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        國外公共旅游資源管理經(jīng)驗對我國風(fēng)景名勝區(qū)的啟示——以美國國家公園為例

        2013-11-04 07:04:54
        關(guān)鍵詞:名勝區(qū)風(fēng)景公園

        王 麗

        (無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 旅游管理學(xué)院,江蘇 無錫 214153)

        一、引言

        公共旅游資源在各國旅游業(yè)發(fā)展中的地位和作用極為重要。在國外,很多國家對公共旅游資源管理采用一種資源開發(fā)與保護、民眾旅游與接受教育及科學(xué)研究相結(jié)合的國家公園模式。按照國際經(jīng)驗,國家公園能把生物多樣性、自然生態(tài)環(huán)境脆弱性、文化生態(tài)的原始性和民眾旅游、社區(qū)參與旅游開發(fā)等問題有機地結(jié)合起來,對保護民族傳統(tǒng)文化、幫助當(dāng)?shù)厝嗣衩撠氈赂惶峁┮粋€人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的示范區(qū)。在我國,國家公園還是一個新生事物。2006 年8 月1 日,我國大陸第一個按國家公園理念建設(shè)的香格里拉普達措國家公園正式掛牌成立并投入運營;2008 年9 月,國家環(huán)境保護部和國家旅游局批準(zhǔn)建設(shè)了我國第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園。國家公園的試點工作在我國開始出現(xiàn)。

        然而,在理論界,國內(nèi)關(guān)于公共資源研究主要圍繞旅游景區(qū)企業(yè)化經(jīng)營、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離、旅游開發(fā)等問題,局部的、零散的特征明顯,一些成果或觀念明顯帶有部門背景和體制色彩。鑒于公共資源類旅游景區(qū),特別是風(fēng)景名勝區(qū),是國家旅游業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ),學(xué)習(xí)和借鑒國際上風(fēng)景區(qū)經(jīng)營、管理和開發(fā)的好的經(jīng)驗和做法,對加快我國旅游業(yè)成為國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè),盡快實現(xiàn)與國際接軌,增強我國旅游業(yè)的國際競爭力,確保旅游資源可持續(xù)利用,具有重要意義。

        二、國家公園:國外公共旅游資源經(jīng)營的主要模式

        國家公園(National Park)是一種平衡開發(fā)與保護的成功模式。按照世界自然保護聯(lián)盟(IUCN,1994)的定義,國家公園是指在保護區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)完整的前提下,經(jīng)過適度開發(fā),為民眾提供精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂的和游覽的場所。主要功能包括:(1)為游客提供保護性自然資源。(2)保護生物多樣性。在經(jīng)濟高速發(fā)展、動植物種類快速消亡的時代,它能起到保護大自然物種基因庫的功能,并為世世代代對物種的利用提供可能性。(3)提供國民游憩、旅游參觀,繁榮地方經(jīng)濟。以主題為綠色旅游和生態(tài)旅游的實踐,已成為許多地方的主要經(jīng)濟來源。(4)為科學(xué)研究、國民環(huán)境教育和愛國主義教育提供課堂,已成為最重要的自然資源保護類型(見表1)。

        三、美國國家公園發(fā)展歷程及經(jīng)營特點

        (一)國家公園的誕生及形成

        “國家公園”概念最早由美國藝術(shù)家喬治·卡特林(Geoge Catlin)提出[1]。1872 年,美國國會批準(zhǔn)建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。此后,美國國家公園不斷增加,逐步形成較為完善的體系。國家公園體系是指由美國內(nèi)政部國家公園管理局管理的陸地和水域,包括國家公園、紀(jì)念地、歷史地段等。目前,美國國家公園體系可分為三大類:第一大類以保護自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境為主;第二大類主要以生態(tài)旅游資源為保護對象;第三大類為文化歷史遺址保護區(qū),大致形成六個階段(見表2)。

        表1 國家公園與其它保護地面積及主要內(nèi)容對比

        表2 美國國家公園的發(fā)展歷程

        到目前為止,美國國家公園體系包括20 個分類,369 個單位,總面積達33.7 萬km2,占美國國土面積約3.64%,形成了管理較為完善、成熟且完備的實踐模式。

        (二)美國國家公園管理特色

        1.實行逐級分配和垂直管理制度。美國國家公園系統(tǒng)由聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局直接管理,管理局代表國家直接管理全國的國家公園,實行“三分式管理方式”,即把公園分為自然、歷史和游憩三個系統(tǒng)進行分類管理。

        2.實行“一園一法”制度。幾乎每一個國家公園都有獨立立法,實行“一州一法”或“一園一法”制度,保證了美國國家公園作為國家遺產(chǎn)在聯(lián)邦公共支出中的財政地位,明確了國家公園的責(zé)任和義務(wù)。

        3.資源保護與游憩并重。美國國家公園系統(tǒng)資源及其價值的保護和盡可能地為民眾提供游憩愉悅機會,當(dāng)出現(xiàn)保護與資源利用發(fā)生沖突時,以保護優(yōu)先的原則處理,嚴禁搞開發(fā)性項目,只允許建造少量的、小型的、分散的旅游基本生活服務(wù)設(shè)施。

