□ 梁滿艷
(⒈武漢大學(xué),湖北 武漢 430074;⒉湖南商學(xué)院,湖南 長沙 410205)
“官本位”的概念“包含了官本位意識、官本位思維、官本位文化、官本位機制、官本位現(xiàn)象、官本位行為等多方面的意思?!保?]這些意思離不開把官本位作為一種價值理念。為此,可以借環(huán)境——價值——制度三者之間的邏輯關(guān)系來剖析官本位的本質(zhì),探索官本位的根源,并尋求消解路徑。
“官本位”一詞由“官”+“本位”兩部分組成。“官”字在現(xiàn)代漢語詞典中有四個方面的解釋,其中第一個解釋是“政府機關(guān)或軍隊中經(jīng)過任命的、一定等級以上的公職人員”。也即公共權(quán)力的掌控者?!氨疚弧?,即以某對象為主體或中心。所謂官本位,就是指以官為首,把做官當作人生的終極追求,并認為官是衡量一切(尤以人們的社會地位和人生價值為先)的一般等價物。由此可見,官本位超越了“官”+“本位”的基礎(chǔ)含義,成為一種價值理念。若是為官者專注于履行好公仆職責則無可厚非,若是為官者把官職與官權(quán)當作自己的私家財產(chǎn),則官的本來涵義就發(fā)生了異化,公共權(quán)力就會腐化為其目的的對立面。因此,官本位是公共權(quán)力發(fā)生腐化的結(jié)果。本文探討的正是此種意義上的官本位。
“特權(quán)”就是特殊,就是不一般,其破壞了公共權(quán)力普遍一致性的原則。這種特權(quán)與特權(quán)主義集中表現(xiàn)為以“官”的意志為轉(zhuǎn)移的利益特權(quán),公共權(quán)力的運行以“官”的掌控者的利益和意志為最終的出發(fā)點和歸宿,正是這種潛在的私本位的利益特權(quán)誘導(dǎo)官位的占有人和社會群體趨之若鶩。這種特權(quán)的存在,一方面是由于人事行政制度的缺陷造成的。如干部選拔任用提名制度欠缺、領(lǐng)導(dǎo)干部差額選舉與競選制度欠缺、公務(wù)員分級分類考核評價制度欠缺、領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職再次啟用制度欠缺、領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報與公示制度懸而未決等等。另一方面則與權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督缺乏實效性、外部監(jiān)督缺乏獨立性的監(jiān)督制度密切相關(guān)。正是人事制度漏洞百出與失監(jiān)的權(quán)力馬太效應(yīng)二者之間相互支撐,使得官本位牢牢俘獲了官職的占有者與官職尚未占有者。
“等級”破壞了公共權(quán)力歸屬于全體公民的平等性原則。一方面,這種行政文化與社會契約論是根本對立的。盧梭的社會契約論主張主權(quán)在民,認為主權(quán)者的約定(契約)是一切合法權(quán)威的基礎(chǔ)。政府是主權(quán)者的執(zhí)行人,而非主權(quán)者本身,政府中的執(zhí)政者只是受委托來行使行政權(quán)力,他們的職能不是契約的結(jié)果,而是以主權(quán)者的名義行使被托付的權(quán)力,應(yīng)該是民貴官輕。而官本位所塑造的則是官貴民輕、讓主權(quán)置于執(zhí)政者手中,這顯然超越了契約論的內(nèi)在規(guī)定性。另一方面,這種行政文化與現(xiàn)代社會倡導(dǎo)的以人為本、人人平等的民主行政文化也是根本對立的。這種行政文化觀念“在對待官與民二者關(guān)系的問題上,官本位突出官權(quán),忽視民權(quán),官是主人民是仆,官民關(guān)系顛倒;在領(lǐng)導(dǎo)與管理活動中,官按其價值觀念來評價、決定和操縱民的行為,而民只有服從的權(quán)利”。[2]
