羅浩軒

(四川大學 政治學院，四川 成都 610065)

諾思認為，制度是一種社會博弈規(guī)則，各方參與者在博弈過程中要對規(guī)則進行認知和內化，從而推動制度變遷［1］。農村土地綜合整治相關政策的不斷調整和變化的過程，就是中央政府、地方政府和農民之間利益關系進行重新界定和相互妥協(xié)的過程。許多已有的國外文獻都論述了土地整治目標擴大的歷史。如Van Huylenbroeck等指出，早期的土地整治目的比較單純，主要是以整合碎片化的土地為手段來擴大農業(yè)生產。然而，這樣的土地整治面臨收益率低和環(huán)境污染等負面影響。隨著人們對環(huán)境和發(fā)展問題的深入認識，土地整治逐漸成為包括實現(xiàn)農村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展多元化的工具。多元化的目的使整治規(guī)劃和執(zhí)行過程復雜化［2］。我國對土地整治的認識也有一個類似的認知路徑。整治規(guī)劃和執(zhí)行過程復雜化也使得中央、地方和農民三者利益關系更加復雜。

一、我國農村土地綜合整治中地方政府的角色轉變

早期土地整治的主要對象是農用地、“四荒地”以及工礦廢棄地，通過對它們的開發(fā)、整理和復墾，達到增加耕地面積、改善土地資源利用結構、提高集約化水平和促進可持續(xù)利用的目的［3］。它內化了中央政府對于提高土地利用效率、促進糧食安全的要求，如1997年《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發(fā)〔1997〕11號)中提出:“積極推進土地整理，搞好土地建設。”此時的地方政府只是中央政府決策的執(zhí)行者。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，土地利用總體規(guī)劃和年度利用計劃分配的建設用地指標已經(jīng)難以滿足激增的土地需求。特別是2004年國家禁止了跨地區(qū)補充耕地的做法以后，各地開始通過內部的土地整理獲得建設用地指標。于是，土地整理的內涵已經(jīng)從原來單純的土地開發(fā)整理復墾發(fā)展到對田、水、路、林和村的綜合整治;其目的也由促進農業(yè)增產、保障糧食安全發(fā)展到為其他產業(yè)提供支撐;地方政府的角色也開始從單純的中央政府土地整理政策的執(zhí)行者，向與中央政府、農民進行利益界定和協(xié)調的政策決策參與者轉變。

地方政府在整治中的角色轉變，源于我國經(jīng)濟發(fā)展方式的影響。與東亞新興工業(yè)化國家一樣，我國的發(fā)展戰(zhàn)略是政府在大規(guī)模干預下推動經(jīng)濟高速增長的趕超型戰(zhàn)略［4］。自市場化和分權化以來，地方政府在政績考核目標的激勵下，有著強烈發(fā)展本地經(jīng)濟的動機。由于無法運用貨幣政策和發(fā)行債券，地方政府只能通過大規(guī)?；ㄍ顿Y和以補貼、減稅等方式招商引資發(fā)展本地經(jīng)濟。這造成了長期以來以投資為主拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的模式。在土地利用總體規(guī)劃和年度利用計劃的約束下，通過整治節(jié)約建設用地指標獲取土地增值收益，除了能滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的用地需求外，還能為地方經(jīng)濟發(fā)展提供資金支持。從表1可以看出，國有建設用地出讓合同價款從2005年的0.55萬億元，增長到2011年的3.15萬億元，年均增長率高達33.8%。出讓合同價款占地方財政收入的比重由于受宏觀經(jīng)濟環(huán)境和中央政策的影響出現(xiàn)波動，但都在30%以上，其中2010年和2011年的比重都在60%以上。

