王奎泉，劉 鵬

(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金整合的理論依據(jù)

(一)個(gè)體理性決策與集體決策的“非理性”

由于各涉農(nóng)部門(mén)在既有的財(cái)政支農(nóng)資金分配上，存在利益競(jìng)爭(zhēng)。再加之政府涉農(nóng)管理機(jī)構(gòu)多，職責(zé)分工相互交疊，政府資金分散到各部門(mén)后，很難形成合力。如果政府的資金投入方式有集中和分散兩種，并且政府希望集中投入財(cái)政資金，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率;各部門(mén)也有爭(zhēng)取盡量多的資金和配合資金整合、合理爭(zhēng)取財(cái)政資金兩種方式，相應(yīng)得到如圖1的博弈分析矩陣［1］。

圖1 個(gè)體理性決策與集體決策的“非理性”

不難看出，若政府選擇整合財(cái)政支農(nóng)資金，而各涉農(nóng)部門(mén)各司其職、合理爭(zhēng)取資金，那么政府和部門(mén)效用均可達(dá)到最大化，組合(2，2)為最優(yōu)解;若各部門(mén)要爭(zhēng)取盡可能多的資金，則各部門(mén)效用會(huì)大打折扣，結(jié)果為組合(1，1.5)，那么有些部門(mén)將不能得到充足的資金支持，政府財(cái)政性資金的整合利用也由于部分資金投入方向不當(dāng)使得政策未達(dá)到預(yù)期效果;同理，若政府資金分散使用，假定各部門(mén)爭(zhēng)取盡量多的資金，那么結(jié)果為(1.5，2)，政府投入的效果因分散使用而被削弱，由于我國(guó)各部門(mén)結(jié)構(gòu)不是按照職能劃分，而是依據(jù)部門(mén)劃分，因而在各部門(mén)盡可能多爭(zhēng)取資金的條件下，政府分散使用資金可能會(huì)得到更好的效果;政府資金如若被分散使用，而各部門(mén)合理爭(zhēng)取財(cái)政性資金，那么政府資金投入效果會(huì)因?yàn)榉稚⑹褂枚幌魅?，最終導(dǎo)致了(1，1)的結(jié)果。

從博弈論的角度分析支農(nóng)資金整合，不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有財(cái)稅體制和政府結(jié)構(gòu)體制下，出于各自的利益要求，各部門(mén)的理性選擇是爭(zhēng)取盡量多的財(cái)政資金，而這種個(gè)體理性選擇往往會(huì)導(dǎo)致集體決策的“非理性”。

(二)委托代理視角下的財(cái)政支農(nóng)資金整合

1976年，M．C．Jensen和W．H．Meckling對(duì)委托代理問(wèn)題作了論述，即一方(委托人)請(qǐng)另一方(代理人)代其從事某些事務(wù)，涉及將其決策權(quán)授予另一方的契約。因此，代議制民主制度下的委托代理關(guān)系形成，即主權(quán)所有者——全體國(guó)家公民，將具體管理權(quán)力賦予另一特殊機(jī)構(gòu)——政府，由其來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的管理［2］。

信息不對(duì)稱(chēng)的委托代理關(guān)系導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題產(chǎn)生。讓—雅克·拉豐(2002)就曾指出［3］:“當(dāng)委托人和代理人有著同樣的目標(biāo)函數(shù)，道德風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)成為一個(gè)問(wèn)題，道德風(fēng)險(xiǎn)下產(chǎn)生的代理成本的核心與關(guān)鍵是委托人和代理人在實(shí)施哪一種行為上的沖突”。政府作為代理人的特殊性在于:一是代理人的壟斷地位。政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，憑借政治權(quán)力，使其他競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入成為不可能。消費(fèi)者也不能像在市場(chǎng)上那樣，對(duì)不滿(mǎn)意的產(chǎn)出行使“棄權(quán)”或“退出權(quán)”。基于此，在財(cái)政支農(nóng)資金整合過(guò)程中，各級(jí)政府多頭申報(bào)、截留支農(nóng)資金等道德風(fēng)險(xiǎn)情況層出不窮;另一方面，政府人員具有特殊政治利益。作為政治參與人，他們還關(guān)注政治晉升和政治收益。尤其對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，它們不愿意提供需要更多財(cái)力卻政績(jī)相對(duì)較小的公共品，使得縣鄉(xiāng)農(nóng)村公共品提供效率偏低。