“過度集權(quán)”破壞了公共權(quán)力委托人對代理人進行監(jiān)督的正當性原則。行政過度集權(quán)導(dǎo)致只有官對民進行自上而下單向控制關(guān)系的存在,而不可能存在民對官進行自下而上監(jiān)督的正當法律關(guān)系的存在。如在全國人大代表職業(yè)構(gòu)成中,黨政干部數(shù)量大體呈上升趨勢,其中第四屆干部代表占11.2%、第五屆干部代表占13.38%、第六屆干部代表占21.4%、第七屆干部代表占24.7%、第八屆干部代表占28.3%、第九屆干部代表占33.2%,第十屆干部代表占32.44%。[3]結(jié)構(gòu)與功能相適應(yīng)是管理領(lǐng)域最一般的問題之一。目前這樣一種黨政官員過多的代表構(gòu)成必然導(dǎo)致人大的監(jiān)督作用難以發(fā)揮。在這種情形下,官職的占有者就會盡一切所能發(fā)揮“官”的控制力,讓非官職的占有者臣服于其下,這進一步導(dǎo)致行政集權(quán)走向絕對化。
“官職崇拜”破壞了公共職位的非人性化原則。中國的“官本位”文化源于秦王朝的創(chuàng)始人贏政。其開創(chuàng)的郡縣制就是由皇帝直接任命各級官吏 (包括基層管理者)來治理整個國家,從而達到削弱地方勢力、把權(quán)力集中到中央的目的。由皇帝直接任命意味著“官”就是榮譽的象征,官成為社會最尊貴的階層,官成為衡量一切(尤以人們的社會地位和人生價值為先)的一般等價物。這樣一種政治文化傳統(tǒng)遺留到現(xiàn)在就演化為官職崇拜的行政心理。官職崇拜,背棄了馬克斯·韋伯科層制組織的一個顯著特征,即公共職位的非人格化。官職崇拜并不是崇拜官職本身,而是與官職一體化的官權(quán),官本位就是官的人格化,其一方面反映了官職占有者的心理期待與行為選擇,另一方面也反映了其他社會組織和人員的價值偏好與行為導(dǎo)向。
在叔本華看來,因果律是先天固有的,作為普遍的規(guī)律,外部世界一切實在的客體都一無例外地服從這一規(guī)律。因果律表明,如果較前的變化(原因)出現(xiàn)了,由此而引起的后來的變化(效果)就必然要發(fā)生。始于20世紀80年代的官本位概念絕不是自覺形成的,也服從于因果律的這種必然性。
官本位是公共人事行政范疇內(nèi)的一種價值理念?!半m然公共人事行政體系龐大、內(nèi)容繁雜,但貫穿公共人事行政理論和實踐的有三個核心概念和要素,或者說可以從三個層次來理解公共人事行政,那就是:環(huán)境、價值與制度?!保?](p24-26)而“一定的人事管理制度是在特定的價值觀下制定出來并付諸實施的,制度是對人事行政價值的體現(xiàn)和回應(yīng),而價值的形成依賴于一定的環(huán)境,并隨環(huán)境的不斷變化而變化”。[5]也就是說,在構(gòu)成公共人事行政系統(tǒng)的三個核心要素中,環(huán)境是價值形成與制度產(chǎn)生與變遷的基礎(chǔ),價值是公共人事行政的核心,制度是對價值的體現(xiàn)和回應(yīng),是價值的外顯形式。環(huán)境、價值與制度三者之間相互依賴、相互制約,共同作用于公共人事行政系統(tǒng)。其關(guān)系如圖一所示:
圖公共人事行政系統(tǒng)中環(huán)境——價值——制度的邏輯關(guān)系
⒈環(huán)境。根據(jù)行政生態(tài)學(xué)和系統(tǒng)論的觀點,任何事物都離不開一定的環(huán)境。所謂環(huán)境就是影響生命機體生存與發(fā)展的各種社會因素和自然因素的總和。在我國,官本位有適合其生存的政治、經(jīng)濟、文化土壤。
經(jīng)濟環(huán)境。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。伴隨我國社會發(fā)展的經(jīng)濟形態(tài)是漫長的自給自足、封閉滯后的小農(nóng)經(jīng)濟。農(nóng)耕社會對(單一)權(quán)威的服從是官本位滋生繁衍的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)。在封建社會,國家嚴格掌握土地(人們生存的經(jīng)濟命脈)的配置權(quán),加之沒有自由的商品經(jīng)濟,這就構(gòu)筑了舊中國“官本位”意識滋生和盛行的社會基礎(chǔ)。在當代中國,官本位則是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。計劃經(jīng)濟體制下,政府掌握著社會整體資源尤其是經(jīng)濟資源的一切權(quán)力。當時我國還沒有放開經(jīng)濟發(fā)展的自主權(quán),從經(jīng)濟上謀取私人利益還缺乏政策支持,政府控制經(jīng)濟資源,因此人們就有了行政權(quán)力意味著一切的觀念。官本位其實是物質(zhì)利益終極追求的內(nèi)在反映。在現(xiàn)代中國社會,經(jīng)濟落后的地方權(quán)力較單一化,人們的官本位意識相對強烈;而經(jīng)濟較發(fā)達的地方權(quán)力則相對多元化,人們的官本位意識相對淡薄。
