王元京，張瀟文

(1.國家發(fā)展與改革委員會 投資研究所，北京 100038;2.中國人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投融資模式研究

王元京1，張瀟文2

(1.國家發(fā)展與改革委員會 投資研究所，北京 100038;2.中國人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

在對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施 (簡稱“兩個(gè)設(shè)施”)投資建設(shè)回顧、反思的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃的總體構(gòu)想，圍繞城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”發(fā)展的長遠(yuǎn)要求，打破就資金談資金的狹隘視角，從投資體制創(chuàng)新、籌資渠道拓寬與投資方式轉(zhuǎn)變?nèi)齻€(gè)方面尋求突破，提出建立分主體、分渠道、分方式的“兩個(gè)設(shè)施”多元化資金供給模式與融資組合方式，推進(jìn)城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”投資建設(shè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

基礎(chǔ)設(shè)施;公共服務(wù)設(shè)施;投融資模式

二、城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”建設(shè)仍然面臨巨大發(fā)展壓力

從縱向來看，城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”的投資建設(shè)有了較快的增長，但是按照國際標(biāo)準(zhǔn)，對比全面建設(shè)小康社會的要求，可以比較出明顯差距。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料分析，各國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施 (市政公用設(shè)施部分)投資一般占GDP的3%—4%，占全社會固定資產(chǎn)投資的10%—15%。聯(lián)合國社會發(fā)展部推薦發(fā)展中國家市政公用設(shè)施投資占國民生產(chǎn)總值的3%—5%，占房地產(chǎn)開發(fā)投資的50%—100%。2009年我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資額為10 642億元，占當(dāng)年GDP的3.17%，占全社會固定資產(chǎn)投資的4.7%，占全年房地產(chǎn)開發(fā)的29.3%，尚未達(dá)到聯(lián)合國推薦的標(biāo)準(zhǔn)。

1.城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適應(yīng)不了城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要

伴隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的快速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后影響了城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能的完善。首先，城鎮(zhèn)公共交通設(shè)施建設(shè)不足。大運(yùn)量公交系統(tǒng)、公交場地建設(shè)，公交換乘樞紐設(shè)施建設(shè)，公交專用道建設(shè)不足，城鎮(zhèn)交通擁堵嚴(yán)重。其次，城鎮(zhèn)污水與垃圾處理能力不足。城鎮(zhèn)生活垃圾集中的收集、清運(yùn)、處理能力、污水處理能力仍然明顯不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的功能需求。再次，城鎮(zhèn)供水、排水設(shè)施嚴(yán)重不足。在全國600多座建制市中，有近400座城鎮(zhèn)缺水，其中缺水嚴(yán)重的城鎮(zhèn)達(dá)130多個(gè)，全國城鎮(zhèn)每年缺水60億立方米。最后，城鎮(zhèn)民用燃?xì)馑降?，能源結(jié)構(gòu)不合理。居民使用液化氣，燃料氣化普及率與先進(jìn)國家相比差距較大，由此造成的燃料浪費(fèi)和環(huán)境污染現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施滿足不了社會民生的要求

伴隨我國城鎮(zhèn)規(guī)模的快速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、住房、文化體育、社會保障等等設(shè)施發(fā)展不足的矛盾日益突出。首先，城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施覆蓋不足。我國80%的醫(yī)療資源集中在大城鎮(zhèn)、大醫(yī)院，中小城鎮(zhèn)醫(yī)療資源嚴(yán)重短缺，城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu) (包括社區(qū)衛(wèi)生站或衛(wèi)生室)更是不足，看病難、看病貴的問題突出。其次，城鎮(zhèn)教育服務(wù)設(shè)施短缺。城鎮(zhèn)中小學(xué)原本不足的教育資源不適應(yīng)持續(xù)增加的農(nóng)民子女就讀的需要，不少城鎮(zhèn)只能采取擠占學(xué)校功能用房、增大班級名額等應(yīng)急性辦法擴(kuò)大學(xué)校容量。公辦幼兒園 (學(xué)前教育)容量不足、供需矛盾凸顯，上學(xué)難、上學(xué)貴的問題依然存在。最后，城鎮(zhèn)保障住房嚴(yán)重不足。在全國城鎮(zhèn)低保家庭中，各級政府通過各種方式已解決的住房困難戶僅占7%左右;在全國已開展廉租住房的城鎮(zhèn)，其覆蓋率僅有1%。大量農(nóng)民進(jìn)城的保障房需求更是無法滿足。上述問題的存在，已經(jīng)嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的提高，不利于城鎮(zhèn)中心職能和多功能作用的發(fā)揮。

