施楊

通過執(zhí)法準(zhǔn)則約束警察權(quán)力，提高執(zhí)法規(guī)范化

警察權(quán)在任何國(guó)家都有特殊性，警察腐敗問題也是當(dāng)今世界的通病，如何解決這個(gè)問題，各國(guó)都在摸索。美國(guó)警方的內(nèi)部監(jiān)督不乏可鑒之處，我們以美國(guó)第三大警察局——洛杉磯警局為例，一探美國(guó)如何預(yù)防與監(jiān)督警察職務(wù)犯罪。

重視職業(yè)化教育

美國(guó)為了預(yù)防警察腐敗、暴力執(zhí)法、濫用職權(quán)，很注重對(duì)警察的廉政職業(yè)化教育。在強(qiáng)調(diào)警察執(zhí)法時(shí)要尊重市民權(quán)利、保證程序合法的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德對(duì)警察的約束。據(jù)洛杉磯警局介紹，警察執(zhí)法所要求的70%體現(xiàn)在法律、法院判決和內(nèi)部規(guī)范中，30%是通過培訓(xùn)固定的。洛杉磯警局有警察近萬人，另有文職人員約8000人、類似治安志愿者的輔警830人和“少年警察”420人，可謂專群結(jié)合、力量強(qiáng)大。

統(tǒng)一的執(zhí)法要求形成統(tǒng)一的訓(xùn)練模式，新警招錄和培訓(xùn)嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法規(guī)范的要求進(jìn)行。而且必須按照要求訓(xùn)練，否則無法通過考核，更不能上崗執(zhí)勤。和美國(guó)其他地區(qū)的警察一樣，洛杉磯警局警員培訓(xùn)的重點(diǎn)之一是，對(duì)1930年至1990年制定的三個(gè)指導(dǎo)警察執(zhí)法行為文件的學(xué)習(xí)。包括1957年制定的《執(zhí)法道德規(guī)范》，其內(nèi)容具體、明確，在美國(guó)實(shí)施了30多年。1986年美國(guó)又制定了《執(zhí)法人員職業(yè)道德規(guī)范》。1990年在前兩份文件的基礎(chǔ)上修訂了《警察行為規(guī)范》，新增了許多內(nèi)容。這三份文件形成美國(guó)警察的執(zhí)法準(zhǔn)則，約束了警察的權(quán)力，提高警察執(zhí)法的規(guī)范化與專業(yè)化。另外，警員職務(wù)晉升一律參加專門考試，這保證了警察特別是警官的較高素質(zhì)。

提高腐敗犯罪成本

現(xiàn)在，美國(guó)警察違紀(jì)違法主要表現(xiàn)為不當(dāng)用槍、過度暴力、取笑辱罵等粗暴執(zhí)法行為，以及接受小額饋贈(zèng)、特殊打折、免費(fèi)咖啡等輕微受賄行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在因涉嫌犯罪被起訴的警察中，警官只占1%。洛杉磯警局每年花費(fèi)26億美元。新警年薪5萬美元，資深警員可達(dá)10萬美元，福利優(yōu)厚，加班費(fèi)高達(dá)平均工資一倍半，還有包括配偶、子女在內(nèi)的醫(yī)療保險(xiǎn)，收入明顯高于其他政府人員。而警察一旦被開除，所有待遇喪失殆盡，再找工作更是難上加難。這些都為預(yù)防警察違紀(jì)違法奠定了基礎(chǔ)。

成立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)

