孫友然，焦永紀，張新嶺，江游

（南京人口管理干部學院，南京210042）

一、研究背景及調研樣本特征

胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出“優(yōu)先發(fā)展教育，建設人力資源強國”，這是黨中央堅持科學發(fā)展觀、實施科教興國戰(zhàn)略的一項重大決策。黨中央、國務院認識到加強農村人力資源培訓、提高農村人力資源人力資本的重要性，并著手布局全國范圍的農村人力資源培訓工作。2003年9月19日農業(yè)部、勞動部、教育部等六部委聯合制定了《2003-2010年全國農民工培訓規(guī)劃》，2004年4月由建設部、農業(yè)部、教育部等六部委共同組織實施的“農村勞動力轉移培訓陽光工程”正式啟動。2005年《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》把發(fā)展職業(yè)教育、加快人力資源開發(fā)作為科教興國和推進我國新型工業(yè)化建設道路、解決“三農”問題的重大舉措，并把農村人力資源的開發(fā)作為重中之重。

“十五”期間，江蘇省就實施了“5112”教育富民工程，即通過職業(yè)教育與成人文化技術培訓，轉移500萬農村人力資源，培養(yǎng)100萬農村致富骨干，重點推廣1000個農村科技致富示范項目，培訓200萬下崗（失業(yè)）轉崗職工。[1]2004年2月，江蘇省有關部門制定了《2004-2010年江蘇省農村勞動力培訓規(guī)劃》。[2]2006年4月江蘇省農林廳發(fā)布了《關于全面開展農業(yè)實用技術培訓和農民創(chuàng)業(yè)培訓工作的通知》，同月，江蘇省農村勞務輸出工作協調小組制定了《江蘇省農村勞動力轉移培訓券管理使用辦法（試行）》，隨后江蘇省教育廳制定了《江蘇省教育系統農村勞動力轉移培訓基地認定辦法》以確保江蘇省農村人力資源培訓規(guī)劃的健康、良性發(fā)展。

在此大背景下，在2011年2月至7月期間，本課題組對江蘇省農村人力資源的培訓現狀進行了調研。課題組采用發(fā)放調查問卷、個別訪談、召開小型座談會、研討會等形式，對課題涉及到的實證性問題進行了實地調查，選擇的調查地點涵蓋蘇南、蘇中和蘇北三類地區(qū)，共發(fā)放調查問卷1650份，回收問卷1512份，其中有效問卷1442份。調查問卷共設計89個問題，內容涉及江蘇省農村人力資源的基本信息、培訓現狀、培訓需求、培訓效果評估等方面。調查數據的錄入、統計和制圖利用統計類專業(yè)軟件SPSS16.0完成。

根據調查獲得的樣本值，作者劃分了變量區(qū)間，并進行了頻次分析和樣本特征的描述性統計。從1442份有效調查問卷看，農村人力資源的基本特征如表1所示。

二、調查內容及數據

1.培訓地點。問卷顯示，有52.8%的被調查者參加過培訓活動，其比例高于全國水平（48.9%）3.9個百分點。[3]受訓人員的37.9%和31.6%是在大城市和縣城接受培訓，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村接受培訓的比例較少，分別為20.5%和10%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村的培訓主要是農業(yè)技術方面的現場指導培訓，在大城市和縣城的培訓大多數是非農方面的培訓，具體情況見表2。

表1 我國農村人力資源調查樣本的基本特征

表2 培訓地點

2.培訓內容。調查結果顯示，在種植業(yè)所列內容中，糧食、苗木花卉的培訓內容最高，水果、特種經濟作物的培訓則最少，具體情況見表3。

表3 種植業(yè)培訓項目

養(yǎng)殖業(yè)接受的培訓內容包括豬、牛、羊、雞、鴨、水產養(yǎng)殖、特種養(yǎng)殖及其他等內容。調查顯示，水產、豬及特征養(yǎng)殖的培訓較多，羊、牛養(yǎng)殖的培訓則最少，具體情況見表4。