三、城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”投融資體制需要重新構(gòu)造

1.“誰來投資”——城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體單一，職責(zé)不清

由于各級政府在城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”建設(shè)中的投融資職責(zé)分工不盡合理，“過度依靠地方財(cái)政和市場化的融資渠道解決”［1］，這使得財(cái)政實(shí)力薄弱、征稅權(quán)力和征稅面小、融資權(quán)限小、可支配財(cái)力不足的城鎮(zhèn)級政府承擔(dān)了主要投資建設(shè)的職責(zé)，中央政府和省級政府職責(zé)分擔(dān)不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994—2005年期間，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重平均為52%，地方各級政府平均為48%，而同期中央所承擔(dān)的事權(quán)平均在30%左右，地方則達(dá)到70%左右。2010年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重下降為50.1%，地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重為82.2%。由于地方政府投資盤子過大，財(cái)政支出范圍過寬，必然擠占最需要支持的社會事業(yè)發(fā)展的投資需求，造成公益性教文衛(wèi)的資金供求缺口不斷擴(kuò)大。為了彌補(bǔ)財(cái)政性建設(shè)資金的不足，很多城鎮(zhèn)政府過度負(fù)債，造成城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”尤其是公益性設(shè)施建設(shè)的巨大投資缺口。同時(shí)，大量的社會資本 (民營資本與外資)受制于形形色色的行政壁壘而難以進(jìn)入，城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”建設(shè)投資主體多元化的格局尚未真正形成［2］。

2.“錢從哪來”——融資結(jié)構(gòu)不合理，來源渠道狹窄

城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”建設(shè)具有投入規(guī)模大、建設(shè)周期長、運(yùn)營成本 (建成維護(hù)和維修費(fèi)用等)高、資金回收慢等特點(diǎn)，需要穩(wěn)定的、長期的、低成本的投資來源渠道相匹配。然而，目前城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”主要依靠有限的財(cái)政投入、難以持續(xù)的土地經(jīng)營與中短期的銀行貸款三個(gè)渠道來籌措建設(shè)資金，缺乏多樣化、多層次的融資渠道，很難在資金市場上籌措到匹配資金，蘊(yùn)含了相當(dāng)?shù)娜谫Y風(fēng)險(xiǎn)，無法持續(xù)性地保障建設(shè)資金的來源。狹窄而單一的融資渠道使得建設(shè)項(xiàng)目的資金鏈很容易斷裂，不適應(yīng)城鎮(zhèn)建設(shè)健康穩(wěn)定發(fā)展的需要。將一些不產(chǎn)生收入流量、難以采取市場化運(yùn)作、完全應(yīng)該依賴政府財(cái)政性資金投資建設(shè)和管理的非經(jīng)營性項(xiàng)目和純公益性項(xiàng)目推向市場，消除依賴銀行貸款等途徑維持建設(shè)與運(yùn)營，資本金與融資能力欠缺，供給能力不足等體制弊端。近年來，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資中，來自中央財(cái)政、外資、自籌資金的部分所占比例呈逐漸下降趨勢，而來自地方財(cái)政、國內(nèi)貸款的資金所占比例呈上升趨勢。如表2所示。