表1 國有建設用地出讓合同價款在地方財政收入中的比重 單位:萬億元

這里有必要指出人們觀念中的誤區(qū)，即政府的土地收入主要耗散于政府各個部門的福利、工資開支等純粹的非生產性指出。周飛舟的實證研究表明，土地出讓金很大一部分都用于補償土地開發(fā)和轉讓成本，政府的土地凈收益一般為20%左右。這部分凈收益主要使用在兩個方面:一個方面是用于彌補財政支出，以及諸如公益性用地、工業(yè)用地等難以產生收益的土地征收成本;另一個方面則是用來作為基本資產為城市建設融資［5］。趙德余也指出，土地收益并非耗散在各個部門的工資福利方面，而是政府實現(xiàn)其公共政策目標如公共設施建設需要的重要資源支持［6］。

二、關于農村土地綜合整治的目標選擇以及對地方政府的批評

Vitikainnen在考察歐洲國家的土地整理(Land Consolidation)時總結了土地整理的四個目標:一是通過土地集并和灌溉的改進，促進農業(yè)和林業(yè)的發(fā)展;二是創(chuàng)造就業(yè)機會促進其他產業(yè)的發(fā)展;三是保持動植物多樣性改善生態(tài)環(huán)境;四是通過土地節(jié)約滿足其他的用地需求［7］。我國農村土地綜合整治也存在多重目標，包括促進耕地保護和集約用地，推進新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。中央政府、地方政府和農民在參與農村土地綜合整治時盡管都含有上述多重目標，但側重點不同。中央政府的首要目標，是希望通過整治保護耕地的數(shù)量、確保糧食安全。地方政府希望通過整治獲得更多的建設用地指標和城市開發(fā)建設的資金。農民的目標符合理性人利益最大化的假設:首先是通過農用地整治，提高農業(yè)勞動生產效率，促進自己的務農收入提高;其次是通過村莊整治為自身提供更好的生活環(huán)境，享有與城市居民同等的福利;最后是分享城市化帶來的土地增值的利益。

已有文獻從不同視角對整治應側重哪一方的目標和利益提出了各自的觀點。

首先，整治過程中農民利益保護是大多數(shù)學者的關注點。持這種觀點的學者認為，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和城鄉(xiāng)一體化目標，必須保障農民利益。由于農民利益保護往往集中于整治過程中的征地補償環(huán)節(jié)，許多學者就此提出了相應的制度創(chuàng)新建議。例如，周其仁認為，通過還權賦能，把本來屬于農民的財產權利真正還給農民;成都市集體經(jīng)營性建設用地直接入市，保障了集體經(jīng)濟組織與農民的利益，“同地同權”是未來發(fā)展趨勢［8］。陳家澤將產權對價理論引入，提出農戶財產性權利的相對價格形成機制是對農戶的最終激勵，是“唯一正確的激勵機制和效率基礎”［9］。王華華和王尚銀提出，要將當前法定以“保障”為基點的“社會補償”政策轉變?yōu)橐浴氨Ｗo”為原則的“社會補償”政策，實現(xiàn)公平正義和城市化的和諧發(fā)展［10］。

其次，一些官員和學者始終強調農村土地綜合整治的首要目的是促進農業(yè)發(fā)展、保護糧食安全。開展土地開發(fā)整理從根本上說是促進農業(yè)和農村發(fā)展。吳海洋指出，農村土地綜合整治是破解農業(yè)現(xiàn)代化制約因素的重要手段，可以增加耕地數(shù)量，提高耕地質量，改善農業(yè)生產條件，增強抵御災害能力，保障糧食安全［11］。這種觀點暗示:保障農業(yè)和農村發(fā)展是首要目標;通過整治滿足土地需求，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展往往是附帶目標;而保護農民的土地權利和自身利益，對于中央政府而言在很大程度上是工具性的［6］。

再次，一些學者強調農村土地綜合整治應該更加注重參與者之間的利益協(xié)調，特別是在征地補償環(huán)節(jié)中的利益協(xié)調。楊濤和施國慶認為，利益分配與保障機制的殘缺是失地農民利益受損的主要原因，政府應從制度和政策上加以保證和引導來協(xié)調相關利益主體的利益關系［12］。劉潤秋認為，多元主體的利益既有交集又有沖突，構成了一對矛盾統(tǒng)一體，而當前缺乏一種能夠協(xié)調和平衡流轉參與主體多元化的制度安排［13］。

