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)投標(biāo)人履行招標(biāo)合同的技術(shù)能力，歐盟相關(guān)指令均制定了具體標(biāo)準(zhǔn)清單。如果技術(shù)規(guī)格規(guī)定了與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的要件，采購(gòu)當(dāng)局可以參考投標(biāo)人是否具有滿足這些要件的能力。這時(shí)，按指令要求投標(biāo)人需要向采購(gòu)方提供與環(huán)境因素有關(guān)的技術(shù)能力信息，包括投標(biāo)人使用的工具、廠房和技術(shù)設(shè)備的情況，投標(biāo)人為履行合同所召集的技術(shù)人員和技術(shù)部門的情況，這些信息與采購(gòu)主體事項(xiàng)有直接的聯(lián)系或與執(zhí)行合同有關(guān)。此外，如果完成采購(gòu)合同，所采購(gòu)的主體事項(xiàng)需要環(huán)境方面的專有技術(shù)(修建一個(gè)垃圾處理廠的工程采購(gòu))，這些具體的經(jīng)驗(yàn)將被包含在選擇標(biāo)準(zhǔn)里。

公共采購(gòu)機(jī)關(guān)同時(shí)還考慮投標(biāo)人的環(huán)境管理體系(Environmental management systems)。一般而言，公共采購(gòu)機(jī)關(guān)，均希望通過環(huán)境管理體系總體上提高其采購(gòu)的環(huán)保功能。歐盟目前主要采用兩種環(huán)境管理體系，其一是歐共體認(rèn)定的體系，環(huán)境管理和審計(jì)系統(tǒng)(簡(jiǎn)稱EMAS)，其二是歐盟和國(guó)際均認(rèn)可的環(huán)境管理體系，即(EN ISO 14001-1996)。遵從一定的環(huán)境管理體系被認(rèn)為是證明技術(shù)能力的一種方法，因?yàn)檫@些體系涉及到環(huán)境要件，因此對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量或者投標(biāo)人的履約能力都會(huì)產(chǎn)生影響。這樣一來，締約當(dāng)局在衡量投標(biāo)人技術(shù)能力時(shí)，可以將環(huán)境管理體系作為一種參考。

其次是排除標(biāo)準(zhǔn)。這類標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)的是投標(biāo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的不當(dāng)行為(Environmental crime or misconduct)。指令允許采購(gòu)當(dāng)局排除有職務(wù)犯罪行為或有重大的職務(wù)過失行為的投標(biāo)人，譬如投標(biāo)人有污染河道或有非法排污行為。

(三)合同的授予階段

1.合同授予的概念及授予標(biāo)準(zhǔn)

“合同授予”(contract award)指的是授予階段的程序，在這個(gè)階段采購(gòu)當(dāng)局決定投標(biāo)者提交的標(biāo)書哪個(gè)最有資格，最能相適應(yīng)。根據(jù)指令的規(guī)定，只要投標(biāo)書被接受，合同的授予必須基于“最低價(jià)格”或者“經(jīng)濟(jì)上最有利”的標(biāo)準(zhǔn)。前者是指在不同供應(yīng)商提供的產(chǎn)品在性質(zhì)和質(zhì)量上沒有太大差別時(shí)，合同授予給出價(jià)最低的投標(biāo)人;后者是指在考慮相關(guān)因素后，可能會(huì)把合同授予給投標(biāo)最具有優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，為此，指令例舉了可能的因素，例如價(jià)格、性能、經(jīng)營(yíng)成本、售后服務(wù)及交貨日期等。