表2 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不同資金來源比例 單位:%

3.“錢如何用”——政企事界限不清，項(xiàng)目資金低效運(yùn)行

從整體上，城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”主要靠“各城鎮(zhèn)政府及由其授權(quán)的國有企事業(yè)機(jī)構(gòu)以壟斷方式投資建設(shè)和運(yùn)營”［4］，存在政企事投資界限不分，不同性質(zhì)項(xiàng)目 (經(jīng)營性、準(zhǔn)公益性、公益性)捆綁運(yùn)行，投資運(yùn)營的責(zé)權(quán)利難以統(tǒng)一，地方政府融資平臺內(nèi)部的資產(chǎn)收益率低下、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、責(zé)權(quán)不清晰、操作程序不規(guī)范以及政企不分等問題，使得城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”建設(shè)仍然面臨投資大、成本高、效益低的體制性弊端。因此，按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，形成多元投融資主體責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的機(jī)制，引入必要的競爭機(jī)制，創(chuàng)新投資方式，提高投資效益。

四、創(chuàng)新城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”多元化投融資模式

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以不斷滿足城鎮(zhèn)居民日益提高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施需求為出發(fā)點(diǎn)，以轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式和提高綜合發(fā)展質(zhì)量為主線，以體制和機(jī)制創(chuàng)新為動力，以建立多元化、多渠道、可持續(xù)城鎮(zhèn)建設(shè)投融資新體制為目標(biāo)，按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求，在各類投融資主體之間形成合理分工。實(shí)現(xiàn)直接融資與間接融資、銀行貸款和債券融資、土地融資與其他融資、政府投資和民間資金之間的合理搭配、相互協(xié)調(diào)，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投融資走上良性、健康的發(fā)展軌道。城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”投融資模式的新制度框架如表3所示。

表3 城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”投融資模式的新制度框架

1.公益性設(shè)施投融資體制設(shè)計(jì)

城鎮(zhèn)公益性設(shè)施項(xiàng)目是指無收費(fèi)機(jī)制、無資金流入的項(xiàng)目，包括城鎮(zhèn)敞開式道路、城鎮(zhèn)綠化、城鎮(zhèn)照明、公共教育、公共衛(wèi)生、公共安全、公共文化、公共體育等設(shè)施建設(shè)，理應(yīng)由政府部門完全負(fù)責(zé)，實(shí)施政府保障型的投融資體制。城鎮(zhèn)公益性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容與特征如表4所示。

表4 城鎮(zhèn)公益性設(shè)施項(xiàng)目的內(nèi)容與特征

(1)實(shí)施政府主導(dǎo)、各級政府合理分工、合理負(fù)擔(dān)的公共財(cái)政投資體制。理順各級政府之間的投資分工與協(xié)作關(guān)系，克服基層政府失靈，提高整個(gè)政府部門的融資能力的均衡性，保障基層政府有足夠的履行公益性設(shè)施建設(shè)的投資能力。在保持城鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)地位的同時(shí)，適當(dāng)上移中央與省政府的部分“兩個(gè)設(shè)施”投資職能。需要打破地方政府尤其是基層政府過多承擔(dān)“兩個(gè)設(shè)施”建設(shè)的格局，加大高層政府的投入。尤其在農(nóng)村公路、基礎(chǔ)教育、基層醫(yī)療、基層文化等公益性設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)加大高層政府的投資力度。如表5所示。

表5 城鎮(zhèn)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)地位

(2)拓展用于公益性設(shè)施建設(shè)的財(cái)政渠道。加大中央一般性特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，規(guī)范整合各類財(cái)政性投資支出，適度提高土地收入，國有資產(chǎn)收租分紅收入、礦產(chǎn)資源收入、收費(fèi)收入資產(chǎn)變現(xiàn)等補(bǔ)充公益性設(shè)施投資的資金，建立財(cái)政公益性設(shè)施投資基金。嘗試運(yùn)用發(fā)行政府公益性設(shè)施建設(shè)債券等金融手段籌集建設(shè)資金［5］，建立鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)、國內(nèi)外企事業(yè)、社會團(tuán)體無償捐獻(xiàn)、捐建各種公益性設(shè)施的機(jī)制，提高公共財(cái)政投資保障能力。