政治環(huán)境。制度文化即政治文明,是有別于物質(zhì)文化與精神文化的人類創(chuàng)造物?,F(xiàn)代中國是從漫長的封建社會脫胎而來的,避免不了路徑依賴性的特點。封建社會的特性就在于其集權(quán)、等級與專制的政治實踐。一方面,封建社會嚴格的社會等級制度與官員職業(yè)特權(quán)制度勾結(jié)。封建社會實行嚴格的“等級分層”,等級制度肯定了人有尊卑貴賤之別,加之在封建專制社會,官員少監(jiān)督而多特權(quán),這種封建等級制度和官員職業(yè)特權(quán)制度相結(jié)合演化成了畸形的社會大眾意識。官僚階層對社會政治、經(jīng)濟資源的壟斷和控制,形成了憑借官職等級控制、支配社會資源的利益驅(qū)動和價值導(dǎo)向。這種權(quán)力馬太效應(yīng)給一般百姓的示范性是顯而易見的。在這樣一種政治環(huán)境下,尋求一官半職必然成為每個國人的政治追求。另一方面,高度集權(quán)的政治架構(gòu)與封建專制制度并存。權(quán)威是官本位意識生發(fā)的基礎(chǔ)。封建社會是高度集權(quán)的社會,整個社會除了皇親國戚之外就是皇帝的官吏們能吃到皇糧,而其他人等只有勞作。以漫長的“官本位”為特征的封建專制歷史不斷給國人以提醒,要想改變命運,除了“做官”別無它法。所以,升官和發(fā)財被國人順理成章地聯(lián)在了一起。“升官發(fā)財”是一種理念,更是一種中國式的生活哲學(xué)。實踐表明,民主、法制水平越高的國度和社會,其官員也越接近“平民化”,官本位意識也越淡薄。
文化環(huán)境。我國的傳統(tǒng)政治文化是建立在小農(nóng)經(jīng)濟和專制集權(quán)政治制度之上的,其特點是權(quán)威崇拜,主體意識淡薄,依附意識濃重。傳統(tǒng)政治文化的支柱就是儒家學(xué)說。歷史學(xué)家黃仁宇認為,中國官吏制度的價值體系是儒家的以德治國思想。儒家思想的中心即重視仁、義、禮等倫理道德觀念,以德代法,而其德又無公私之分,“修身、齊家、治國、平天下”,治國如治家,治家先修身,修身則以孝為本。因此,儒家的以德治國就是典型的人治。這導(dǎo)致大眾功利求官思想日漸濃烈,價值取向趨向官本位化?!爸袊恼谓M織及其承擔者的這種日益發(fā)展的官僚體制結(jié)構(gòu),已在中國人文傳統(tǒng)上刻上獨具特色的印記?!保?](p127)“官本位”是封建官僚制度的精神附著物,同時,因其是儒家“禮制”和“人治”思想的體現(xiàn),是集權(quán)官僚制的具體形式,所以,它也是官員們以行政權(quán)力謀取個人利益、實現(xiàn)個人價值的依據(jù)。
⒉價值。馬克思曾說過:“‘價值’這個普遍的概念是從人們對待滿足的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的”。[7](p406)根據(jù)馬克思的這一論述,價值是主體的人與客體的物或者人的相互關(guān)系中,客體對主體的積極作用。“官本位”認為“官”這一客體對人這一主體有積極作用,堅持以“官”為本,把是否為官、官職大小當作人生的最高價值追求,“官”成為一切價值的源泉,官位和權(quán)力成為衡量人的價值和地位的基本尺度,一切服從于官級地位。這種以官為本、以官為尊、以官為貴的價值觀嚴重誤導(dǎo)了社會公眾的價值取向,誘使人們通過“當官”來改變自己的社會地位。中國的老百姓最恨的是“官”,可心底最羨慕的也是“官”。“官”是中國人又愛又罵又恨的角色。