最后，學者們對地方政府在整治中的所作所為幾乎都持批評態(tài)度。批評的內容大致可以分為三種:第一種是批評地方政府不按照中央的規(guī)定和要求進行整治，如張曙光在關于“中央和地方的土地目標矛盾和利益博弈”的論述中指出，“地方政府和官員可以采取多種辦法規(guī)避中央的行政控制和計劃限制，使政策實施結果向自己一方傾斜”，“一個嚴重后果是農地轉用的規(guī)模大大超過了計劃控制和實際需要的規(guī)?！保?4］。第二種是批評地方政府對待農民利益態(tài)度粗暴、不走程序，如王華華和王尚銀指出，地方政府在執(zhí)行以“保障”為原則的土地征收政策時，傾向于采取非民主的“強征”態(tài)度［10］。第三種是批評地方政府在整治中采用各種手段為自身攫取利益，如《京華時報》曾經(jīng)報道，河北廊坊香河縣從2008年以來，打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設新農村的旗號，通過“以租代征”等方式，大規(guī)?！叭φ肌备兀?5］。

綜上所述，國內已有關于農村土地綜合整治的文獻中，對農民的利益最為關注，對農業(yè)增產、糧食安全的問題的關注次之，對地方政府則大多是批評。地方政府似乎成了公然違抗中央政策、侵害農民利益的“罪魁禍首”。一方面它通過采用各種“土對策”對付中央政府的要求和監(jiān)督，與中央政府形成了嚴重的對立:未批先占，多占少補，占優(yōu)補劣，甚至出現(xiàn)刷綠漆、掛綠網(wǎng)以“迷惑”國土部門衛(wèi)星遙感的奇怪現(xiàn)象［16］;另一方面它又粗暴對待農民利益，在城市化進程中剝奪農民利益:逼農民“上樓”，“集中”、強拆農房、強行改村變居。此外，它還不擇手段謀求自身利益，使“土地財政”成為地方政府發(fā)財致富的好工具［17］。

三、農村土地綜合整治中政策的統(tǒng)一性與執(zhí)行的靈活性

筆者認為，地方政府確實存在諸多問題，但一味指責地方政府不僅有失公允，而且容易忽視問題背后的真正原因。正如韋伯指出的那樣，科層制組織形式有助于實現(xiàn)組織的理性目標，但也可能演化成以自我生存為目標的生命體。自20世紀90年代中期財政分權以后，地方政府在整治中確實出現(xiàn)了“目標替代”(Goal Displacement)，但一個長期穩(wěn)定的組織離不開持續(xù)運行的組織制度和與之相關的制度環(huán)境。在農村土地綜合整治中，地方政府出現(xiàn)的“奇怪現(xiàn)象”是對現(xiàn)有組織的理性設計，是與當前制度環(huán)境適應的必然產物。我國政府體制是具有“職責同構”特點的龐大科層組織，地方政府的行為只是中央政府意志的延續(xù)。由于組織自身也存在有限理性的約束，因而與其說地方政府在執(zhí)行決策時與中央政府和農民嚴重對立，不如說是對地方政府行政架構的理性設計與中央政府貫徹意志的模式相對立，從而造成整治中的未預期后果(Unintended Consequence)。只有理解了地方政府的行為邏輯才能“對癥下藥”，當前學界提出的一系列關于完善農村土地綜合整治的對策建議，如對征地的公共利益的界定、農村土地綜合整治的“頂層設計”以及經(jīng)營農村土地綜合整治等才能找到合理的路徑。