因而，縣級(jí)政府必然要認(rèn)真分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)及農(nóng)民偏好，提供適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求的公共產(chǎn)品，保證委托人與代理人目標(biāo)函數(shù)相一致，使得財(cái)政支農(nóng)資金整合工作符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求。

(三)財(cái)政分權(quán)制度下的地方公共產(chǎn)品有效供給

公共產(chǎn)品的有效供給問(wèn)題，與提供主體的選擇有著密切的關(guān)系。不難理解，不同地區(qū)的居民對(duì)各地公共產(chǎn)品的偏好是不同的，中央政府若出面提供地方公共產(chǎn)品，就必須考慮各地區(qū)的需要，確定一個(gè)可照顧到各地區(qū)綜合利益的“量”。雖然這個(gè)量對(duì)某地區(qū)有利，但對(duì)其他地區(qū)來(lái)講可能并不適宜［4］。

圖2 中央和地方政府分別提供地方公共產(chǎn)品的比較

圖2給出中央和地方政府分別提供地方公共產(chǎn)品的比較，橫軸X代表居民人數(shù)，縱軸Y代表居民對(duì)公共產(chǎn)品的偏好。設(shè)有A、B、C三個(gè)地區(qū)，它們對(duì)公共產(chǎn)品M的需求曲線分別為UA、UB、UC，設(shè)三個(gè)地區(qū)的居民人數(shù)均為E時(shí)，它們對(duì)M的需求量分別為DA、DB、DC。如果由中央政府提供M，它很可能會(huì)取三個(gè)地區(qū)對(duì)M的平均數(shù)，將其提供公共產(chǎn)品的數(shù)量定為G。從圖中看出，G距離DB很近，說(shuō)明對(duì)B地區(qū)滿(mǎn)足程度較高，但還未達(dá)到DA，這意味著它在很大程度上不能滿(mǎn)足A地區(qū)居民的需求。同時(shí)，G也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)DC，表明提供給C區(qū)的公共產(chǎn)品數(shù)量超過(guò)其需求量，造成資源浪費(fèi)。若改由各地方政府提供M，它會(huì)比中央政府更接近于滿(mǎn)足各地區(qū)對(duì)于M的偏好及需求。

蒂伯特認(rèn)為［5］，分權(quán)決策可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)地方公共品配置上的帕累托最優(yōu)。財(cái)政支農(nóng)資金整合過(guò)程，即為政府有效提供公共產(chǎn)品的過(guò)程。由于我國(guó)縣級(jí)政府是基層政府，掌握了相對(duì)于上級(jí)政府更加充分且完備的信息，了解基層對(duì)公共品和公共服務(wù)的需求偏好，對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目需求信息具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)資金整合有效提供公共產(chǎn)品，滿(mǎn)足了當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要和農(nóng)民對(duì)所需公共產(chǎn)品的偏好。

二、縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金整合的目標(biāo)模式構(gòu)建

(一)基本目標(biāo):構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金管理的新框架

財(cái)政支農(nóng)資金使用的最大效益是，農(nóng)村公共品的供給滿(mǎn)足農(nóng)民的需求偏好以及資金整合契合農(nóng)民需求偏好的實(shí)現(xiàn)路徑［6］。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、農(nóng)民需求偏好客觀存在的前提下，該框架集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:(1)縣級(jí)政府通過(guò)推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金整合工作，將資源配置與解決“三農(nóng)”突出問(wèn)題有機(jī)結(jié)合;(2)將整合平臺(tái)的搭建與農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施有機(jī)結(jié)合;(3)將項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)與轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式有機(jī)結(jié)合。通過(guò)上述三個(gè)結(jié)合，構(gòu)建支農(nóng)資金整合的新框架，優(yōu)化支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)，建立以縣為主、各級(jí)聯(lián)動(dòng)、分類(lèi)科學(xué)、重點(diǎn)突出、集中投放的財(cái)政支農(nóng)資金管理基本目標(biāo)模式，形成資金整合的基本規(guī)范。