⒊制度。在環(huán)境、價值、制度三維關(guān)系中,環(huán)境是價值形成與制度產(chǎn)生與變遷的基礎(chǔ),價值是核心,價值的實現(xiàn)依賴于制度,制度是對價值的體現(xiàn)和回應(yīng)。官本位作為一種思想意識和價值取向,是通過具體的制度安排來保障和實現(xiàn)的,這就是以不公平的社會分配制度和以等級特權(quán)為核心的官僚制度。資源分配制度的某種偏離造就了現(xiàn)在的“官本位”?,F(xiàn)如今,在我國不少地方,一些公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部,在待遇方面“能上不能下”,這種“待遇終身制”不僅違背了責、權(quán)、利相統(tǒng)一的分配原則,也使“官本位”思想日趨嚴重化。而不合理的選官制度又成為官本位的推動力,以等級特權(quán)為核心的官僚制度具有其特有的封閉性,權(quán)力制約制度的缺失更加劇了官員的特權(quán)。
在官本位意識下,官職人格化,公共行政以“官”的意志為轉(zhuǎn)移,給官職占有者帶來了無限權(quán)威與資源。官本位“以顛倒的官民關(guān)系致使政治權(quán)力機關(guān)的官僚由社會公共權(quán)力中的服務(wù)者異化為凌駕于社會的主宰,而其應(yīng)該傾力服務(wù)的對象卻被置于隨意管制的地位”。[8]這給民眾以權(quán)力無限美好的教導(dǎo),致使公共價值導(dǎo)向被扭曲:一方面權(quán)力崇拜成為社會主導(dǎo)性價值追求;另一方面官位的占有者過度運作權(quán)力,使公共權(quán)力走上了民眾的對立面。如一些地方和部門選人用人公信度不高,拉關(guān)系求照顧,跑官要官、買官賣官等問題屢禁不止,這種種行為極大地破壞了為其他一切權(quán)利提供基礎(chǔ)的社會秩序。
官本位的另一個后果就是潛規(guī)則盛行。潛規(guī)則是相對于“元規(guī)則”、“顯規(guī)則”而言的,是指沒有明文規(guī)定但又被廣泛認可與遵從的一種為人處事規(guī)矩。這種私下認可的行為約束在實際上得到當事人明確認可并遵從,背離了正式制度規(guī)定,侵犯了正式制度所維護與分配的利益,因此不得不以隱蔽的形式存在,這也是潛規(guī)則的生存策略。正是潛規(guī)則的這種隱蔽性,為當事人進行規(guī)則替換、獲取正式規(guī)則所不能提供的利益提供了絕好的土壤。在潛規(guī)則猖獗的時代,顯規(guī)則日漸式微,官場形式主義及官僚做派等成為必然。
官本位意識缺乏對權(quán)力之合法性的追究,導(dǎo)致出現(xiàn)人治為目的,法治為手段的現(xiàn)象。其實人治與法治最本質(zhì)的區(qū)別就是對權(quán)力來源的追問。馬克斯·韋伯在《經(jīng)濟與社會》中根據(jù)權(quán)力的來源將社會中合法的統(tǒng)治方式分為法理型、傳統(tǒng)型和魅力型統(tǒng)治。法理型統(tǒng)治信奉法律,法律代表了一種大家都遵守的普遍秩序。傳統(tǒng)型統(tǒng)治相信按照傳統(tǒng)慣例實施統(tǒng)治的合法性。魅力型統(tǒng)治則是確信一些極具超凡個人魅力的領(lǐng)導(dǎo)人的統(tǒng)治。在這三種統(tǒng)治方式中,法理型統(tǒng)治是典型的法治,傳統(tǒng)型和魅力型統(tǒng)治大致相當于人治,而魅力型統(tǒng)治更凸顯人治色彩。在韋伯看來,魅力型統(tǒng)治屬于典型的“人亡政息,人存政舉”,因而是一種不穩(wěn)固的、不能持久的統(tǒng)治形式。而法理型統(tǒng)治以大家普遍遵守的法律為至上的秩序,不受人性化因素的制約,因而是理性的、規(guī)則化的。官本位意識骨子里認可的不是由法律確認的社會秩序,也沒有認可法律的至上性,更不會意識到所占據(jù)的官位的合法性,由此人治美化為目的,法治屈尊為手段就難免了。我國官場向來就有官大一級壓死人的說法。法定的事不按法定的要求辦就是明顯的人治。人治的隨意性、偶然性、歧視性、差異性等特性給整個社會帶來了不安定的因素,埋下了不公正的陰霾,給社會秩序帶來了潛在破壞。
遵循環(huán)境——價值——制度這一分析路徑以及現(xiàn)代行政學(xué)以民為本、主張法治、公共服務(wù)、代表性、民主等的內(nèi)在要求,官本位的消解可以從如下幾個方面進行:
⒈加快發(fā)展市場經(jīng)濟,健全公正、法治的市場經(jīng)濟運行環(huán)境。市場經(jīng)濟在我國的發(fā)展還屬于初級階段,其運行環(huán)境建設(shè)滯后,經(jīng)濟交易平臺還不完善,市場主體的合法經(jīng)營與收益也得不到足夠的法律規(guī)范保障,但非合法交易(諸如領(lǐng)導(dǎo)批條子、關(guān)系交換等尋租活動)卻能獲得巨額利益,這種不按顯規(guī)則出牌卻能真正得利的反差給已有的法律規(guī)范帶來了致命打擊。由于計劃經(jīng)濟體制的影響,權(quán)力的掌控者時刻染指私人經(jīng)濟領(lǐng)域,成為非合法交易背后的操盤手。這種現(xiàn)象給民眾以反復(fù)教育,即權(quán)力的馬太效應(yīng)。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑,要想把隱藏在顯規(guī)則背后的潛規(guī)則拉出水面,讓其充分暴露在公共視野中,只有加快發(fā)展市場經(jīng)濟,為市場交易主體建立健全公正、法治的市場經(jīng)濟運行環(huán)境,使官本位失去其賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
⒉加強對公共權(quán)力的約束,營造親民、公開的行政權(quán)力運行環(huán)境。官本位是一種等級行政理念,與“民本位”根本對立。它的一個直接后果就是造成官與民之間的隔絕,官與民相互疏遠。這一方面給權(quán)力幕后交易帶來了便利,另一方面導(dǎo)致官民相互不信任感增強,政策缺乏公民認可,政策執(zhí)行喪失民意支持。公共權(quán)力失監(jiān),只會使官民之間越走越遠,進而導(dǎo)致社會管理困難和社會秩序混亂。為此,必須加強對公共權(quán)力的監(jiān)控與約束,使官位的占有者時刻明確自己手中權(quán)力的歸屬,營造親民、公開的行政權(quán)力運行環(huán)境,使權(quán)力在陽光下運行,真正還原公共權(quán)力的初始面目。
⒊剔除傳統(tǒng)文化糟粕,建設(shè)公正、平等的民主法治文化環(huán)境?!肮俦疚弧笔侨寮摇岸Y制”和“人治”思想的體現(xiàn),盡管儒家學(xué)說在我國歷史上地位顯著,在當代也有其可借鑒之處,但其治國理政思想在倡導(dǎo)民主法治的時代并不合時宜,反而成為創(chuàng)建民主法治社會難以輕易跨越的諾曼底?,F(xiàn)代社會主張主權(quán)在民,遵從法律的至上性,而非完全依靠某個或某些賢人的個人品德。因此,鏟除官本位必須在傳統(tǒng)文化上動刀。通過創(chuàng)建一個公正、平等的民主法治文化環(huán)境,宣揚人人平等、自我管理、法律至上的社會生活模式,使官本位失去追捧的社會文化根基。
⒈倡導(dǎo)多元價值觀。價值觀是指一個人對客觀事物的評價和看法。一方面表現(xiàn)為價值取向;另一方面則表現(xiàn)為價值尺度,成為人們判斷客觀事物有無價值及價值大小的評價標準。價值觀是世界觀的核心,是驅(qū)使人們行為的內(nèi)部動力,它支配和調(diào)節(jié)一切社會行為。價值觀是后天養(yǎng)成的,一個人所處的社會生產(chǎn)方式及其所處的經(jīng)濟地位,對其價值觀的形成有決定性的影響。這種價值觀的界定,意在說明價值觀與價值體系具有導(dǎo)向性與評判性的重大作用。因此,倡導(dǎo)并建設(shè)多元價值觀,諸如法治、奉獻、自由、民主、契約、勞動等,轉(zhuǎn)移對權(quán)力利益的過分信仰與崇拜,提高對其他價值觀的關(guān)注度與向往意識,使全社會形成多元化價值追求與評判標準,以促進社會各項事業(yè)的健康發(fā)展。