(一)中央政府關于農村土地綜合整治相關政策的統(tǒng)一性

周雪光在關于基層地方政府“共謀現(xiàn)象”的探討中，提出了組織制度存在的“政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性”悖論，為解釋地方政府在農村土地綜合整治中的行為邏輯提供了較好的分析框架［18］。政策的統(tǒng)一性源于分稅制改革后中央政府決策集權程度的強化。中央政府的決策一旦做出，便通過各種渠道自上而下地傳達到各級地方政府。地方政府則通過對決策的部署實施來回應中央。在農村土地綜合整治中，這種政策的統(tǒng)一性表現(xiàn)為中央以各類法律、法規(guī)和政策文件推動整治。中央的整治政策主要體現(xiàn)在四個層次上:第一個層次是通過政策正面推動整治。早在1997年，國家就提出:“積極推進土地整理，搞好土地建設”;在1999年修訂的《土地管理法》中，又指出:“國家鼓勵土地整理。”此后，國家又相繼制定了《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010年)》、《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》(以下簡稱《規(guī)劃(2001—2010年)》和《規(guī)劃(2011—2015年)》)。特別是兩個整治規(guī)劃，明確了整治的指導思想、基本原則、規(guī)劃目標和主要任務。第二個層次是與整治相關的各類具體執(zhí)行細則。如《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》、《土地復墾條例》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。第三個層次是與整治內容有交集的各類政策。這些政策既與整治互為目的和手段，又不局限于整治，同時還規(guī)制了整治的實施。這些政策包括“十二五”規(guī)劃綱要、《土地利用總體規(guī)劃》、《基本農田保護條例》、《全國新增1 000億斤糧食生產能力規(guī)劃(2009—2020年)》等。第四個層次是中央根據(jù)整治的實際狀況出臺一系列約束性政策，其目的是對地方政府行為偏差進行修正。例如《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》、《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》、《關于建設項目用地預審管理辦法》、《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》等。政策的統(tǒng)一性意味著中央政府實施治理能力的強化，但其內容只能是指導性的，不可能考慮到所有地區(qū)的不同差異。

(二)地方政府在執(zhí)行中央整治政策過程中的靈活性

1.中央政府預留了地方政府執(zhí)行整治政策的靈活空間

中央政府在做決策時就考慮到了微觀層面的差異性，于是有意為政策的執(zhí)行預留了靈活性的空間。農村土地綜合整治中的這一類靈活性可以分為兩種具體形式:一種是國家和地方聯(lián)合起來，根據(jù)地區(qū)特點制定整治方案，推動土地整治。例如，自2008年以來，國家聯(lián)合地方相繼實施了吉林西部、新疆伊犁河谷、寧夏中北部、黑龍江三江平原東部以及汶川災后重建五大土地整治重大工程項目。這五個重大工程建設總規(guī)模為1 970萬畝，新增耕地將達到770萬畝。同時，總規(guī)模達1 360萬畝，新增耕地約100多萬畝的青海省東部黃河谷地百萬畝土地開發(fā)整理、湖南省洞庭湖區(qū)基本農田建設、云南省“興地睦邊”農田整治、湖北省南水北調漢江沿線土地開發(fā)整理和河南省南水北調及沿線土地整治這五個重大工程也在審查和實施過程中。一種是允許各地政府自主制定或調整相應土地整治的細則。如成都市針對川西平原農村林盤式居住的特點，按照“連線成片、聚點成群”的思路，修編完成《川西林盤保護利用規(guī)劃》，在此基礎上推動的農村土地綜合整治，將一個個川西林盤打造成了鄉(xiāng)村休閑旅游場所，實現(xiàn)第一、三產業(yè)互動。當前學界熱議的農村建設用地流轉方式，也是地方靈活性的體現(xiàn)。根據(jù)《規(guī)劃(2011—2015年)》的要求，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤仍是農村建設用地流轉的主要方式。但與此同時，國家通過建立“國家綜合配套改革試驗區(qū)”，給予試驗區(qū)“先試先行”的權利，積極探索農村建設用地流轉的新模式。天津、成都和重慶等地紛紛開始了試點，天津市于2005年開始了“宅基地換房”;成都市通過對農民還權賦能，建立了成都市農村產權交易所;重慶市則將建設用地“證券化”，建立起了地票交易所。同時，全國多個省市開始探索集體建設用地直接流轉上市［19］。這些創(chuàng)新都沒有脫離“占補平衡”原則和“增減掛鉤”的政策框架，并得到了中央政府不同程度的認可。