表4 養(yǎng)殖業(yè)培訓項目

非農培訓內容包括農產品加工貯藏、餐飲、建筑裝修、機械家電維修、美容美發(fā)、保姆、服裝裁剪、駕駛、經營管理和市場營銷及其他等內容。調查顯示，機械家電維修的培訓比例最高，達到了20.4%；經營管理和市場營銷的培訓其次，為16.7%；保姆、農產品加工貯藏的最少。具體如表5所示。

表5 非農培訓項目

其他類別的培訓內容包括農村政策、市場信息、健康保值知識、方針政策、電腦知識及其他等內容。調查顯示，電腦知識的培訓較多，達到15.3%；市場信息培訓為15.0%；方針政策的培訓較少，為8.1%，見表6。

表6 其他類別培訓項目

3.培訓組織者。培訓組織者主要有政府部門、用人單位、私人培訓機構等，其中用人單位發(fā)揮了重要作用。具體如表7所示。

表7 培訓組織者

4.培訓費用。調查顯示，農村人力資源培訓的平均花費為1010.22元。超過一半的農村人力資源人員的培訓費用在100元以下，1000元以下的占到了75.3%，具體分布如表8所示。大部分農村人力資源培訓費用較少，近千元的平均培訓費用表面上顯得較高，其實是由某些較高的數據“拉升”的結果。

表8 培訓費用分組

針對“政府有沒有減免培訓費用”的問題， 32.5%的受訓者回答享受到了減免，平均減免146.01元；67.5%回答沒有減免。對于培訓費用問題，調研中發(fā)現很多人對具體的花費并不是完全了解，尤其是免費參加的培訓——如政府部門提供的技能培訓、政策培訓，所在企業(yè)提供的入職培訓、上崗前的技能培訓等。受訓者對費用的判斷更多地是從自己“支付”的角度思考，并不是培訓的真正費用。

5.培訓券及使用。江蘇省自2006年開始安排專項培訓資金，以培訓券的形式發(fā)給符合條件的農村人力資源，讓農村人力資源用培訓券充抵培訓費，自主選擇培訓機構和培訓工種。[4]培訓券將選擇權放到了農村人力資源手中，既能滿足需求，也更具效果。

有959位被調查者回答了“您是怎么用培訓券的”問題。結果呈現兩個特點，一是培訓券使用率低，真正使用者僅有11.1%；二是培訓券的知曉率低，有超過一半的人表示從來沒有聽說過。

表9 培訓劵的使用情況

6.培訓方式。培訓方式以課堂集中講解、現場技術指導及多種方式結合三種方式為主，占到了78.2%，詳見表10。

表10 培訓方式

三、對我國農村人力資源培訓開發(fā)現狀的分析

1.培訓開發(fā)活動的法律依據不足，法律效力不夠。我國農村人力資源培訓開發(fā)的法制化建設尚處于起步階段，現行的文件主要有六部委制定的《農村人力資源轉移培訓陽光工程項目管理辦法》《農村人力資源轉移培訓基地認定原則意見》《農村人力資源轉移培訓資金管理辦法》《農村人力資源轉移培訓項目檢查驗收辦法》，此外各省也制定了一些相關文件。這些文件主要是行政部門的文件，還沒有上升到法律層面，在具體執(zhí)行過程中存在著無法可依、效力不足的問題，并且大部分文件僅從宏觀上規(guī)定了一些培訓的要求和指導性原則，缺乏有效的實施細則，在具體執(zhí)行過程中存在著不少問題。