美國(guó)警察機(jī)關(guān)，特別是大城市警察機(jī)關(guān)，已經(jīng)在內(nèi)部成立專門機(jī)構(gòu)來查證和監(jiān)督警察的執(zhí)法不當(dāng)行為。洛杉磯警局就有三個(gè)處負(fù)責(zé)警察內(nèi)部監(jiān)督：一是內(nèi)部事務(wù)調(diào)查處，負(fù)責(zé)調(diào)查違反警察局內(nèi)部規(guī)定且不構(gòu)成犯罪的警察違紀(jì)案件；二是內(nèi)部犯罪調(diào)查處，負(fù)責(zé)調(diào)查警察涉嫌犯罪案件；三是風(fēng)險(xiǎn)管理處，負(fù)責(zé)對(duì)警察被投訴及查處情況的收集、分析、研判，并據(jù)此改進(jìn)相關(guān)制度規(guī)范。這三處機(jī)構(gòu)形成了一個(gè)完整體系，針對(duì)警察腐敗、違法亂紀(jì)、暴力執(zhí)法、濫用職權(quán)等不當(dāng)行為進(jìn)行調(diào)查與監(jiān)督。三個(gè)處均直接向局長(zhǎng)負(fù)責(zé)。其運(yùn)行機(jī)制和特點(diǎn)是：

辦案寬嚴(yán)相濟(jì)。既堅(jiān)持有案必查，又靈活處理。案件查清后，對(duì)違紀(jì)的給予從警告到降職降級(jí)、停薪直至解雇開除的處分，對(duì)涉嫌犯罪的移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。對(duì)前者，綜合考慮涉案人員的一貫表現(xiàn)、實(shí)際能力和發(fā)展?jié)摿?，能不停薪盡量不停薪，能不解雇盡量不解雇，問題不嚴(yán)重的則以教育為主，甚至以教代罰。其次既保證調(diào)查權(quán)威，又維護(hù)涉案人員合法權(quán)益。內(nèi)部事務(wù)處進(jìn)行違紀(jì)調(diào)查時(shí)，涉案人員必須配合、交代，否則即予解雇；內(nèi)部犯罪調(diào)查處進(jìn)行刑事調(diào)查時(shí)，涉案人員則可依法行使“沉默權(quán)”，即使此前在違紀(jì)調(diào)查中交代了也不能作為犯罪證據(jù)直接使用，必須另行取證。要堅(jiān)持誠(chéng)信至上。在美國(guó)，說謊是不能原諒的錯(cuò)誤，普通公民如此，公職人員尤其嚴(yán)重。洛杉磯警局在實(shí)施內(nèi)部調(diào)查時(shí)，無論被調(diào)查對(duì)象，還是舉報(bào)人、證人，都必須以書面方式作誠(chéng)實(shí)宣誓，對(duì)捏造事實(shí)、撒謊欺騙、誣告陷害的，都要追究責(zé)任。

調(diào)查突出重點(diǎn)。調(diào)查案件主要以工作期間職務(wù)行為為主，其中又以槍支使用為重點(diǎn)。由于槍案多發(fā)，美國(guó)警察有很大的槍支使用權(quán)，同時(shí)又嚴(yán)格防止濫用槍支。在洛杉磯縣警察局，警察工作時(shí)間必須隨身佩戴槍支，遇到法定情形即可開槍；但只要一開槍，內(nèi)部事務(wù)調(diào)查處就快速反應(yīng)，派出2-6人出現(xiàn)場(chǎng)，第一時(shí)間調(diào)查，第一時(shí)間公布真相，在及時(shí)按規(guī)定處理的同時(shí)，引導(dǎo)輿論，防止炒作。媒體也第一時(shí)間拍攝報(bào)道，媒體的直升機(jī)每天在上空巡視拍攝，有時(shí)出現(xiàn)場(chǎng)比警方還快。

風(fēng)險(xiǎn)管理科學(xué)。風(fēng)險(xiǎn)管理處建有專門計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)，收集案件投訴處理和警員執(zhí)法執(zhí)勤情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，定期分析研判，采取相應(yīng)措施。對(duì)投訴較多、問題頻發(fā)又不夠處分的警員，確定專人進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)輔導(dǎo)，幫助提高改進(jìn)，直至問題糾正，必要時(shí)離崗、停薪培訓(xùn)。另外，對(duì)暴露出來的制度問題，提出改進(jìn)、完善措施，加強(qiáng)規(guī)范，堵塞漏洞，使警務(wù)越來越科學(xué)。