2.地方政府根據(jù)自身需要對中央政府提供的整治任務相關資源進行轉移

地方政府為了完成中央政府部署的某項任務，通過某種手段或渠道將另一項任務的資源轉移到該項任務中。在農村土地綜合整治中，地方政府為了實現(xiàn)本地經(jīng)濟增長的目標而以整治為名擴大建設用地指標數(shù)量的行為，其實質就是對確保國家糧食安全和農村發(fā)展的資源進行轉移。地方政府要實現(xiàn)經(jīng)濟增長，急需資金進行大規(guī)模的基礎設施建設。而資金供給的主要渠道之一就是建設用地指標的出讓。上文的表1也說明，地方政府對土地財政的依賴一直保持在一個較高水平。獲得、出讓建設用地指標的過程，也是地方政府將土地資源貨幣化為城市建設資金的過程。

從地方政府對整治的態(tài)度轉變，也可以看到地方是如何在中央政策統(tǒng)一性下為實現(xiàn)自身目標靈活地轉移資源的:周立群和張紅星發(fā)現(xiàn)，地方政府熱切關注土地整治始于2004年國家禁止跨區(qū)補充耕地以后。由于當時各地仍有建設用地指標，但土地后備資源不足，地方政府逐漸將目光轉向通過土地整治獲得“占補平衡”指標。然而，由于農地整治增加耕地的單位成本小于農村建設用地整治，推進工作更為細致、繁瑣的村莊整治在當時并不利于地方政府轉移資源滿足己用，因而導致村莊整治進程緩慢。有關課題組的報告說明了這一事實:2005—2006年，在成都市金堂縣棲賢鄉(xiāng)向前村農村土地綜合整治中，宅基地及其他建設用地整治的新增耕地面積僅占總面積的1.40%。隨著城鎮(zhèn)擴張，建設用地指標和占補平衡指標都開始趨于緊張，中央政府諸多約束政策迫使地方政府只能尋找其他路徑，如通過村莊整理可以同時獲得上述兩種指標。因此，“農村的建設用地開始用于實現(xiàn)更高的價值，這就形成了城鄉(xiāng)建設用地增減平衡的思路”［20］。

2010年，國務院在一份關于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的文件(國發(fā)〔2010〕47號)中提出:“要明確受益主體，規(guī)范收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農村，用于支持農業(yè)、農村發(fā)展和改善農民生產生活條件。防止農村和農民利益受到侵害?！痹凇兑?guī)劃(2011—2015年)》中也提出:“確保增減掛鉤所獲土地增值收益全部返還農村”。但是，2010年和2011年土地出讓金占地方財政收入的比重均高于60%，這充分說明土地財政仍然難以遏制。對此，我們不禁要問:為什么在三個“最嚴格”的土地管理制度①2011年8月23日中央政治局第三十一次集體學習，胡錦濤總書記用三個“最嚴格”強調中國的土地管理制度:“最嚴格的土地管理制度”、“最嚴格的耕地保護制度”和“最嚴格的節(jié)約用地制度”。約束下，地方轉移土地資源用于本地經(jīng)濟發(fā)展的勢頭如此強勁，甚至冒著不惜付出糧食安全和農民利益的代價?這一切都源于中央政府對地方官員的考核體系。