        4.經(jīng)營與管理角色分離。管理人員都由總局直接任命、統(tǒng)一調(diào)配,實行嚴格意義上的“特許經(jīng)營制度”和“國家統(tǒng)一管理”的模式。管理機構(gòu)專注于自然文化遺產(chǎn)的保護與管理,日常開支由聯(lián)邦政府撥款解決,景區(qū)門票收入全額上繳聯(lián)邦財政,國會返還門票全部用于景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護。

        5.實施土地分區(qū)管理。公園劃分為生態(tài)保護區(qū)、特殊景觀區(qū)、歷史文化區(qū)、游憩區(qū)和一般控制區(qū)等進行管理;管理局對園外的土地一是通過“部分購買法”,獲得管理權(quán);二是在界外建立新公園——“綠線公園”,通過區(qū)域規(guī)劃來協(xié)調(diào)保護國家公園。

        6.資金來源有保障。經(jīng)費來源于國家撥款,絕對不允許國家公園管理局下達經(jīng)濟創(chuàng)收指標(biāo),在資金管理機制上保證了美國國家公園體系作為國家遺產(chǎn)資源在聯(lián)邦經(jīng)常性財政支出中的地位。社會捐贈資金大大減輕了聯(lián)邦政府的財政負擔(dān)。

        四、美國國家公園與我國風(fēng)景名勝區(qū)管理比較

        (一)我國風(fēng)景名勝區(qū)管理發(fā)展演變及存在的問題

        1.發(fā)展演變。1982 年,國務(wù)院審定公布了第一批國家重點風(fēng)景名勝區(qū),標(biāo)志著我國風(fēng)景名勝區(qū)制度的建立;1985 年,國務(wù)院頒發(fā)了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行規(guī)定》;1987 年,建設(shè)部發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行規(guī)定條例實施辦法》;2006 年,新《風(fēng)景名勝區(qū)條例》通過。

        2.存在問題。一是多頭管理,多重目標(biāo)。缺乏自上而下直屬的、系統(tǒng)的上級權(quán)威管理機構(gòu)和基層務(wù)實的管理機構(gòu),多重管理導(dǎo)致了多重目標(biāo)與企業(yè)經(jīng)營之間的矛盾。二是規(guī)劃不足,缺乏規(guī)范。規(guī)劃設(shè)計單位有各級城市規(guī)劃院、園林規(guī)劃建筑設(shè)計院、大專院校的有關(guān)院系設(shè)計單位等。這些規(guī)劃設(shè)計單位規(guī)劃設(shè)計的質(zhì)量參差不齊,存在的問題較多。三是機制落后,觀念保守。從性質(zhì)來看,有些風(fēng)景名勝區(qū)是社會公益事業(yè),如按照企業(yè)化運作方式來經(jīng)營,將會導(dǎo)致管理機制落后。四是財政困難,舉步艱難。資源保護財政投入有限,自籌自支情況比較普遍。五是資源破壞,環(huán)境污染。由于經(jīng)費投入的不保障,導(dǎo)致過度旅游開發(fā),景區(qū)建設(shè)庸俗化,對旅游資源破壞很大。

        (二)美國國家公園與我國風(fēng)景名勝區(qū)比較基礎(chǔ)

        1.管理客體相同。我國的風(fēng)景名勝區(qū)從性質(zhì)和功能上類似于美國的國家公園,所研究和保護利用的客體對象從本質(zhì)上來說具有相似性;且按照IUCN(1994)劃分體系,國家公園與我國的第二類保護地類型(風(fēng)景名勝區(qū)屬于其中一類)最為接近。

        2.管理方式接近。美國建立了國家公園體系來管理國家自然風(fēng)景資源和人文景觀資源;我國至今已建立了國家風(fēng)景名勝區(qū)系統(tǒng)來管理國家風(fēng)景名勝資源。

        3.管理體系相似。美國建立了“國家——州或地方政府——私立國家公園”管理法則和管理體制;我國則建立了“國家——省——市(縣)”風(fēng)景名勝區(qū)管理等級體系。

        (三)美國國家公園與我國風(fēng)景名勝區(qū)比較

        美國國家公園的成功不僅在于它建立了國家公園體系,還在于它建立了一套完善的國家公園管理制度。在我國,由于政治體制、社會環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平的差異,導(dǎo)致中美兩種保護地類型存在管理目標(biāo)、組織管理、規(guī)劃設(shè)計、經(jīng)營管理及管理效果等方面的不同(見表3)。

        五、借鑒與啟示

        (一)改革管理體制,理順我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理定位

        美國國家公園由中央直接管理,而我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制缺乏自上而下的直屬的、系統(tǒng)的、實質(zhì)性的上級權(quán)威管理機構(gòu)和基層務(wù)實的管理機構(gòu)[4];加之地方行政部門的參與,使管理雜亂而繁忙,甚至有的地方把旅游業(yè)視之為主要經(jīng)濟發(fā)展點,造成許多景點管理水平和景點價值嚴重不符。有必要通過形成系統(tǒng)而嚴格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)遴選真正有代表性的公共旅游資源并采取有效的方式進行開發(fā)保護,重塑其管理定位。