2.社會的培訓供給與個人培訓需求的錯位。調查發(fā)現，培訓的供給和農村人力資源需求之間存在一定程度的錯位。培訓的有效供給不足、培訓供求錯位是當前我國農村人力資源培訓工作存在的突出問題。隨著農村人力資源的職業(yè)分化，培訓需求發(fā)生了顯著變化，不再僅僅局限于傳統的培訓內容，而是呈現出多樣化、多層次化的發(fā)展趨勢，除了農業(yè)科技知識外，對各種職業(yè)技術、營銷管理知識、政策知識、法律知識、創(chuàng)業(yè)技能等方面的培訓也有需求。但目前培訓機構提供的培訓內容和層次并不能有效滿足這些需求，使得農村人力資源培訓與農村人力資源需求之間存在著一定的不對稱性。表現在：一是在總體內容上表現為農業(yè)技術培訓與非農職業(yè)技術教育之間的不平衡。把農村人力資源培訓簡單地看作是職業(yè)技能培訓，對第二、三產業(yè)領域內相關職業(yè)技術的培訓較多，圍繞農業(yè)（包括種植、養(yǎng)殖）技術推廣而開展的培訓則相對要少得多；二是對農村人力資源進行的資格培訓較多，而對于更高級別的技能培訓缺乏有效供給。

3.個人培訓需求滯后于區(qū)域產業(yè)發(fā)展對勞動力素質的要求。加強農村人力資源培訓，固然要重視個人的培訓需求，但是，完全依靠個人需求來提供培訓供給也存在著嚴重缺陷。根據課題組的調查，由于農村人力資源自身文化素質不高，受親戚、朋友、鄰居的影響較大，還有人受傳統行為習慣和思維方式的影響，培訓需求的內容大多集中在傳統的培訓內容方面，如，機械家電維修、美容美發(fā)、廚師、駕駛等。農村人力資源個人的培訓需求與區(qū)域產業(yè)發(fā)展對勞動力素質的要求不匹配，并沒有體現區(qū)域經濟發(fā)展特征和產業(yè)結構調整趨勢。筆者認為，存在此類問題的原因：一是培訓機構不能及時、有效地根據區(qū)域經濟發(fā)展對勞動力素質要求的變化調整培訓內容，而只是根據自己擁有的培訓師資、培訓設備提供培訓內容；二是部分培訓機構較差的培訓質量、部分工種較高的培訓價格及職業(yè)技能鑒定費用等客觀因素，抑制了農村人力資源的培訓需求，阻礙了農村人力資源潛在培訓需求向現實培訓需求的轉化。

4.政府對農村人力資源培訓經費投入規(guī)模和投入方式有待進一步完善。以江蘇省為例，2003年江蘇省全年投入2000萬元用于貧困地區(qū)農村人力資源的培訓補貼，人均培訓補貼只有100元，從2007年開始，普通農村人力資源人均培訓費用提高到300元，2010年，貧困地區(qū)人均培訓費用提高到500元，在蘇北很多地方，加上地方配套資金，費用在500元以下的培訓，參加者基本上可以免費。[5]盡管國家對農村人力資源培訓方面的投入在逐年增加，但與農村人力資源的實際需求相比，仍然存在著一定的差距。即使按人均培訓補貼達到500元算，技術含量稍高一點的培訓，培訓費用都需要上千元，以當前的補貼力度來刺激農村人力資源的培訓需求仍有一定的難度。

課題組在調查中還發(fā)現另外一種問題：上級政府部門要求當地政府對來自轄區(qū)外的農村人力資源進行培訓，但上級政府不提供相應的培訓資金（上級政府部門要求經濟發(fā)達地區(qū)自籌資金），所以當地政府就沒有動力對外來務工人員進行培訓，即使有這種類型的培訓，也很難保證質量。

5.缺乏獨立性、專業(yè)性、權威性培訓管理機構。當前，對農村人力資源培訓工作的管理處于“多頭領導”的狀態(tài)。中央一級的主管部門有農業(yè)部、人保部、共青團、財政部、教育部、全國總工會、扶貧辦、全國婦聯等。省級政府部門除了農林廳、人保廳、財政廳、教育廳、共青團、工會、扶貧辦、婦聯外，還設立了農村勞務輸出工作協調小組辦公室、陽光工程辦公室等培訓工作的協調機構。這么多的部門來管理農村人力資源培訓工作，僅僅是協調各部門主張就要花費大量的時間和精力，效率自然會受到較大影響。再加上部門職能差異，在財政補貼費用、考核指標、培訓部門資格認證等方面的標準也不統一。一方面導致培訓資源過于分散，難以形成合力，培訓效果不理想；另一方面也造成了高昂的行政成本與培訓的低效率，使政府有限的財力與農村人力資源培訓需求旺盛的矛盾日益突出。