監(jiān)督力量強(qiáng)大。三個(gè)處共有近80人之多，配備標(biāo)準(zhǔn)也較高，他們每年調(diào)查60-70起內(nèi)部犯罪案件，查實(shí)率達(dá)85%，6年來只有1起未能成功起訴。同時(shí)，內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)構(gòu)還會(huì)配合社會(huì)力量協(xié)助調(diào)查，提升監(jiān)督力度。美國(guó)非常重視社會(huì)輿論的影響力量，注重公眾及媒體對(duì)警察執(zhí)法的監(jiān)督作用，善于利用媒體來揭露警察的腐敗和其他不當(dāng)行為。另外，民眾因警察的腐敗或不正當(dāng)行為而不信任警察，于是產(chǎn)生了獨(dú)立于美國(guó)警察機(jī)關(guān)之外的政府、民間冤情調(diào)查員、法庭、民眾監(jiān)督組織等控制警察的力量。由于這些力量獨(dú)立于警察機(jī)關(guān)之外，從而能更容易贏得民眾的信任與合作，也確保了警察對(duì)公眾負(fù)責(zé)。

美國(guó)警察反腐的啟示

從洛杉磯警局對(duì)警察職務(wù)犯罪的預(yù)防措施可以看出，美國(guó)運(yùn)用多種手段對(duì)警察隊(duì)伍進(jìn)行有效控制與監(jiān)督。首先，通過立法及嚴(yán)格的規(guī)章制度限制警察的權(quán)力，使警察的執(zhí)法行為具有可操作性的同時(shí)，提高警察的違法犯罪成本，從而使警察執(zhí)法更加規(guī)范。另外，加強(qiáng)警察機(jī)關(guān)內(nèi)外監(jiān)督的合作力度，注重對(duì)警察的選拔與教育，把好警察“入口”關(guān)。聯(lián)系美方的做法，再結(jié)合我國(guó)關(guān)于預(yù)防監(jiān)督警察職務(wù)犯罪的實(shí)際情況，我們可以得到以下一些啟示。

查處應(yīng)大案小案結(jié)合。制止犯罪不在于法律是否嚴(yán)厲，而在于發(fā)現(xiàn)處罰的概率高低；廉政建設(shè)應(yīng)著眼“抓得到”而不是“罰得重”。為此，在嚴(yán)肅查處大案案件的同時(shí)，應(yīng)以職務(wù)行為為主，加強(qiáng)小案查處工作，實(shí)行有案必查、靈活處理。此外，利用靈活的監(jiān)督調(diào)查手段能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并遏制一些小型案件的發(fā)生，做到以小防大。例如洛杉磯警局內(nèi)部事務(wù)科的警員，可以化裝成毒販或一對(duì)發(fā)生家庭糾紛的夫妻，對(duì)前來接警的警察進(jìn)行金錢誘惑或故意謾罵。由此內(nèi)部事務(wù)科的警員便可知哪些警察是腐敗分子或具有暴力傾向。采用這種監(jiān)督方式有效地防止和震懾了警察的違法違紀(jì)行為，將腐敗犯罪等扼殺于搖籃之中，確保了警察部門對(duì)警察的行為負(fù)責(zé)，值得我國(guó)警察機(jī)關(guān)在預(yù)防警察職務(wù)犯罪的方法上進(jìn)行參考。

風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)督信息化應(yīng)統(tǒng)籌整合。美國(guó)警方開展風(fēng)險(xiǎn)管理的做法，與我們開展的廉政風(fēng)險(xiǎn)排查防范和執(zhí)法監(jiān)督信息化建設(shè)類同。建議在全國(guó)公安機(jī)關(guān)整合推行相關(guān)信息系統(tǒng)，做到信息互聯(lián)、資源共享，以壓縮和規(guī)范公安民警自由裁量權(quán)、預(yù)防和減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌開展信息化監(jiān)督和廉政風(fēng)險(xiǎn)管理，推動(dòng)完善執(zhí)法制度、標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化。