        表3 美國國家公園與我國風(fēng)景名勝區(qū)管理比較

        (二)完善風(fēng)景名勝區(qū)的立法和法規(guī)政策指令體系

        我國1985 年頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》,20 多年來《風(fēng)景名勝區(qū)法》至今沒有納入到國家立法程序。立法滯后表現(xiàn)最嚴重的問題就是規(guī)劃管理不利,造成亂搭亂建現(xiàn)象。筆者認為,立法可以按照“憲法——法律——行政法規(guī)——部門規(guī)章、地方性法規(guī)等——規(guī)范性文件”構(gòu)建,重點解決風(fēng)景名勝區(qū)土地確權(quán)、管理權(quán)屬和執(zhí)法主體、經(jīng)費來源及與社區(qū)關(guān)系問題。

        (三)做好風(fēng)景名勝區(qū)的科學(xué)規(guī)劃工作

        規(guī)劃是搞好風(fēng)景名勝保護管理的依據(jù)和手段,是一切開發(fā)利用建設(shè)的前提。要有科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計,就要嚴格依法進行規(guī)劃設(shè)計。美國國家公園管理局對國家公園的規(guī)劃是嚴格按照國家通過的法案進行的。我國國家重點風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中有些內(nèi)容和條款的可操作性、適用性都比較弱[5]。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的嚴肅性體現(xiàn)了國家依法管理風(fēng)景名勝區(qū)的水平,也體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的認識水平。

        (四)正確處理風(fēng)景名勝區(qū)保護與旅游開發(fā)的關(guān)系

        我國風(fēng)景名勝區(qū)建立的理念一直強調(diào)保護功能。按照人與生物圈自然保護區(qū)的功能劃分,風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)核心區(qū)嚴禁旅游開發(fā),緩沖區(qū)限制開發(fā),只有試驗區(qū)才能進行保護性開發(fā)。但是,在我國為了解決旅游開發(fā)與保護的矛盾,各地各顯神通,有的調(diào)整功能分區(qū),甚至以“消防通道”的名義實施開發(fā)。這一點上,美國國家公園“保護的目的就是為了合理利用”和“游客走進去的保護”理念值得我們借鑒。

        (五)妥善解決社區(qū)問題并強化社區(qū)有效參與

        美國是先有國家公園,后有旅游社區(qū)或基本沒有社區(qū)居民居住,國家公園建立和發(fā)展最重要的意義體現(xiàn)在對周邊社區(qū)經(jīng)濟貢獻上;而在我國很多地區(qū)是先有社區(qū),后有風(fēng)景名勝區(qū),社區(qū)問題比較突出。美國社區(qū)居民生活在國家公園地區(qū)內(nèi)部或者邊緣地帶,從國家公園地區(qū)獲取生活和生產(chǎn)資料或者精神寄托和宗教信仰,與國家公園形成了緊密依賴的關(guān)系,同時當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)也是國家公園重要組成部分之一,是文化資源的重要載體。我國在處理旅游開發(fā)時,可以借鑒國外經(jīng)驗,充分尊重社區(qū)居民對自己的利益、環(huán)境和文化的關(guān)注,提高當(dāng)?shù)鼐用裆鐓^(qū)參與權(quán)利和能力。

        六、結(jié)語

        如何處理好旅游資源開發(fā)與保護的關(guān)系一直是我國在發(fā)展旅游過程中不斷探索的問題。美國國家公園的建立用一種比較好的方式正確處理了資源保護與開發(fā)矛盾、保護物種多樣性和自然景觀多樣性,也成為促進旅游發(fā)展的最有效途徑之一。多年的實踐經(jīng)驗表明:良好管理體系的建立、法律政策的完善、公眾的積極參與、科研和資金的有效投入是資源景區(qū)成功與否的關(guān)鍵因素。在我國,雖然國情與國外不同,基本政治經(jīng)濟制度以及價值觀、文化觀、歷史觀也存在差異,但是美國在管理機構(gòu)、產(chǎn)品開發(fā)、科學(xué)研究及監(jiān)測工作等方面的成功實踐,為我國開展公共旅游資源保護與開發(fā)提供了重要啟示。

        [1]Mackintosh,Barry.The National Parks:Shaping the System.U.S.Department of the Interior.2000.

        [2]Rettie,Dwight F.Our National Park Syetem[M].University of Illinois Press.1995.

        [3]Sellars,Richard W.Preserving Nature in the National Parks[M].Yale University Press.1997.

        [4]薛達元,蔣明康.中國自然保護區(qū)建設(shè)與管理[M].北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社,1994.173-192.

        [5]仇保興.風(fēng)景名勝資源保護和利用的若干問題[J].中國園林,2002(6):3-10.

        [6]張丹丹.地方工業(yè)遺產(chǎn)旅游開發(fā)研究[J].無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報,2012(2):35-38.

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