四、提高我國農村人力資源培訓開發(fā)水平的對策建議

1.建立健全農村人力資源培訓的法律法規(guī)。許多發(fā)達國家早在20世紀80年代就制定了相關法律。韓國政府先后于1980年11月、1990年4月頒布了《農漁民后繼者育成基金法》和《農漁民發(fā)展特別措施法》，為培養(yǎng)農業(yè)后繼者和專業(yè)農戶提供了法律保證。英國于1982年頒布了《農業(yè)培訓局法》，后來又對其進行了修改和補充。管理的法制化是這些國家農村人力資源培訓事業(yè)得以迅速發(fā)展的根本保障。[6]由于我國的農村人力資源培訓工作尚處于啟動階段，有必要建立全國性的農村人力資源培訓法律——《農村人力資源培訓法》，用基本法律的形式規(guī)定我國農村人力資源培訓制度及評估制度，促進農村人力資源培訓制度的完善，使農村人力資源培訓效果的評估獲得法律依據。在此基礎上，進一步完善農村人力資源培訓評估工作的單項法規(guī)。國務院應對原有的《農村勞動力轉移培訓陽光工程項目管理辦法》《農村勞動力轉移培訓基地認定原則意見》《農村勞動力轉移培訓資金管理辦法》《農村勞動力轉移培訓項目檢查驗收辦法》的管理范圍、管理對象、管理機構、管理流程等內容進行修訂和完善，同時提高單項法規(guī)的法律效力，以法律的形式規(guī)范，這樣更有利于農村人力資源培訓工作的管理。

2.加強宣傳，激發(fā)參與培訓意愿。各級政府培訓部門和相關領導要以各種形式、各種途徑不斷宣傳農村人力資源培訓活動對地區(qū)經濟、社會發(fā)展和個人的重要作用，引導農村人口深刻認識參加培訓的意義。要積極開展科技入戶示范工程、陽光工程，組織科技人員入戶，通過舉辦農業(yè)科技現場會、科技知識講座、發(fā)放音像資料、普及農業(yè)科技，來提高農村人口參與培訓的意識，喚起人們的培訓需求，激發(fā)人們參與培訓的積極性。