2.合同授予階段環(huán)境因素的考量

歐盟2004/17號(hào)指令第46條以及2004/18號(hào)指令明確授權(quán)將環(huán)境考量作為公共采購(gòu)合同的授予標(biāo)準(zhǔn)。這一立法性規(guī)定是根據(jù)歐盟法院的判例產(chǎn)生的，委員會(huì)在Concordia Bus Finland案中優(yōu)先考慮將環(huán)境因素作為識(shí)別“經(jīng)濟(jì)上最有利”的采購(gòu)方的一大標(biāo)準(zhǔn)，但必須是在特定的情況下，即參考環(huán)境因素可以便于衡量“經(jīng)濟(jì)上最有利”，并且對(duì)采購(gòu)當(dāng)局具有直接的好處。歐盟委員會(huì)在最近的《公共采購(gòu)社會(huì)購(gòu)買工作文件》中給出的評(píng)標(biāo)建議也認(rèn)為“建立標(biāo)準(zhǔn)，凡選擇‘經(jīng)濟(jì)最有利’標(biāo)準(zhǔn)的，相關(guān)的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)(經(jīng)濟(jì)或化境)可能被作為一個(gè)比較基準(zhǔn)或作為社會(huì)元素引入標(biāo)準(zhǔn)而占有一定比重”。

四、可以攻玉——我國(guó)政府綠色采購(gòu)制度之完善

(一)我國(guó)政府綠色采購(gòu)現(xiàn)狀

在立法層面，《政府采購(gòu)法》第9條規(guī)定:政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。但是從《政府采購(gòu)法》全文看，只是籠統(tǒng)地提到了“保護(hù)環(huán)境”，對(duì)于在政府采購(gòu)行為中如何體現(xiàn)綠色環(huán)保理念，并沒有相應(yīng)條文或者是解釋的支持。隨后，我國(guó)頒布了一系列的政策性文件，但這些文件僅僅是指導(dǎo)政府綠色采購(gòu)的政策性文件，并不是法律規(guī)范。這種狀況的存在顯然與政府綠色采購(gòu)所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)保責(zé)任和在法律體系中的地位極不相稱，帶來的結(jié)果是政府綠色采購(gòu)制度法律規(guī)范長(zhǎng)期缺位、不成體系，嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。

在行業(yè)規(guī)范方面，各部委囿于行政職能所限，多方協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致綠色采購(gòu)遲遲沒有系統(tǒng)性、實(shí)質(zhì)性的突破。例如，我國(guó)以《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》、《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》的方式定期進(jìn)行公布，從形式上講，這樣的具體例舉的方式，定期更新節(jié)能目錄，浪費(fèi)了大量的行政資源，至于是否涉及歧視，尚待論證;從內(nèi)容上講，永遠(yuǎn)無(wú)法窮盡所有的環(huán)保產(chǎn)品，而且沒有考慮到采購(gòu)當(dāng)局的具體情況與要求。

(二)我國(guó)政府綠色采購(gòu)的制度完善與建構(gòu)

1.完善現(xiàn)有政策

我國(guó)《政府采購(gòu)法》沒有將環(huán)保政策轉(zhuǎn)換為基本的法律原則，更使得原則和內(nèi)容脫節(jié)，只是宏觀地提到了保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，微觀上看，沒有將該原則與具體的規(guī)范關(guān)聯(lián)。既沒有明確以條文形式規(guī)制環(huán)保原則，又沒有輔之以具體規(guī)則來落實(shí)，這就使綠色采購(gòu)政策缺乏應(yīng)有的法律地位，使政府采購(gòu)中的環(huán)境保護(hù)原則缺乏全面性而不能具象為完整的規(guī)則體系。鑒于此，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)完善政府采購(gòu)保護(hù)環(huán)境原則相應(yīng)條文，這樣現(xiàn)行的政府采購(gòu)法可以改成“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循綠色采購(gòu)原則，確保環(huán)保產(chǎn)品優(yōu)先，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)原則”等。這樣使得環(huán)保原則既可以在《政府采購(gòu)法》中得到相應(yīng)的具體規(guī)范落實(shí)，同時(shí)，也可以與其它相關(guān)法律形成有效對(duì)接。

