◎張秀智

（張秀智，中國人民大學公共管理學院土地管理系副教授/責編 劉玉霞）

土地是關(guān)鍵的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，是農(nóng)民的主要財產(chǎn)，是農(nóng)村保持社會經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定器。 “三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)村土地問題。解決中國 “三農(nóng)”問題，農(nóng)業(yè)立法、財產(chǎn)保護、城市為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供足夠的社會公共服務是關(guān)鍵。

一、解決農(nóng)村土地問題，一號文件是政策方向，農(nóng)業(yè)立法是根本

目前，中國農(nóng)用地存在著數(shù)量和質(zhì)量問題，如土地撂荒和耕地污染；建設用地則存在空心村、村莊擴建、隨意蓋房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地浪費等現(xiàn)象。2008年 《光明日報》就報道湖北濱湖村因外出務工造成撂荒耕地面積達40%。地方政府和中央政府還沒有關(guān)于土地撂荒情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。2011年全國外出務工從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民2.4億，假設外出務工農(nóng)民人均耕地1畝，其中一半的農(nóng)民有土地撂荒行為，則每年撂荒土地達到1.2億畝。另一方面，中央政府為了保證18億畝耕地紅線，嚴控地方政府建設用地指標，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的審批手續(xù)異常嚴格。一些地方政府因城市建設非法占用農(nóng)用地而導致的土地違法案件頻頻發(fā)生。根據(jù)國土資源部和科技部 “典型區(qū)域土地資源數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)監(jiān)測及持續(xù)利用應用示范”課題的研究成果，中國約有1000萬公頃耕地受到 “三廢”危害，占到全國18億畝耕地總量的8.3%，其中使用污水直接灌溉耕地面積達216萬公頃。這應該是保守估計。按照九三學社的 《關(guān)于推進面源污染防治的建議》提案中的數(shù)據(jù)，全國被農(nóng)藥和化肥污染的耕地面積至少有1300萬-1600萬公頃。

上述這些農(nóng)村土地問題在很長一段時間內(nèi)都沒有得到有效解決。這在一定程度上說明，只發(fā)布了中央一號文件還不夠，農(nóng)用地管理還缺乏可操作、細致、嚴格的法律制度作為共同遵守的依據(jù)。相關(guān)農(nóng)業(yè)管理部門和國土管理部門應該盡快把一號文件中涉及到的一些政策方向轉(zhuǎn)化為法律，以利于各地的有效執(zhí)行。例如，1982年中央就發(fā)布了第一個關(guān)于 “三農(nóng)”的一號文件，其中肯定了聯(lián)產(chǎn)承包責任制，但直到2002年才頒布了 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。

在2013年中央一號文件中提到的有些土地問題是常年沒有得到有效解決。例如一號文件中提到：“結(jié)合農(nóng)田基本建設，鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題?！背邪貕K細碎化主要是由于土地承包造成的。為了公平分配土地，造成一個農(nóng)戶可能既有旱地也有水田，而且分布在不同區(qū)位。2010年和2011年，中國人民大學公共管理學院連續(xù)兩次開展的大學生暑期農(nóng)村承包地狀況入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)查的40個村莊中，農(nóng)戶平均擁有承包地地塊為4.27塊，平均每塊地的面積是1.56畝。最極端數(shù)據(jù)是一個農(nóng)戶有55塊地，發(fā)生在湖北黃石市金山開發(fā)區(qū)汪仁鎮(zhèn)徐斌村，最小地塊面積只有0.34畝。被調(diào)查村莊農(nóng)戶的土地中97.6%的土地都不相連，80.1%的農(nóng)戶認為地塊分散影響耕種。承包地塊分散，面積小，田埂多，形狀各異，肯定不利于實現(xiàn)中央一號文件提出的 “按照規(guī)?；I(yè)化、標準化發(fā)展要求，引導農(nóng)戶采用先進適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式”的政策方向。

事實上，解決土地細碎化問題的根本辦法是農(nóng)地整理。而與農(nóng)地整理相關(guān)的政策和資金可以說是政出多門。自1995年開展農(nóng)地整理以來，最新的農(nóng)地整理政策是2012年4月國土資源部批準的 “十二五”規(guī)劃建設4億畝高標準基本農(nóng)田的計劃，資金計劃為6000億元，2012年7月1日還頒布了 《高標準基本農(nóng)田建設標準 （試行）》作為執(zhí)行依據(jù)。此前，國土部門涉及到耕地整理的項目還有城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾調(diào)整利用、低丘緩坡荒灘土地開發(fā)利用、舊城鎮(zhèn)舊廠礦改造、農(nóng)地整理示范項目等。耕地整理資金也是渠道廣泛。以廣東為例，農(nóng)田建設項目和資金還包括農(nóng)業(yè)部門實施的基本農(nóng)田整治項目、農(nóng)田水利基本建設項目、中低產(chǎn)田改造項目、“大禹杯”競賽綜合治理項目，財政部門實施的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田項目等情況，水利部門實施的中型及山區(qū)小型灌區(qū)改造工程、“五小”水利工程、農(nóng)村中型及重點小型機電排灌工程等項目，以及地方政府組織農(nóng)民或其他使用者等開展的基本農(nóng)田建設項目。這些項目中都涉及到農(nóng)地整理通過承包地地塊和權(quán)屬調(diào)整，解決耕地細碎化問題。