(3)支持民間資本投資社會公益事業(yè)。政府保障公共教育、公共衛(wèi)生、公共交通、社會福利等公益性設(shè)施建設(shè)的資金供給，并不意味著此類公益性設(shè)施的建設(shè)管理責(zé)任都需要政府部門獨(dú)自承擔(dān)。要打破行政壟斷，大膽引進(jìn)競爭機(jī)制，改變傳統(tǒng)的投資配置方式，通過招投標(biāo)、代建制、合同制等新型的投資方式，強(qiáng)化責(zé)任約束，提高公益性設(shè)施的投資運(yùn)營質(zhì)量與效率。

(4)支持社會資金捐建公益性設(shè)施。參照國際慣例，通過提高應(yīng)納稅所得額的扣除比例等辦法，大力拓寬民間資金捐建各類社會公益事業(yè)的途徑，可以鼓勵(lì)國內(nèi)外大企業(yè)、民間基金會、社會團(tuán)體和各界人士捐資給政府興建各類公益性項(xiàng)目，也可以民間基金會等名義直接出資興辦公共教育、社會福利、公共交通、社會保障及其他社會公益性設(shè)施，形成公益性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以國家投資為主體、社會資金廣泛參與捐建的多元資金籌措機(jī)制。

2.準(zhǔn)公益性設(shè)施項(xiàng)目投融資制度設(shè)計(jì)

準(zhǔn)公益性設(shè)施主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施、能源、交通郵電運(yùn)輸業(yè)、地質(zhì)勘探業(yè)、基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)原材料、城市公用事業(yè)以及高等教育、醫(yī)療服務(wù)等社會事業(yè)。準(zhǔn)公益性領(lǐng)域不同于一般競爭性領(lǐng)域與公益性領(lǐng)域，有收費(fèi)機(jī)制和資金流入，具有承擔(dān)部分公共服務(wù)的職能，具有明顯的外部性與一定的經(jīng)營性，是由政府定價(jià)且不足以補(bǔ)償成本的建設(shè)項(xiàng)目，屬于市場失效或低效的部分，市場主體運(yùn)行的結(jié)果將不可避免地形成資金供給的缺口。因此，對于政府包不下來、市場主體又不愿單獨(dú)供給、收益不足以補(bǔ)償成本的準(zhǔn)公益性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目來說，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，發(fā)揮政府投資與民間投資的合力作用，形成多層次的公私伙伴關(guān)系。彌補(bǔ)政府與國有資本投資的不足，從而擴(kuò)大社會事業(yè)的資金來源。如表6所示。

表6 城鎮(zhèn)準(zhǔn)公益性設(shè)施項(xiàng)目的內(nèi)容、特征與投資方式

(1)政府資助公共工程，帶動社會資金跟進(jìn)投資。許多具有較高社會效益和一定經(jīng)濟(jì)效益的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，社會資金往往不愿或不敢單獨(dú)介入，仍然需要以政府投資給予大力支持。然而，財(cái)政支持最大的效應(yīng)不是填平補(bǔ)齊建設(shè)資金的缺口，而是通過先期投資、財(cái)政補(bǔ)助、資本金注入、信貸貼息、償還應(yīng)急債務(wù)等項(xiàng)手段，彌補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流量不足與還貸能力缺陷，“提高投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)生存能力”［6］，以較少財(cái)政資金，帶動更大社會資金投入。也就是說，財(cái)政可以通過先導(dǎo)性投資，為社會投資奠定基礎(chǔ)或開辟道路，消除社會資本的投資障礙，分擔(dān)社會資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，從而帶動社會資本更大程度的投資跟進(jìn)，形成“四兩撥千斤”的投融資放大效應(yīng)。

(2)創(chuàng)造條件發(fā)行市政收益?zhèn)?。城?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施收益?zhèn)c特定項(xiàng)目收益還債掛鉤，具有信用等級高、融資成本低、資金來源穩(wěn)定、融資期限長、流動性高、強(qiáng)化債務(wù)約束，優(yōu)化項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)等優(yōu)勢，可以作為未來準(zhǔn)公益性項(xiàng)目主要的融資工具。在完善債券市場化發(fā)行、市場約束、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和提高償債能力的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大地方政府發(fā)行市政建設(shè)債券的范圍，擴(kuò)大準(zhǔn)公益性建設(shè)項(xiàng)目直接融資規(guī)模。