⒉對公務(wù)員進行正確的權(quán)力觀教育。但丁在《論世界帝國》中提出:“公民不為他們的代表而存在,百姓也不為他們的國王而存在;相反,代表倒是為公民而存在,國王也是為百姓而存在……雖然從施政方面說,公民的代表和國王都是人民的統(tǒng)治者,但從最終的這方面來說,他們卻是人民的公仆?!保?]但丁以非常簡樸的語言道出了權(quán)力公共性的本質(zhì),即一切權(quán)力屬于人民,而政府與人民的關(guān)系就是一種通過憲法和法律來相互約定的契約關(guān)系。人民之所以需要選舉官員和建立政府就是強調(diào)人民為了得到秩序、安全和自由,這是官員和政府的角色,是其可以存在下去的唯一理由。為此,要著重抓好公務(wù)員的權(quán)力觀教育,使廣大公務(wù)員正確認識手中權(quán)力的性質(zhì),塑造公職人員社會公眾利益至上的價值觀念,同時,把制度教育引入到思想教育中去,以增強破除“官本位”的自覺性和針對性,杜絕特權(quán)意識和特權(quán)行為,避免以權(quán)干涉法律或者以權(quán)壓法。
⒈改革不合理的人事行政制度。不合理的人事行政制度是官本位的推手。當前,我國干部選拔任用的民主機制不夠健全、干部競爭擇優(yōu)機制不夠完善、干部約束激勵機制不夠有力等現(xiàn)象的存在,官本位是其始作俑者。對不合理的人事行政制度進行改革,要在堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)這四大基本原則的前提下,著重對如下幾個方面的制度進行改革與完善:一是建立健全主體清晰,程序科學(xué),責任明確的干部選拔任用提名制度;二是把領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生由選拔變?yōu)檫x舉,并使差額選舉、競選(可以從縣處級開始試點探討)做到真實化、經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化;三是健全各級各類公務(wù)員的考核評價機制。著重對考核指標體系設(shè)置的科學(xué)性、考核主體參與的廣泛社會性、不同考核主體考核的權(quán)重以及考察結(jié)果后續(xù)運用的強制性方面進行改革;四是建立健全公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報與公示制度,尤其要加強公示制度的公開性;五是充分發(fā)揮人大代表的法定作用。一方面是實現(xiàn)代表職業(yè)化與常任化,破除人大代表與黨政機關(guān)工作人員身份的重疊性;另一方面是提高代表們的政治參與意識與能力。
⒉完善權(quán)力制約監(jiān)督制度?!肮俦疚弧蔽幕杂袕姶蠖詈竦挠绊懥?,根本原因就是權(quán)力馬太效應(yīng)作崇。因此,只有把權(quán)力限定在保證其職能完成的范圍內(nèi)才不至于“以公謀私”。表面上看我國的監(jiān)督機制已構(gòu)成一張?zhí)煲聼o縫的網(wǎng),但這張網(wǎng)重道德約束、政治約束、事后約束,輕法律約束、利益約束、事前約束,致使我國的監(jiān)督機制呈現(xiàn)出內(nèi)部監(jiān)督缺乏實效性,外部監(jiān)督缺乏獨立性的特點。這種監(jiān)督機制使行政權(quán)力的受約性有限,監(jiān)督壓力不足。要改變這一現(xiàn)狀,必須完善權(quán)力制約監(jiān)督機制,使分層(事前、事中、事后)約束制度化。事前約束制度化包括制定詳細具體的公職人員行為規(guī)范(政治行為規(guī)范、業(yè)務(wù)行為規(guī)范、廉政行為規(guī)范、道德行為規(guī)范、人際關(guān)系行為規(guī)范等)及加強專項約束制度(財產(chǎn)收入申報與公示制度、公職人員責任追究制度)。事中約束制度化包括強化監(jiān)督機構(gòu)的獨立性以及加強群眾監(jiān)督。事后懲處制度化包括設(shè)置多層懲處形式與懲處程序完備化。我國目前懲戒處分形式較多使用名譽罰和身份罰,可以探討多借鑒國外的懲戒手段。[10]
官本位是現(xiàn)代公共人事行政的毒瘤,極大地破壞了公共人事行政設(shè)計的公共性、服務(wù)性要求,其成為一種價值理念、價值尺度離不開外部環(huán)境的形塑,而這一權(quán)力價值觀的實現(xiàn)又有一定的制度做支撐。因此,破除官本位,還原官職的法定面貌,必須努力進行環(huán)境改造、價值重塑、制度建設(shè)。
[1]汪風清.官本位略論[J].江西行政學(xué)院學(xué)報,2002,(03).
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