3.創(chuàng)新農村人力資源培訓的工作機制。首先，堅持以政府為主導，強化農村人力資源培訓的組織管理和服務工作。各級地方領導要站在戰(zhàn)略高度認識農村人力資源培訓問題，強化領導，建立常設的農村人力資源培訓的組織協調機構，編制規(guī)劃，制定政策，保證經費，落實人員，還要建立監(jiān)督機制，保證落實，最終通過政府推動、引導、示范、組織作用的發(fā)揮，使農村人力資源培訓工作實現精心規(guī)劃、周密部署、循序漸進、穩(wěn)妥推進。要努力形成農村人力資源培訓的長效機制。各級政府應積極宣傳參加技能培訓和職業(yè)教育是增強就業(yè)競爭力、增加收入的重要途徑，是有可能改變命運的重要機遇，進而形成農村人口重視培訓、積極參加培訓的良好氛圍。其次，努力構建農村人力資源培訓的“社會協同”格局。農村人力資源培訓不僅依靠黨委領導、政府負責，同時，更多的是依靠各種社會培訓力量的廣泛參與和社會聯動，在規(guī)范性行動和志愿性行動并存的情況下，形成一種互相協同、密切聯系、高效運轉的培訓系統，從而提高農村人力資源培訓的功效。社會培訓力量包括用人單位、事業(yè)單位、社會培訓機構、非政府組織等，還有個體的參與。在這種格局下，黨和政府對農村人力資源培訓進行全面統籌管理，用人單位作為農村人力資源培訓的目標單位，也是培訓的實施單位，其參與起到關鍵性作用；而相關事業(yè)單位，包括職業(yè)技術學校、成人教育學校、事業(yè)類培訓機構等，具備較好的培訓條件，它們的參與同樣非常重要；社會上的培訓機構和有關非政府組織以及個體，都在農村人力資源培訓中擔負一定的職責，發(fā)揮相應的作用。第三，加大政府監(jiān)管力度，保障農村人力資源培訓市場有效運行。政府應承擔整個農村人力資源培訓市場的監(jiān)管職責，可以嘗試建立以身份證為基礎的農村人力資源檔案信息數據庫，發(fā)放農村人力資源就業(yè)信息卡，包含農村人力資源身份資歷、職業(yè)培訓等方面的信息。政府要進一步加強農村人力資源職業(yè)技能信息發(fā)布平臺的建設，向農村人力資源公布培訓的相關信息，包括聲譽良好的培訓機構、反映良好的培訓課程、高素質的培訓教師等。同時要建立和完善培訓機構的監(jiān)督和評價機制，實行嚴格的市場準入，對培訓機構的辦學條件、辦學能力、師資狀況、教學效果實行綜合評價，使培訓質量高、就業(yè)效果好、社會認可的培訓機構能夠迅速脫穎而出，發(fā)展壯大。

4.動態(tài)調整農村人力資源培訓的內容。根據轉變經濟發(fā)展方式的要求、城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求以及構建和諧社會的要求，動態(tài)調整培訓的內容，使培訓內容具有針對性、適用性和實效性。

建議加大引導性培訓的力度?？梢园岩龑耘嘤栕鳛閰⒓蛹寄芘嘤柕谋匾獥l件?？梢詤⒄站蜆I(yè)要求制定按專業(yè)分類的技能培訓準入標準，這樣對農村人力資源正確選擇培訓專業(yè)和職業(yè)有指導性作用，必要時還可進行培訓選拔測試。對于培訓時間，可以按照專業(yè)技能的復雜程度，以及學員的學習表現和發(fā)展?jié)摿Ψ謩e確定。

農村人力資源培訓工作要注意根據區(qū)域產業(yè)結構的調整方向及由此引發(fā)的對勞動力素質要求的變化，引導農村人力資源的培訓需求，促進其逐步與區(qū)域產業(yè)發(fā)展對勞動力素質的要求協調起來；另一方面，要注意結合區(qū)域經濟社會發(fā)展規(guī)劃，針對區(qū)域發(fā)展對勞動力素質要求的變化，加強中長期研究，通過有效的政策措施，引導農村人力資源培訓機構逐步調整結構、增加供給，實現政府、培訓機構在培訓供給方面的分工協作。

5.完善多元化的農村人力資源培訓投入機制建設。在市場經濟條件下，要想加大農村人力資源培訓的投入，必須拓寬投資渠道，構建多元化投資體系，完善政府主導、企業(yè)支持、個人自愿、社會參與的農村人力資源培訓投入機制建設。[7]

政府是農村人力資源培訓的投資主體，應強化其主要責任，加大財政投入力度，擴大農村人力資源培訓專項資金的規(guī)模，提高補貼標準。應將農村人力資源培訓納入各級政府的發(fā)展戰(zhàn)略和投資計劃之中，明確各級財政支出中農村人力資源培訓經費的比重，加強和監(jiān)督經費的管理和使用。各級財政要把農村人力資源培訓經費納入財政經常性預算，用于農村人力資源培訓的經費要專款專用，提高使用效益，加大投入力度。對于用人單位來說，政府可以通過稅收、訂單等形式激勵他們培訓在崗農村人力資源，可以借鑒國外做法，開征企業(yè)培訓稅，在實現培訓社會化的同時，讓企業(yè)對勞動者的使用付出必要的成本。