(3)改革與完善政策性金融。政策性金融，是指在政府一定財(cái)政資金支持下，以國家信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用各種融資手段，按照國家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對象，以優(yōu)惠性存貸利率，直接或間接地貫徹執(zhí)行配合國家特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策，而進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為。政策性金融對于有一定的財(cái)務(wù)收益但又不能完全實(shí)現(xiàn)成本回收的諸如公共交通、城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)、供氣管網(wǎng)、非營利性醫(yī)院等準(zhǔn)公益性的項(xiàng)目來說是必不可少的。按照多主體風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，政府應(yīng)配合運(yùn)用財(cái)政貼息、發(fā)行隱含財(cái)政擔(dān)保的政策性金融債券、投融資收益補(bǔ)償與應(yīng)急償債、稅收優(yōu)惠等多種形式的補(bǔ)償機(jī)制，以保障項(xiàng)目收益與還款來源，從而保障金融資產(chǎn)安全與穩(wěn)定的金融支持。

(4)大力發(fā)展非盈利性基金會。對于政府包不下來，市場主體又不愿單獨(dú)供給、社會急需的準(zhǔn)公益性設(shè)施項(xiàng)目，可以通過非營利性基金會，構(gòu)筑集中力量辦大事的籌資平臺擴(kuò)大投資來源。按照2004年民政部頒發(fā)的《國家基金管理?xiàng)l例》的規(guī)定，成立不以營利為目的、獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的法人組織即非營利性基金會。非營利性基金會可以是面向社會、企業(yè)、老百姓廣泛募捐的公募基金會，也可以是個(gè)人、企業(yè)以自己名義設(shè)立、基金來源于特定個(gè)人或組織捐贈的非公募基金會。非營利性基金會可以為了使基金保值、增值而開展經(jīng)營活動，但收益目的是通過合理使用來服務(wù)于社會公益事業(yè)與準(zhǔn)公益性事業(yè)，謀求社會公共福利的增加和社會效益的最大化。因此，大力發(fā)展非營利性基金會，可以為城鎮(zhèn)教育、住房、醫(yī)院、社會福利院、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施擴(kuò)大投資來源。

(5)有條件出讓“有償供給權(quán)”，擴(kuò)大民間經(jīng)營權(quán)投資。所謂“有償供給”是指地鐵、污水處理、公立醫(yī)院等公共服務(wù)部門的經(jīng)營者在經(jīng)營相應(yīng)設(shè)施時(shí)，可以合法地向設(shè)施或服務(wù)的享用者收取一定的使用費(fèi)或服務(wù)費(fèi)的行為。對于政府公共部門而言，這種“有償供給權(quán)”本身就是一種資源，在自身缺乏建設(shè)與運(yùn)營資金的情況下，公共部門可以把這種權(quán)力有條件地讓渡給民間資本，使其依法獲得投資收益和收取服務(wù)費(fèi)用。從實(shí)際操作層面來看，政府轉(zhuǎn)讓“有償供給權(quán)”可以通過公私合營、國有民營、國有民辦等多種方式吸引社會資金在管理權(quán)上全面介入社會事業(yè)投資、建設(shè)和營運(yùn)，形成管理權(quán)層面上的公私伙伴關(guān)系，分解公共部門的投資經(jīng)營的負(fù)擔(dān)。此外，有償供給權(quán)還可以成為申請銀行貸款的抵押品，獲得金融資源的支持。當(dāng)然，有償供給權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須通過充分競爭的方式獲得。要通過市場競爭機(jī)制引入最好的管理者，不僅緩解公共資源的不足，而且提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