強(qiáng)化監(jiān)督力量應(yīng)內(nèi)外結(jié)合。建議加大政策創(chuàng)新力度，切實(shí)加強(qiáng)公安紀(jì)檢監(jiān)督組織建設(shè)。自覺接受人大、政協(xié)和專門機(jī)關(guān)及群眾監(jiān)督，重視輿論監(jiān)督。通過新聞媒介揭示警察在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的不良問題，從而對(duì)有悖于法律和道德的行為進(jìn)行懲戒與制約。我國(guó)媒介輿論體系與國(guó)外相比發(fā)展相對(duì)較晚，傳媒輿論監(jiān)督與受眾的期望值還有不小的距離，媒介輿論與警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)察部門各自為戰(zhàn)，缺少溝通協(xié)調(diào)、互通信息的工作機(jī)制，并沒有完全發(fā)揮出整體的綜合效能。但是隨著我國(guó)媒體輿論監(jiān)督體系的逐漸完善，各種網(wǎng)絡(luò)媒體的興起，輿論監(jiān)察的作用與影響也越來越大。2013年8月19日，新華網(wǎng)報(bào)道的一起河南民警酒后摔嬰事件在網(wǎng)絡(luò)上引起軒然大波。僅時(shí)隔一天，河南公安機(jī)關(guān)就通過媒體向公眾進(jìn)行了完整的情況通報(bào)并結(jié)束了調(diào)查取證，肇事民警也被羈押。從此事件不難看出，以適當(dāng)方式引入社會(huì)監(jiān)督力量，切實(shí)加強(qiáng)外部監(jiān)督，做到內(nèi)外結(jié)合、有機(jī)聯(lián)動(dòng)可以發(fā)揮更大的監(jiān)督效果。

源頭防治應(yīng)人財(cái)物結(jié)合。美國(guó)警方在警力配備、人事制度和經(jīng)費(fèi)待遇方面的做法，都值得我們借鑒，但應(yīng)立足國(guó)情，量力而行。建議完善公安干部人事制度，嚴(yán)把隊(duì)伍入關(guān)、推行文職人員制度、改革干部選拔任用程序及制度，根據(jù)實(shí)際需要分類編制和配置人力資源。做到既保證重點(diǎn)需要，又符合崗位特點(diǎn)，節(jié)約財(cái)政資源。并在堅(jiān)持從嚴(yán)治警的同時(shí)，加大從優(yōu)待警的力度。在醫(yī)療、休假、傷亡補(bǔ)助、子女教育、住房等多方面提供適當(dāng)優(yōu)待。在改善經(jīng)費(fèi)保障的同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理和審計(jì)，提高資金使用效益，增加警力配備，推進(jìn)專群結(jié)合制度化，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化。

美國(guó)警察機(jī)關(guān)多管齊下，對(duì)警察職務(wù)犯罪的監(jiān)察與預(yù)防建立起了一套較完整的體系，但是美國(guó)警察的職務(wù)犯罪大案仍然不時(shí)發(fā)生。《洛杉磯時(shí)報(bào)》2002年援引洛杉磯警局的一份內(nèi)部調(diào)查報(bào)告報(bào)道，洛杉磯警局前任副局長(zhǎng)莫里斯·摩爾在過去七年里，一直幫助一個(gè)以他的兒子為首的販毒黑幫洗錢。報(bào)告指責(zé)這是洛杉磯市“最嚴(yán)重的腐敗行為之一”。 1992年，四名洛杉磯警局的白人警察殘暴毆打黑人司機(jī)羅德尼·金事件，引發(fā)了一場(chǎng)美國(guó)歷史上最嚴(yán)重的城市騷亂。雖然中美社會(huì)制度和文化背景有著很大不同，但兩國(guó)警務(wù)工作在預(yù)防犯罪、維護(hù)治安等方面的職能和目標(biāo)基本一致。警察機(jī)關(guān)在健全完善監(jiān)察體系的同時(shí)，仍應(yīng)提高警惕，把握好警察職務(wù)犯罪的可知性、規(guī)律性與可控性。我國(guó)警察機(jī)關(guān)作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、捍衛(wèi)者，應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮我國(guó)司法制度優(yōu)越性的同時(shí)，以寬廣的視野和戰(zhàn)略的眼光，吸收借鑒先進(jìn)的管理方法和工作方式，不斷革新現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制，更好地履行憲法和法律賦予的職能。