Qian和Weingast將我國經(jīng)濟增長方面的成功歸結于中國式分權［21］，而Blanchard和Shleifer在總結俄羅斯實施分權制并未取得經(jīng)濟增長的教訓后，提出中國式分權取得成功還需要政治集權相配合，政治集權能夠提供足夠的激勵和約束。中央確立以GDP增長率為主要指標的考核體系，能促進地方政府之間在經(jīng)濟發(fā)展上的競爭［22］。根據(jù)組織行為學，一個組織的成員都是帶有情感、利益的社會人，他們在執(zhí)行指令過程中必然會將自己的認知、情感因素帶入。地方官員在面對由中央下達的確保國家糧食安全和地方經(jīng)濟指標增長雙重目標時，往往會傾向于與自己升遷有重大關系的后者。這里可以將赫茨伯格(Fredrick Herzberg)提出的雙因素理論(Two Factors Theory)引入地方政府與中央政府的關系中來加以解釋。對于中央政府而言，通過農村土地綜合整治達到保障國家糧食安全的目的，僅僅是保障因素(Hygiene Factor)，即如果地方政府無法保障國家糧食安全，則會引起中央政府強烈不滿，相應官員甚至會受到降職處分;但在一定程度實現(xiàn)糧食安全目標以后，再進一步的努力卻難以獲得中央政府更高程度的認可。而經(jīng)濟增長指標則是激勵因素(Motivative Factor)，地方政府如果實現(xiàn)了經(jīng)濟的高增長，地方官員就有可能獲得中央政府的提拔;相反，由于實現(xiàn)經(jīng)濟增長的原因復雜，即使經(jīng)濟未能實現(xiàn)中央預期的增長率，地方政府也可以對此加以解釋，不會引起因糧食安全目標無法達到而被責難。

在整治過程中將本屬于農業(yè)的資源用于工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和城市建設，在政策制定者看來是不合理的，但從執(zhí)行者及其直接上級甚至社會利益角度來看可能是合理的。特別是在地方政府面臨燃眉之急的任務卻自身資源匱乏時，這種做法具有一定的合理性。這種情形在現(xiàn)實的基層政府司空見慣。例如，某地政府計劃用1 000畝土地修建學校卻苦于沒有資金，許多地方政府一般會將其中的200畝土地作為商住用地開發(fā)出讓，這樣不僅能支付學校征地、開發(fā)和建設的成本，還能有節(jié)余用于其他地方的建設。如果當?shù)卣畤栏癜凑胀恋匾?guī)劃辦事，嚴格處理公益性土地轉為商用地的行為，那么修建學校的計劃只能擱置，其他建設也難以實現(xiàn)。

3.地方政府為了自身利益有意歪曲中央政府相關整治決策

合理的中央政策因涉及到地方政府核心利益而被地方政府在執(zhí)行政策過程中通過靈活操作加以扭曲，同時地方政府還使用各種手段來規(guī)避政策制定者的督察，以此維護自身的利益。在農村土地綜合整治中，比較常見的地方政府歪曲中央政策的方式有:

一是將中央或上級部門制定的一系列環(huán)環(huán)相扣的整治政策流程肢解。農村土地綜合整治往往需要大量細致而又繁瑣的工作，并且整治周期較長。地方政府為了在短時間內達到自己的目的，往往不顧中央或上級部門制定的流程。筆者在成都市S縣調研時發(fā)現(xiàn)，S縣國土部門早在2009年6月就將該縣Z鎮(zhèn)的土地以每畝90萬元的價格出讓給了成都某開發(fā)商，對此當?shù)氐霓r民和外來業(yè)主卻毫不知情。同年8月，Z鎮(zhèn)政府卻突然發(fā)出拆遷公告，以每畝土地僅2—4萬不等的補償要求農民迅速搬遷。在這個事件中，S縣將成都市規(guī)定的“由集體和農戶自主持立項批復掛牌”變成了由當?shù)卣葤炫瞥鲎?，再通知農戶;農村集體土地在未經(jīng)農民集體和農戶的2/3同意下由當?shù)卣孕修D變用途，征求農戶意見完全淪為形式。

二是利用中央或上級部門的信息不對稱，對耕地實行占優(yōu)補劣。盡管中央政府一再強調“占補平衡”要數(shù)量質量并舉，并特別注重提高耕地質量。但在政策實施過程中，各地耕地數(shù)量、質量及其分布狀況的統(tǒng)計十分復雜。部分地方政府利用這種信息不對稱，大量占用土地肥沃、灌溉條件優(yōu)越的“熟地”，而補充的耕地大多分布在自然地理條件差的山區(qū)，造成占優(yōu)補劣、耕地質量總體下降，特別是極個別地區(qū)的耕地反而由集中、連片且優(yōu)質逐步向零散、零星且劣質轉變。調研中，我們發(fā)現(xiàn)，部分復墾后的土地里夾雜著碎石和磚塊，部分土地的厚度不符合耕作要求，甚至立交橋下的小塊土地也被開墾出來，掛上牌作為被“補”耕地。