3.創(chuàng)新經(jīng)營性設(shè)施項(xiàng)目資金多元化供給模式

與公益性設(shè)施項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性設(shè)施項(xiàng)目不同的是，經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的最大特點(diǎn)就是投資的社會效益 (即外部性)較弱，經(jīng)濟(jì)效益最強(qiáng)，因而投資主體主要由企業(yè)來擔(dān)任。但由于基礎(chǔ)設(shè)施是關(guān)系國計(jì)民生的關(guān)鍵行業(yè)，具有明顯的正外部性或效益外溢，也需要政府投資支持。但政府投入財(cái)政資源的目的是為了更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。如表7所示。

表7 城鎮(zhèn)經(jīng)營性設(shè)施項(xiàng)目的內(nèi)容、特征與投資方式

(1)吸引民間投資參與國有企業(yè)改組改制。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)市場的不斷開放，價(jià)格和收費(fèi)制度進(jìn)一步改革，從優(yōu)化國有資產(chǎn)戰(zhàn)略性布局的全局出發(fā)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)有實(shí)力的民間資本通過參股、控股、兼并等多種途徑參與市政公用事業(yè)單位的改組改制，具備條件的市政公用事業(yè)項(xiàng)目可以采取市場化的經(jīng)營方式，“向民間資本轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)”［7］。對于職業(yè)教育、教育培訓(xùn)、營利性醫(yī)院、商業(yè)文化體育、商業(yè)性養(yǎng) (托)老服務(wù)、療養(yǎng)院等具有經(jīng)營性質(zhì)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施來說，考慮到其具有市場需求大、個(gè)性差異大等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、合資等方式進(jìn)行投資建設(shè)，形成優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

(2)大力發(fā)展經(jīng)營性設(shè)施產(chǎn)業(yè)化投資基金。從發(fā)展前景來看，在政府支持下，可以鼓勵(lì)社會資本設(shè)立制水、污水處理、燃?xì)庵苾?、熱力生產(chǎn)、文化、體育、醫(yī)療等經(jīng)營性設(shè)施的產(chǎn)業(yè)化投資基金。①以教育產(chǎn)業(yè)基金為例，厲以寧提出可以通過自捐的、借的、群眾集資、個(gè)人投資、國家發(fā)行教育債券和校辦企業(yè)上市等融資渠道建立教育產(chǎn)業(yè)投資基金。通過向社會 (開始時(shí)可以面向機(jī)構(gòu)投資主體私募，條件成熟時(shí)轉(zhuǎn)為公開募集)發(fā)行基金股份，設(shè)立社會發(fā)展基金公司，吸納分散的社會資金，為城市“兩個(gè)設(shè)施”建設(shè)提供資本支持。還可以由中央和有關(guān)地方政府各自出資，并吸引社會資本投資參股，設(shè)立投資基金，對于文化、體育、醫(yī)療企業(yè)創(chuàng)業(yè)開發(fā)與運(yùn)營給予專項(xiàng)資金支持，以加快產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；倪M(jìn)程。

(3)開展現(xiàn)代金融信貸服務(wù)。政府部門可以通過實(shí)施注資信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，適當(dāng)降低項(xiàng)目資本金比例等政策，鼓勵(lì)商業(yè)銀行對以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體、貸款項(xiàng)目資本金足額合法、貸款項(xiàng)目預(yù)期效益好、項(xiàng)目收益與還款來源有保障的經(jīng)營性項(xiàng)目，擴(kuò)大中長期開發(fā)性貸款。同時(shí)，還要積極爭取國際復(fù)興開發(fā)銀行、國際開發(fā)協(xié)會、國際金融公司、亞洲開發(fā)銀行等國際金融機(jī)構(gòu)的貸款支持。

(4)積極擴(kuò)大直接融資。鼓勵(lì)投資實(shí)力強(qiáng)、主營業(yè)績突出、信用等級高、項(xiàng)目預(yù)期效益好、還本付息有保障的制水、燃?xì)庵苾Α崃ιa(chǎn)、污水處理、城鎮(zhèn)廢棄物收集和清運(yùn)、高速公路、港口等經(jīng)營性設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)通過發(fā)行品種多樣、功能齊全、利率靈活、中長期為主的高收益公司債券來籌集建設(shè)資金。積極擴(kuò)大多層次股權(quán)融資。對于回報(bào)性良好、投資量大、融資期限長的城鎮(zhèn)交通、電力、水務(wù)等城鎮(zhèn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目來說，可以通過股份化改造轉(zhuǎn)制成為股份公司與集團(tuán)公司，通過發(fā)行股票招募資金進(jìn)行投資。