6.建立市場導向的農村人力資源職業(yè)教育體系。職業(yè)教育是農村人力資源培訓的重要組成部分，要統籌規(guī)劃，整合職業(yè)教育培訓資源，建立市場導向的農村人力資源職業(yè)教育體系，努力提高培訓質量和效果。應以公共培訓機構和職業(yè)技術學校為主體，社會培訓機構和企業(yè)內部培訓機構相配合，充分發(fā)揮各種社會力量的功能，形成按市場需求招標培訓、政府購買培訓成果、公私培訓機構平等競爭、農村人力資源自主選擇培訓機構的新機制。在職業(yè)教育過程中，要注意規(guī)范培訓內容、統一培訓標準，做到長短結合、遠近結合、點面結合，滿足多元化的培訓需要，做到階段性教育與終身教育結合，普及性培訓與系統性教育結合，擴大培訓覆蓋面，推進農村人力資源職業(yè)教育規(guī)范化、標準化。要建立面向一定區(qū)域的農村人力資源職業(yè)教育和培訓資源共享機制，充分有效地利用區(qū)域內的教育資源，努力促進資源的開放，包括課程資源開放、教師資源開放和物質資源開放等。此外，可以建立區(qū)域內的教育資源共享網絡平臺，通過網絡平臺開放各自的課程資源和教師資源，學校之間可以通過網絡學習平臺來進行教學觀摩和研討等。要堅持以市場為導向，以就業(yè)為目標，以企業(yè)為依托，突出培訓的實效性，強化企業(yè)與職業(yè)教育機構的信息溝通，建立企業(yè)與職業(yè)教育機構的合作制度，實現職業(yè)教育與就業(yè)的良性對接。要對農村人力資源進行分類，針對不同對象，因類施教。對于希望長期在城市務工的人，要重點加強系統的職業(yè)技能培訓，提高其就業(yè)能力，以適應在城市生存發(fā)展的需要；對于愿意在農村從事農業(yè)生產的人，要重點進行農業(yè)生產的基本知識和關鍵技術的培訓；對于有一定資金積累，并有創(chuàng)業(yè)意愿的人，要重點進行創(chuàng)業(yè)方法、技巧的培訓，提高其創(chuàng)業(yè)能力。

要加強職業(yè)資格認證制度、勞動準入制度與就業(yè)制度的配套改革，逐步建立持證上崗和勞動準入制度，強化勞動準入制度的管理。通過制定和完善各行業(yè)的職業(yè)資格標準，把職業(yè)教育和職業(yè)資格標準銜接起來，確保農村人力資源職業(yè)教育逐步走上制度化、規(guī)范化的道路。

[1]蘇嬌.江蘇省實施“5112”教育富民工程［EB/OL］.http://www.edu.cn/cheng_ren_news_377/20060323.

[2]江蘇省政府.2004－2010年江蘇省農民工培訓規(guī)劃的通知（蘇政辦發(fā)[2004]18號）［EB/OL］.http://www.nmpx.gov.cn/gedidongtai/geshengguihua/t20040316_15413.htm.

[3]國家統計局農村司.2009年農村人力資源監(jiān)測調查報告[R].http://www.stats.gov.cn/tjf x/fxbg/t20100319_402 628281.htm.

[4]黃紅芳，吳劍飛.江蘇10萬農民受益培訓券[N].新華日報，2006-10-12.

[5]黃紅芳.江蘇省力爭3月底前基本實現300萬返鄉(xiāng)民工就業(yè)[N].新華日報，2009-03-17.

[6]韓宏華.江蘇新型農民的培訓需求與培訓模式選擇[J].職業(yè)技術教育，2008，（34）.

[7]張曄林，應瑞瑤.農民工對培訓需求的優(yōu)先序選擇及投入主體角色定位[J].農村經濟，2007，（11）.