三是以變通或靈活的方式對突破土地征用制度的行為加以解釋，實現(xiàn)土地利用的“非農化”。地方政府即使做出違反國家產業(yè)政策、超出土地規(guī)劃或計劃，都能以變通或靈活的方式加以解釋。因此，盡管中央采取了最嚴格的耕地保護措施，農用地流轉后的用途不得改變，但部分地區(qū)仍然出現(xiàn)了“非農化”的趨勢。此外，值得一提的是，盡管農業(yè)勞動力“空心化”已成趨勢［23］，但每年農民個人建房占地仍在上升。這說明，農民在宅基地上蓋房多占、超占現(xiàn)象仍然大量存在，這成為農地“非農化”的一個重要因素。

地方政府在農村土地綜合整治中因與中央政府發(fā)生“目標沖突”造成了激勵不相容(Incentive Incompatibility)。政策的統(tǒng)一性與執(zhí)行的靈活性既是貫徹落實中央政策的必要制度，又為這種激勵不相容提供了目標替代的可能。上述的第一種靈活性是符合中央要求的，同時也是合理的;第二種靈活性盡管在中央看來不具備合理性，但從地方政府甚至社會利益角度來看可能是合理的;第三種靈活性無論從中央還是社會利益角度來看都是不合理的。地方政府的目標替代主要是通過第二、三種靈活性實現(xiàn)。地方政府通過“基層共謀”和顯示與中央一致的虛假偏好①根據(jù)“吉巴德-薩特斯維特的操縱定理”(Gibbard-Satterthwaite Theorem)，通過虛假顯示自己的偏好可以操縱最后結果以使自己得利。等手段來達到自己的利益，中央則通過《基本農田保護條例》、《土地復墾條例》等規(guī)章制度和加大目標激勵強度來限制地方政府超過規(guī)定的靈活性。

三、農村土地綜合整治中合作博弈的穩(wěn)定性和激勵相容問題

農村土地綜合整治中的中央政府、地方政府和農民三者屬于合作博弈。穩(wěn)定性(Stability)和激勵相容(Incentive Compatibility)是對合作博弈情景進行市場設計(Market Design)的關鍵。

第一，穩(wěn)定性。中央政府、地方政府和農民均是可以支出自身資源獲得收益的個體，且他們獲得的收益可以相互傳遞(Transferable)。假設中央政府、地方政府和農民三者集合為N，即N={中央政府、地方政府、農民}。他們之間可以單獨行動或任意聯(lián)合，其可能的組合集合一共包括5種組合方式，設S是他們的任意一種組合方式，則S?N。中央政府、地方政府和農民為獲得收益支出的成本分別為x中央、x地方和x農民，讓x=(x中央，x地方，x農民)表示支出向量。設v(S)為組合S的產出盈余函數(shù)，則:

如果不等式(1)成立，那么聯(lián)合S能夠持續(xù)生產高于支出成本的盈余v(S)，這就意味著配置方式并未達到穩(wěn)定性。只有當任何聯(lián)合不能再改進一種配置方式了，這種配置才達到了穩(wěn)定性。即:

通過成都、重慶等地農村土地綜合整治創(chuàng)新實踐來看，不等式(1)仍然成立。以成都為例，成都市自2008年以來，通過“確權頒證”、“耕保基金”、“交易平臺”、“擔保公司”、“聯(lián)建政策”和“直接上市”［24］六大創(chuàng)新，提高了各方參與整治的效率，農民從中獲得了更高的土地增值收益，地方政府解決了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地問題和資金問題，中央政府的糧食安全和農村發(fā)展目標也得到了一定程度的滿足。合作博弈的一個特點是，任何合作的潛在利益矛盾，都可以通過締約方式解決。成都市的六大創(chuàng)新可以看成基于博弈三方存在的潛在利益沖突而進行的締約。然而，成都市的制度創(chuàng)新仍然沒有結束，不等式(2)還遠未實現(xiàn)。就全國范圍來看，農村土地綜合整治還處在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式階段，掛鉤半徑和整治方式仍然受到嚴格限制。換言之，關于整治的博弈遠未達到穩(wěn)定。