(二)中層目標(biāo):建立財(cái)政支農(nóng)資金管理的新機(jī)制

在全省范圍內(nèi)，建立以縣級(jí)政府為主體的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一議事、統(tǒng)一申報(bào)、統(tǒng)一下達(dá)、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一驗(yàn)收、分工負(fù)責(zé)、相互配合協(xié)調(diào)一致的財(cái)政支農(nóng)資金管理新機(jī)制，使財(cái)政支農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排工作全面化、經(jīng)?；鸵?guī)范化，保證支農(nóng)資金切實(shí)有效地被安排和使用到急需的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目。具體來(lái)說(shuō)，由支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，編制農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目指南，建立項(xiàng)目庫(kù)，以項(xiàng)目為載體統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)為項(xiàng)目實(shí)施的責(zé)任主體，農(nóng)口職能部門(mén)、財(cái)政部門(mén)對(duì)項(xiàng)目分別實(shí)施項(xiàng)目管理與資金管理。

(三)最高目標(biāo):深化涉農(nóng)行政管理體制改革

通過(guò)建立規(guī)范有序、公開(kāi)透明、廉潔高效的政府涉農(nóng)管理體制和行政運(yùn)行機(jī)制，有效配置政府涉農(nóng)資金，提高財(cái)政支農(nóng)支出的效率。為徹底改變政府農(nóng)業(yè)管理與服務(wù)“九龍治水”、職能重疊交叉與服務(wù)“真空”并存的低效局面，按照黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》確立的行政管理體制改革的指導(dǎo)思想與基本原則，政府部門(mén)積極轉(zhuǎn)變職能，整合政府涉農(nóng)機(jī)構(gòu)，建立大部門(mén)農(nóng)業(yè)管理體制與運(yùn)行機(jī)制，從源頭上改變政府農(nóng)業(yè)財(cái)政資金管理與運(yùn)行上的條塊分割、各自為政的局面。富陽(yáng)市的專(zhuān)委會(huì)制度，尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)的建立，是對(duì)深化涉農(nóng)行政管理體制的有效嘗試。2010年，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)對(duì)性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)財(cái)政資金項(xiàng)目整合歸并為四大類(lèi)31個(gè)政府項(xiàng)目，安排預(yù)算資金45663萬(wàn)元。這就減少了部門(mén)之間職責(zé)不清、推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，提高了政府資金整合協(xié)調(diào)。

警官放過(guò)吳邦雄，轉(zhuǎn)頭盯住劉雁衡，不說(shuō)話，想在氣勢(shì)上壓倒對(duì)方，見(jiàn)劉雁衡面無(wú)懼色，只好發(fā)話：“我們接到報(bào)告，這里，就在這里！”警官的右手食指戳向地面，“有人印發(fā)共匪轉(zhuǎn)單，進(jìn)行赤化宣傳?！?/p>

三、浙江省富陽(yáng)市財(cái)政支農(nóng)資金整合效果的實(shí)證分析

根據(jù)富陽(yáng)市建立起的以“財(cái)力統(tǒng)攬、資金統(tǒng)籌、預(yù)算統(tǒng)編、項(xiàng)目統(tǒng)定、監(jiān)管統(tǒng)一、績(jī)效統(tǒng)評(píng)”為主要特點(diǎn)的大計(jì)劃大財(cái)政體系，并結(jié)合2010年其支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算中“小三農(nóng)”項(xiàng)目預(yù)算，根據(jù)已獲得的數(shù)據(jù)確定以下指標(biāo)［7］:

(1)項(xiàng)目投資到位率X1=實(shí)際投資額/計(jì)劃投資額;(2)集中系數(shù)X2=(某區(qū)域投入財(cái)政支農(nóng)資金/某區(qū)域農(nóng)業(yè)人口數(shù))/(省投入財(cái)政支農(nóng)資金/省農(nóng)業(yè)人口數(shù));(3)整合商X3=(區(qū)域財(cái)政支農(nóng)資金/區(qū)域財(cái)政支出額)/(省財(cái)政支農(nóng)資金/省GDP);(4)損耗缺口系數(shù)X4=資金傳遞過(guò)程損失/整個(gè)支農(nóng)資金總數(shù);(5)項(xiàng)目達(dá)標(biāo)比例 X5=達(dá)標(biāo)項(xiàng)目數(shù)/項(xiàng)目總數(shù);(6)協(xié)整系數(shù) X6=∏(Xi/∑Xi)(Xi/∑Xi表示某個(gè)項(xiàng)目各部分資金量在該項(xiàng)目所有部分的總資金量中所占的比重);(7)聯(lián)系系數(shù)X7=財(cái)政帶動(dòng)、引導(dǎo)的其他資金/該項(xiàng)目總投入根據(jù)層次分析法(AHP)確定指標(biāo)權(quán)重，如表3，一級(jí)指標(biāo)為第一層次，考核指標(biāo)為第二層次。以X2、X3為例，首先，根據(jù)比例標(biāo)度(如表1)，構(gòu)建矩陣:

表1 比例標(biāo)度值體系別(重要性分?jǐn)?shù)xij)

將指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，對(duì)X2、X3進(jìn)行比較，構(gòu)造出判斷矩陣，如表2:

表2 判斷矩陣

表3 財(cái)政支農(nóng)資金整合效果指標(biāo)及指標(biāo)權(quán)重設(shè)定

然后，對(duì)所設(shè)定的權(quán)重合理性進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。檢驗(yàn)使用公式:CR=CI/RI，式中，CR為判斷矩陣的隨機(jī)一致性比率;CI為判斷矩陣的一般一致性指標(biāo)。它由下式給出:CI=(Kmax－n)/(n－1)，RI為判斷矩陣的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)，Kmax為判斷矩陣最大特征值，1～9階的判斷矩陣的RI值參見(jiàn)表4。

表4 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI的值

當(dāng)判斷矩陣P的CR＜0.1時(shí)或Kmax=n，CI=0時(shí)，認(rèn)為P具有滿(mǎn)意的一致性，否則需調(diào)整P中的元素以使其具有滿(mǎn)意的一致性。

現(xiàn)對(duì)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行檢驗(yàn)，設(shè)A=(0.20，0.20，0.19，0.23，0.18)，先計(jì)算判斷矩陣最大特征值，式中PWi表示PW中的第i個(gè)元素，且n=5。

所以，解得Kmax=5.43，利用公式CR=CI/RI和CI=(Kmax－n)/(n－1)，代入n=5，RI=1.12，CI=(5.43－5)/4=0.108，則CR=CI/RI=0.108/1.12＜0.1，所以該權(quán)重設(shè)置滿(mǎn)足一致性檢驗(yàn)，符合指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

最后，根據(jù)最終計(jì)算，若綜合得分不足50分，表明該地整合效果不佳，亟待整改;若在50－59分之間，表明該地整合效果一般，應(yīng)該對(duì)其工作進(jìn)行調(diào)整，探索更適宜的整合方式;若在60－69之間，表明該地整合效果較好，該地有效整合還存在一定的上升空間，應(yīng)當(dāng)更好的查漏補(bǔ)缺;若分?jǐn)?shù)在70分以上，表明該地整合工作取得很好的績(jī)效，其整合模式可以在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

根據(jù)搜集的數(shù)據(jù)計(jì)算，所得結(jié)果如下:X1=91% X2=36.61% X3=1.42% X4=9% X5=91.3% X6=0.1% X7=98.1% X8=90%。

富陽(yáng)市整合效果得分:100×0.20+0.20×(59.56×0.33+59.66×0.67)+0.19×(100×0.75+91.3×0.25)+0.23×(20×0.83+100×0.17)+100×0.18=76.24

由上述分析，得到雷達(dá)圖結(jié)果如下:

根據(jù)測(cè)算，富陽(yáng)市財(cái)政支農(nóng)資金整合效果得分為76.24分，屬于整合效果較好的地區(qū)。從單個(gè)指標(biāo)分析來(lái)看，到位性、覆蓋性、完整性指標(biāo)得分較高，表明富陽(yáng)市資金整合在這幾方面確實(shí)取得了成績(jī)。但從協(xié)調(diào)性來(lái)看，得分只有7.73分，協(xié)整系數(shù)一項(xiàng)分?jǐn)?shù)較低表明項(xiàng)目資金的分散嚴(yán)重制約資金整合效果。集中性指標(biāo)也未達(dá)到理想值，該指標(biāo)取決于資金投入結(jié)構(gòu)和使用方式，如果將極為有限的資金分散使用，當(dāng)然會(huì)難以取得最佳整合效果。因而，上述問(wèn)題的存在，也為今后浙江省財(cái)政支農(nóng)資金整合工作，以及相關(guān)機(jī)制和制度安排提供了調(diào)整空間。

圖3 富陽(yáng)市2010年財(cái)政支農(nóng)資金整合效果

四、縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金整合的機(jī)制創(chuàng)新和制度安排

(一)不斷完善支農(nóng)資金整合機(jī)制

1．完善支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)工作機(jī)制。由于各部門(mén)支農(nóng)決策過(guò)程中的“合成謬誤”，使其工作難以形成合力，資金到位率差、形不成整體效應(yīng)等問(wèn)題漸漸浮出水面［8］。富陽(yáng)市專(zhuān)委會(huì)制度中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各涉農(nóng)部門(mén)日常工作，明確各部門(mén)職能，避免部門(mén)之間職能重疊，建立起部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，努力形成支農(nóng)資金整合工作合力。因此，對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行有效整合，要在明確支農(nóng)資金整合范圍的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變各涉農(nóng)部門(mén)觀念，在充分發(fā)揮支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組及聯(lián)席會(huì)議制度作用的同時(shí)，建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌安排的決策制度，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排”原則，建立財(cái)政和各主管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，避免支農(nóng)資金重復(fù)投資、多渠道安排、多單位支配、多部門(mén)使用，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金的“統(tǒng)籌管理、統(tǒng)分結(jié)合”。

2．創(chuàng)新縣級(jí)支農(nóng)資金分配機(jī)制。縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金分配機(jī)制創(chuàng)新，旨在通過(guò)縣級(jí)政府分配支農(nóng)資金，避免專(zhuān)項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付中“九龍治水”、“撒胡椒面”的弊端，盡可能最大限度的發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的整合效應(yīng)。創(chuàng)新縣級(jí)支農(nóng)資金分配機(jī)制，首先，堅(jiān)持資金審批權(quán)限下放［9］，將項(xiàng)目選擇權(quán)和資金使用權(quán)下放到縣(市、區(qū))，推進(jìn)縣級(jí)政府自主開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)資金整合工作。其次，要完善支農(nóng)資金的分配方式。在規(guī)范支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)補(bǔ)助制度的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推廣公式法、因素法等方法科學(xué)合理分配財(cái)政支農(nóng)資金，并利用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合等有效的激勵(lì)手段，不斷完善財(cái)政支農(nóng)資金分配管理機(jī)制。最后，強(qiáng)化支農(nóng)資金分配與檢查結(jié)果、績(jī)效考評(píng)的銜接，對(duì)績(jī)效好、監(jiān)管措施到位的地方和部門(mén)，在安排支農(nóng)項(xiàng)目和分配支農(nóng)資金時(shí)，給予適當(dāng)傾斜，對(duì)有不良記錄的地方和部門(mén)在安排支農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金時(shí)予以調(diào)減。2009年，中央財(cái)政就對(duì)浙江省財(cái)政支農(nóng)資金整合較好的桐鄉(xiāng)市、江山市、建德市、武義縣，分別給予了500萬(wàn)、400萬(wàn)、300萬(wàn)、300萬(wàn)的資金獎(jiǎng)勵(lì)。