與其國土、農(nóng)業(yè)、水利、財政都有與農(nóng)田基本建設相關(guān)的項目和資金，各自按照各自的標準實施建設，還不如由國務院頒布一部 “中華人民共和國農(nóng)地整理條例”，詳細規(guī)定農(nóng)地整理申報主體、資金來源、整理標準、權(quán)屬調(diào)整依據(jù)、整理收益分配、審核和驗收等，作為共同遵守的規(guī)范和實施依據(jù)。有法律作為支持，各級政府部門可以依法制定年度耕地整治計劃，統(tǒng)一財政資金使用，公眾也能更好地監(jiān)督耕地整治狀況。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也可以自行辦理耕地整理，政府提供資金和技術(shù)咨詢支持。社會企業(yè)和個人也可以依法主動投入資金到農(nóng)地整治項目中，實現(xiàn)社會資金反哺農(nóng)村的目標。

二、農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是推進農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的財產(chǎn)保障

農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最重要的財產(chǎn)是土地。2013年中央一號文件第五部分明確提出“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利”，這是在歷次中央關(guān)于農(nóng)業(yè)問題的一號文件中首次提出要保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。

1948年12月10日，聯(lián)合國大會通過了《世界人權(quán)宣言》，明確將私有財產(chǎn)權(quán)作為人權(quán)。承認了財產(chǎn)權(quán)，意味著人們享有了私有財產(chǎn)的權(quán)利，可以占有和支配自己的勞動成果，享有維持生產(chǎn)和生存的基本生產(chǎn)資料和生活資料，可以維護自己作為人的自由和尊嚴。因此，此次中央一號文件明確提出要保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，不只是具有維護土地和房屋物權(quán)尊嚴的象征性意義，更是對于建立農(nóng)村經(jīng)濟秩序、規(guī)范農(nóng)村市場交易規(guī)則、建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、引進資金和保護資金安全都具有重大經(jīng)濟意義。

中央一號文件要求 “用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”。只有經(jīng)過產(chǎn)權(quán)確認并登記頒證的農(nóng)用地和宅基地，才具有了明確的財產(chǎn)邊界和產(chǎn)權(quán)主體資格，農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)主體有了承包地安全交換和交易的可能，也才有了將財產(chǎn)變現(xiàn)的可能性。農(nóng)民的承包地財產(chǎn)權(quán)利明確后，為今后的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)人口進入城市提供了便利條件，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，承包地產(chǎn)權(quán)明晰后，可以根據(jù)承包地所在區(qū)位、土壤條件、交通條件、耕作條件等因素，為每個農(nóng)戶的承包地評估土地價格，農(nóng)戶財產(chǎn)價值顯性化。農(nóng)戶不論是將土地流轉(zhuǎn)到耕種大戶，還是以作價入股的形式參與家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進行經(jīng)營，農(nóng)戶都有了以土地價值為基礎的談判依據(jù)。同時，承包地權(quán)屬清晰，為耕作大戶、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和龍頭企業(yè)經(jīng)營者計算土地成本和收益，土地分紅依據(jù)提供基礎。

第二，有利于農(nóng)戶將承包地財產(chǎn)變現(xiàn)，并將變現(xiàn)資金作為進城工作和生活的資本之一。進城務工的農(nóng)戶數(shù)量十分龐大，除了部分兼業(yè)農(nóng)戶，有些農(nóng)戶已經(jīng)完全脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在城市工作和生活，但他們在農(nóng)村還有承包地。在取消農(nóng)業(yè)稅前，為了交農(nóng)業(yè)稅，他們還將土地轉(zhuǎn)包給他人耕種，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)戶撂荒土地現(xiàn)象十分突出。地方政府完全可以建立農(nóng)用地交易市場，凡是將撂荒地承包地通過土地交易市場流轉(zhuǎn)給耕種大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)的，地方政府為他們在城市提供經(jīng)濟適用住房、社會保障、醫(yī)療保障、職業(yè)培訓、小商品經(jīng)營攤位等實際的補貼和服務。承包地財產(chǎn)權(quán)利明晰后，財產(chǎn)變現(xiàn)資金成為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移城市的資本條件。

第三，有利于吸引其他社會資金進入農(nóng)村建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。某些資本持有者不敢進入農(nóng)村的一個重要原因是，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清，一旦在經(jīng)營過程中形成糾紛，官司打不清。如果承包地產(chǎn)權(quán)清晰，就會打消資本持有者對土地的疑慮。根據(jù)交易成本理論，產(chǎn)權(quán)清晰的交易合作，雙方談判成本和交易費用會大大降低，合作成功率會顯著提高。

黨的十一屆四中全會通過了 《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》（1979年9月28日），文件提出農(nóng)業(yè)發(fā)展的奮斗目標是 “全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，徹底改變農(nóng)村面貌”；2013年中央一號文件依然提出 “促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，著力強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎支撐，深入推進社會主義新農(nóng)村建設”的目標，這可以說，中國建設農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、改變農(nóng)村面貌、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標還有很長的路要走。