2.整合現(xiàn)存規(guī)則

《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》兩法打架的現(xiàn)象長(zhǎng)期為學(xué)界所詬病，至今沒有像西方國(guó)家一樣著力建構(gòu)一部完善的“政府采購(gòu)法典”，故我國(guó)政府采購(gòu)理論建構(gòu)尚存在比較多不完善的地方，所以另行制定一個(gè)合并《招投標(biāo)法》、涵蓋多種政策的“政府采購(gòu)法”這樣高位階的法律是不現(xiàn)實(shí)的，故筆者以為，應(yīng)當(dāng)就現(xiàn)有散見于政策性文件和部門規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整合，或廢除、或合并、或增加，以法規(guī)的形式對(duì)采購(gòu)主體的采購(gòu)行為進(jìn)行立法，單獨(dú)制定“有關(guān)政府采購(gòu)的環(huán)保要求條例”，一方面，這樣的立法是對(duì)政府采購(gòu)貫徹環(huán)保政策的一次立法嘗試，可以為后續(xù)的高位階立法奠定基礎(chǔ);另一方面，由于法律的位階較高而通過卻為不易(例如《物權(quán)法》的立法風(fēng)波)，且隨著政府采購(gòu)成為國(guó)際交往中的重大議題，政府采購(gòu)市場(chǎng)在我國(guó)迅猛發(fā)展，這樣的立法具有高效、靈活的特征，能夠快速對(duì)當(dāng)前局勢(shì)進(jìn)行調(diào)適。

3.建構(gòu)具體制度

在整合現(xiàn)有規(guī)則后，需要借鑒歐盟在政府綠色采購(gòu)領(lǐng)域的規(guī)則，圍繞簽訂政府采購(gòu)合同的動(dòng)態(tài)過程，進(jìn)一步的細(xì)化增加相關(guān)制度。

首先，確定合同標(biāo)的階段，與其以靜態(tài)的方式例舉采購(gòu)清單，不如將選擇的權(quán)利交由具體實(shí)施采購(gòu)行為的主體，在確定需要的合同標(biāo)的時(shí)，采購(gòu)主體應(yīng)處于主導(dǎo)地位，將環(huán)保政策目標(biāo)與相關(guān)技術(shù)規(guī)范相結(jié)合。一方面，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者根據(jù)產(chǎn)品功能提出技術(shù)要求，依采購(gòu)需要設(shè)定環(huán)境特性。例如要求特定的生產(chǎn)方式，或考慮產(chǎn)品或服務(wù)的具體環(huán)境影響。另一方面，列明采購(gòu)合同所要追求的最終結(jié)果，根據(jù)投標(biāo)人的備選投標(biāo)，選擇那些注重環(huán)保技術(shù)規(guī)范的投標(biāo)。

其次，投標(biāo)人資質(zhì)審查階段，除了有效利用在國(guó)際上已經(jīng)通行的“環(huán)境管理體系”，還應(yīng)當(dāng)著力建立“環(huán)境質(zhì)量審計(jì)評(píng)估制度”;一方面推動(dòng)了我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域有關(guān)企業(yè)對(duì)環(huán)境客觀影響的審計(jì)評(píng)估制度，直觀的展現(xiàn)了企業(yè)的負(fù)外部性程度;另一方面，這種直觀的客觀評(píng)審體系本身就能為采購(gòu)主體在選擇投標(biāo)人時(shí)提供有效標(biāo)準(zhǔn)。

最后，明確合同授予時(shí)的“經(jīng)濟(jì)上最有利”標(biāo)準(zhǔn)，拓展該標(biāo)準(zhǔn)的多維性，其中一個(gè)向度是環(huán)境因素的考量，當(dāng)然其他維度可以根據(jù)我國(guó)相關(guān)政策予以明確，諸如中小企業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等。

4.鼓勵(lì)行業(yè)自治

生態(tài)環(huán)保認(rèn)證一般是由相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)制定，將環(huán)境政策與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，取得生態(tài)環(huán)保認(rèn)證的產(chǎn)品意味著其已然達(dá)到特定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但這并不意味著可以強(qiáng)制企業(yè)必須對(duì)其產(chǎn)品逐一予以認(rèn)證。相反，如果能夠提供更具說服力的證明，例如專業(yè)組織或者生產(chǎn)商出具的報(bào)告，公共采購(gòu)機(jī)關(guān)完全有權(quán)予以采納。這樣，依自己的情況以一定的標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)，既節(jié)省了行政上的資源，又切合了采購(gòu)方的實(shí)際需要，可謂一舉兩得。

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