3．依據(jù)發(fā)展規(guī)劃、打造整合平臺(tái)，安排縣級(jí)支農(nóng)資金。財(cái)政支農(nóng)資金整合不是將分散在各渠道的資金進(jìn)行簡(jiǎn)單的調(diào)集歸并，而是要通過(guò)整合明確資金的重點(diǎn)投向，提高資金使用效益［10］。根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)資金整合、歸并，并以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目打造整合平臺(tái)，通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施帶動(dòng)支農(nóng)資金集中使用。根據(jù)整合范圍的界定，仙居縣對(duì)支農(nóng)重點(diǎn)項(xiàng)目采用分類(lèi)管理的方式，合理安排項(xiàng)目資金，并于2010年制定了詳細(xì)的財(cái)政支農(nóng)資金支持重點(diǎn)安排(如表5)，2010年所有項(xiàng)目縣財(cái)政安排3900萬(wàn)元，可整合其他財(cái)政性資金約9300萬(wàn)元。

表5 仙居縣2010年財(cái)政支農(nóng)資金支持重點(diǎn)

因此，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同農(nóng)口部門(mén)建立完善支農(nóng)資金項(xiàng)目庫(kù)，重點(diǎn)把握有關(guān)支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的設(shè)立依據(jù)、來(lái)源渠道、資金規(guī)模、執(zhí)行期限、支持對(duì)象、資金用途、歸口管理部門(mén)等內(nèi)容;以規(guī)劃定項(xiàng)目，建立規(guī)劃、項(xiàng)目、資金的“三位一體”良性機(jī)制，有利于集中財(cái)力辦大事，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性;同時(shí)也有利于緩解資金整合導(dǎo)致的利益調(diào)整所引發(fā)的矛盾。

(二)建立健全支農(nóng)資金整合的管理制度

1．根據(jù)預(yù)算，對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金撥付使用環(huán)節(jié)全程管理。通過(guò)財(cái)政支農(nóng)資金整合，不斷發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，明確財(cái)政部門(mén)管資金的要求。對(duì)于財(cái)政支農(nóng)資金的撥付，堅(jiān)持“先有預(yù)算、后有支出”的原則，嘗試國(guó)庫(kù)集中支付制度，將支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行集中清算，全部財(cái)政資金存入國(guó)庫(kù)集中支付賬戶(hù)，項(xiàng)目資金不通過(guò)政府部門(mén)層層下?lián)?，而改由?guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)審核后直接撥付到消費(fèi)終端。健全財(cái)政支農(nóng)資金管理監(jiān)督制度，也是細(xì)化預(yù)算管理和實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度的必然要求。根據(jù)各縣的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及發(fā)展重點(diǎn)，縣政府對(duì)支農(nóng)資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督支農(nóng)資金是否被合理應(yīng)用于相關(guān)項(xiàng)目，并對(duì)資金使用情況作出科學(xué)詳盡的評(píng)價(jià)。調(diào)研資料顯示，2011年，富陽(yáng)市根據(jù)支農(nóng)資金管理要求，統(tǒng)籌“大三農(nóng)”預(yù)算254500萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)14.81%，統(tǒng)籌“小三農(nóng)”項(xiàng)目23個(gè)，安排預(yù)算資金53855萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)17.94%。

2．支農(nóng)項(xiàng)目申報(bào)、審核、驗(yàn)收全方位管理。2009年，浙江省農(nóng)業(yè)廳清理歸并性質(zhì)、使用方式相同的資金項(xiàng)目，專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目從2008年的40多個(gè)歸并為三大類(lèi)13個(gè)項(xiàng)目。在縣級(jí)政府資金整合過(guò)程中，為規(guī)避委托人和代理人由于目標(biāo)函數(shù)不一致造成的委托代理問(wèn)題，構(gòu)建行之有效的項(xiàng)目管理制度，應(yīng)從以下方面探索:

首先，建立項(xiàng)目申報(bào)制度。建設(shè)單位按照項(xiàng)目立項(xiàng)指南規(guī)定，編制建設(shè)計(jì)劃，建設(shè)項(xiàng)目涉及多個(gè)主管部門(mén)的，限定向一個(gè)部門(mén)申報(bào)，不得多頭申報(bào)，項(xiàng)目經(jīng)各鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府和街道辦事處初選匯總后上報(bào)市農(nóng)口各主管部門(mén);其次，建立項(xiàng)目審核實(shí)施制度。農(nóng)口部門(mén)對(duì)上報(bào)的項(xiàng)目組織可行性評(píng)審，提出項(xiàng)目投資規(guī)模、項(xiàng)目實(shí)施方案和補(bǔ)助計(jì)劃等審核意見(jiàn)，并經(jīng)由資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組審查確定，公示后下達(dá)各鎮(zhèn)、鄉(xiāng)實(shí)施;最后，建立項(xiàng)目驗(yàn)收檢查制度。支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組要采取多種形式組織驗(yàn)收檢查，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況和完成質(zhì)量作出全面評(píng)價(jià)。

3．強(qiáng)化支農(nóng)資金績(jī)效考核制度。過(guò)去一直以來(lái)“重分配輕監(jiān)督、重爭(zhēng)取輕管理、重?fù)芸钶p檢查”的做法，給資金整合工作帶來(lái)不少麻煩［11］。改革考核評(píng)價(jià)體系，改變過(guò)去只管投入、不計(jì)成本和效益的粗放管理模式，一方面要積極推進(jìn)項(xiàng)目公示制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)制、項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理制，確保支農(nóng)項(xiàng)目順利實(shí)施。另一方面，發(fā)揮財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)和上級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)督作用，對(duì)各項(xiàng)支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的安排使用情況及時(shí)檢查，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，建立支農(nóng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度［12］。尤其要加強(qiáng)對(duì)整合項(xiàng)目進(jìn)行全程審查監(jiān)督:在立項(xiàng)階段，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益進(jìn)行評(píng)估論證;在執(zhí)行階段，按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度撥付資金，并確保項(xiàng)目資金按規(guī)定用途使用;項(xiàng)目完成后要進(jìn)行決算審查和績(jī)效評(píng)估。

［1］ 范存會(huì)．財(cái)政支農(nóng)資金整合的經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈分析——個(gè)人的理性決策與集體決策的非理性［J］．農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)，2008，(8)．

［2］ 鐘黎川，陳琪．新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給體制的誘致性變遷—基于委托代理理論視角［J］．荊楚理工學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(8)．

［3］ 讓—雅克·拉豐，大衛(wèi)·馬赫蒂摩著．激勵(lì)理論(第一卷):委托代理模型［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．

［4］ 孫開(kāi)等著．公共產(chǎn)品供給與公共支出研究［M］．大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006．

［5］ 許云霄著．公共選擇理論［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2006．

［6］ 陳池波，胡振虎．整合財(cái)政支農(nóng)資金的模式構(gòu)建［J］．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，(6)．

［7］ 曾福生，匡遠(yuǎn)配，陳伍．財(cái)政支農(nóng)資金整合效果評(píng)價(jià)—以湖南衡山縣為例［J］．系統(tǒng)工程，2007，(11)．

［8］ 程俊杰，呂小軍，鄭江淮．財(cái)政支農(nóng)資金整合的動(dòng)因:以江蘇省為例［J］．財(cái)政研究，2010，(6)．

［9］ 李燕凌，歐陽(yáng)萬(wàn)福．縣鄉(xiāng)政府財(cái)政支農(nóng)支出效率的實(shí)證分析［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2011，(10)．

［10］ 王朝才．推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金整合提高財(cái)政支農(nóng)資金效率［J］．財(cái)政研究，2011，(3)．

［11］ 施傳元，李東升，胡云飛．財(cái)政支農(nóng)資金整合成效、困難及對(duì)策—以南漳縣為例［J］．地方財(cái)政研究，2011，(5)．

［12］ 申亮．財(cái)政分權(quán)、轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與地方政府投資行為［J］．財(cái)經(jīng)論叢，2011，(4)．