第二，激勵相容。如果表達自身偏好是一種占優(yōu)策略，以至于所有的博弈參與者都能提供自身的偏好序列，那么這個機制就能實現(xiàn)激勵相容。一個成功的激勵相容機制將對表達虛假偏好的市場操控行為者給予負激勵。然而，當前無論是中央、地方還是農民，都存在著表達虛假偏好的操控策略。如前所述，中央政府對于農民的利益訴求往往是工具性的，并非自己真正的目的;同時，中央政府對于地方政府第二種執(zhí)行的靈活性往往持有模糊的態(tài)度，一個突出表現(xiàn)就是對于“公共利益”長期未能給予明確的界定。地方政府的第二、三種靈活性均是虛假偏好策略。很多學者都指出，農民也存在尋租行為，比如在征地前“搶種”、“搶建”以獲得更多的賠償，以及在與地方政府達成一致后毀約等，但總體來說農民仍是弱勢群體，其行為有很大的被動性。激勵相容問題往往與目標沖突有關，正是目標之間的激烈沖突，才導致了虛假偏好。

四、農村土地綜合整治的機制設計

2012年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者Roth和Peranson的研究表明，在一個龐大的市場體系中，市場的任意一方都難以通過操縱策略獲得利益［25］。農村土地綜合整治要實現(xiàn)良性發(fā)展，必須通過激勵機制的設計消除這種操控的可能，最終達到合作博弈的穩(wěn)定性。

機制設計理論認為，一個良好的機制需要解決信息成本問題和激勵問題，前者的目的是使經(jīng)濟活動參與者較少花費維持機制運行的信息傳遞成本;后者的目的是使得各個參與者在追求個人利益的同時能夠達到設計者所設定的目標。關于農村土地綜合整治激勵機制的問題，前文已有論述;而整治高昂的信息成本則表現(xiàn)在:農用地流轉市場匹配困難，大多數(shù)流轉仍是以農戶之間自行協(xié)商流轉價格為主［26］;城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式封閉運作，交易類似于雙邊壟斷的市場結構，缺乏競爭力，定價也缺乏效率;土地復墾監(jiān)測制度尚不完善;絕大部分地區(qū)缺乏關于整治信息公示的網(wǎng)絡平臺。對此，我們分別就信息機制和激勵機制提出建議，如圖1所示。

圖1 農村土地綜合整治機制設計

就減少信息成本而言，一是建立關于農用土地流轉的中介信息服務平臺，政府對中介信息服務平臺提供一定的財政補貼，并以村為單位實行會員注冊制，允許價格自由浮動。二是建立農村建設用地產權交易中心，在整村整治的原則上，允許集體自行掛牌轉讓，這不僅有利于價格發(fā)現(xiàn)，也是緩解地方與農民利益沖突的締約方式。三是加快土地整治信息化建設，建立土地復墾監(jiān)測數(shù)據(jù)庫和信息公示網(wǎng)絡平臺，便于群眾監(jiān)督。

就建設激勵機制而言，一是加大對保護耕地的補貼力度，特別是要重視對耕地非商品性產出的補貼，注重耕地數(shù)量和質量并重。二是引進社會資本參與整治。它不僅能夠打破地方政府對于農村公共服務的供給壟斷，改變地方政府的激勵結構，還能降低交易成本，提高經(jīng)濟效率［27］。三是修改稅制，通過“賦權換稅收”，使政府的土地收入由一次性出讓收入轉變?yōu)槎嗄甑呢敭a稅收入［28］，降低政府對土地財政的依賴和政府投資的金融風險。四是前述的農村建設用地產權交易中心，也是激勵農民參與整治的設計。

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