五、結(jié) 論

本文分析了“兩個(gè)設(shè)施”的基本內(nèi)容和特征，提出分主體、分渠道、分方式構(gòu)造城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施多元化資金供給的投資融資模式的政策建議。

1.城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”建設(shè)投資體制

推進(jìn)分類改革，打造政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)與公私合作的投資體制，拓寬資金供給的體制空間。公益性設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行政府主導(dǎo)、各級政府合理分工、合理負(fù)擔(dān)的公共財(cái)政投資體制;準(zhǔn)公益性設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行政府與社會力量分工合作的混合型投資體制;經(jīng)營性設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)化投資體制。

2.城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”建設(shè)的融資模式

構(gòu)造財(cái)政、金融、民間資本三大基本資金供給渠道，實(shí)現(xiàn)多種融資工具的合理搭配、優(yōu)化組合、相互協(xié)調(diào)，拓寬資金供給的政策空間。公益性設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行“財(cái)政保障+財(cái)政信用+社會捐助”的融資模式;準(zhǔn)公益性設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行“財(cái)政支持+政策性金融+公私合作”的融資模式;經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)施“財(cái)政引導(dǎo)+金融創(chuàng)新+民營化機(jī)制”的融資模式。

3.城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”建設(shè)的投資方式

引入競爭機(jī)制與民營化機(jī)制，提高城鎮(zhèn)建設(shè)資金使用效率，拓寬資金供給的合作空間。公益性設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行“政府投資—招標(biāo)代建制、管理合同代建”等投資方式;準(zhǔn)公益性設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行“遠(yuǎn)期購買協(xié)議、設(shè)施使用協(xié)議型、承包制”等投資方式;經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營和股份化等投資方式。

［1］王鐵軍．中國地方政府融資22種模式［M］.北京:中國金融出版社，2006.58.

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［3］中華人民共和國城鄉(xiāng)建設(shè)部.中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒(2009)［R］.北京:中國計(jì)劃出版社，2010.

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(責(zé)任編輯:孟 耀)

F290

A

1000-176X(2013)04-0035-07

一、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施的基本界定

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施 (簡稱“兩個(gè)設(shè)施”)是城鎮(zhèn)發(fā)展水平和文明程度的重要支撐，是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)條件。按照功能和形態(tài)的差異，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)生存和發(fā)展所必須具備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱。工程性基礎(chǔ)設(shè)施一般是指能源系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、防災(zāi)系統(tǒng)、地下公共設(shè)施及附屬設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施;社會性基礎(chǔ)設(shè)施則指行政管理、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)、金融保險(xiǎn)、社會福利等設(shè)施。公共服務(wù)設(shè)施是指為社會公眾參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動等提供保障服務(wù)的設(shè)施，主要包括加強(qiáng)和促進(jìn)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)發(fā)展的設(shè)施等。如表1所示。

表1 城鎮(zhèn)“兩個(gè)設(shè)施”的界定

2012-12-28 作者簡介:王元京 (1957－)，男，山西長子人，研究員，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和投資經(jīng)濟(jì)研究。E-mail:13801267545@139．com

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施 城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施城鎮(zhèn)道路及照明、綠化、排洪防澇、抗震、公共交通、有軌交通、排水管網(wǎng)、供氣管網(wǎng)、環(huán)境衛(wèi)生處理、制水、燃?xì)庵苾?、熱力生產(chǎn)、污水處理、城鎮(zhèn)廢棄物收集和清運(yùn)等設(shè)施義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、大眾體育、民政設(shè)施、居民服務(wù)、普通非義務(wù)教育、非營利性醫(yī)療服務(wù)、婦幼保健、體育場館、教育培訓(xùn)、營利性醫(yī)院、特殊保健、商業(yè)文化與體育等設(shè)施

·產(chǎn)業(yè)組織·