/劉俊

領(lǐng)改革風(fēng)氣之先的廣東，正在進(jìn)行一場(chǎng)被認(rèn)為是中國(guó)最“傷筋動(dòng)骨”的行政審批體制改革。以前改革，清理掉的多是不合法的審批，這次就算合法但不合理，也照清不誤。

廣東省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的重視，被認(rèn)為是廣東行政審批體制改革得以推行的關(guān)鍵。

2012年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)一項(xiàng)重要決定：授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東行政審批體制改革試驗(yàn)中可以調(diào)整部分法律規(guī)定，這意味著廣東行政審批改革獲得了一把法律的“尚方寶劍”。

備受矚目的廣東行政審批改革取得新的突破。

不打算再做“好好先生”

位于廣州市東風(fēng)中路309號(hào)的廣東大廈，是廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省編辦”）臨時(shí)辦公所在地。作為此次審批改革的牽頭部門(mén)，這棟大樓的燈經(jīng)常到夜里兩三點(diǎn)還亮著。

由省編辦這個(gè)相對(duì)超脫的部門(mén)牽頭審批改革，尚屬首次?！斑^(guò)去都由發(fā)改委牽頭，但發(fā)改委本身的審批事項(xiàng)是所有部門(mén)里最多的，讓他革自己的命，談何容易？”廣東省體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)黃挺說(shuō)。

廣東省編辦接到牽頭的命令，是在2011年11月“汕頭會(huì)議”后不久。這是一次廣東深化行政體制改革的總結(jié)部署大會(huì)。會(huì)上，時(shí)任中共中央政治局委員、廣東省委書(shū)記汪洋的一席話(huà)，被認(rèn)為是吹響了本輪行政審批改革的號(hào)角：“如果不在提升體制機(jī)制‘軟實(shí)力’上狠下功夫，發(fā)展‘硬實(shí)力’的提升將難以持久，未來(lái)發(fā)展的路就走不好、更走不遠(yuǎn)?！?/p>

“汕頭會(huì)議”一個(gè)月后，廣東省轉(zhuǎn)變政府職能決策咨詢(xún)委員會(huì)成立，廣東省行政審批制度改革聯(lián)席會(huì)議退出歷史。廣東省省長(zhǎng)朱小丹親自擔(dān)任決策咨詢(xún)委員會(huì)主任，原先聯(lián)席會(huì)議里幾十個(gè)部門(mén)首長(zhǎng)不見(jiàn)了，取而代之的是相對(duì)超脫的“專(zhuān)家型”官員，如省委、省政府政研室的副主任等，以及廣東省社科院院長(zhǎng)和政協(xié)委員等7名社會(huì)人士。

改革力度前所未有。省編辦行政管理體制改革處處長(zhǎng)、改革綜合組組長(zhǎng)劉光大介紹說(shuō)，省編辦是傾全辦之力，加上從兄弟單位抽調(diào)的12名干部，總共有五六十人參與這次改革。

過(guò)去的審批改革大多依賴(lài)部門(mén)自報(bào)，一個(gè)部門(mén)真正有多少審批事項(xiàng)，誰(shuí)也厘不清。

這回，省編辦不打算再做“好好先生”。在各部門(mén)自報(bào)前，省編辦劃定一條紅線(xiàn)：如果瞞而不報(bào)，以后再實(shí)施這個(gè)審批的話(huà)等于作廢。

自報(bào)過(guò)程的嚴(yán)苛，還體現(xiàn)在表格制作上。除了要求列明事項(xiàng)名稱(chēng)、類(lèi)別、依據(jù)、實(shí)施具體主體等，還必須填報(bào)是否含子項(xiàng)、收不收費(fèi)、辦理時(shí)限等內(nèi)容?！坝绕涫窃O(shè)定依據(jù)，必須列明是法律法規(guī)，是地方性法規(guī)，是部委的紅頭文件，還是編辦的‘三定’規(guī)定，都要寫(xiě)得一清二楚?！眲⒐獯笳f(shuō)，這樣才能看出，這個(gè)事項(xiàng)是不是依法設(shè)定，是否有充分依據(jù)。

不僅如此，縱向來(lái)看，表格中分為行政審批事項(xiàng)、非行政審批事項(xiàng)，以及不在審批范疇的行政執(zhí)法事項(xiàng)、日常管理事項(xiàng)。這是為了防止有些部門(mén)偷梁換柱。

果然，第一輪自報(bào)上來(lái)，有些明明是審批項(xiàng)目，卻列到日常管理里邊；瞞報(bào)、漏報(bào)更是不少。有的部門(mén)報(bào)了個(gè)母項(xiàng)，里邊卻藏著若干子項(xiàng)。一位知情人透露，廣東某市一個(gè)部門(mén)只上報(bào)了一個(gè)審批事項(xiàng)，最后發(fā)現(xiàn)這個(gè)母項(xiàng)目下有44個(gè)子項(xiàng)。

劉光大說(shuō)，“如果不把子項(xiàng)清理掉，母項(xiàng)是清理不掉的?！?/p>

可是，怎么甄別呢？省編辦一是找企業(yè)、社會(huì)組織座談，做調(diào)查表，聽(tīng)反饋意見(jiàn)，甚至直接打電話(huà)問(wèn)。例如，聽(tīng)說(shuō)醫(yī)院進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備都得經(jīng)過(guò)衛(wèi)生部門(mén)層層審批，劉光大覺(jué)得不可思議，就挨個(gè)給醫(yī)生朋友打電話(huà)，詢(xún)問(wèn)有無(wú)這個(gè)審批，應(yīng)不應(yīng)該保留。另一個(gè)辦法是通過(guò)公開(kāi)渠道查，如到這些部門(mén)的行政服務(wù)中心暗訪(fǎng)，到官網(wǎng)上查查一項(xiàng)審批需要準(zhǔn)備什么材料。

審批項(xiàng)目總算被“翻”了個(gè)底朝天，新麻煩又來(lái)了——很多審批項(xiàng)目的依據(jù)張冠李戴。劉光大和他的同事們只得去查原始文件，光法律法規(guī)的資料匯總就好多本。

這樣來(lái)回，光自報(bào)就報(bào)了兩三次。最后拿著厚厚一本項(xiàng)目清單，大伙兒嚇了一大跳。上次審批改革保留下來(lái)的明明有590多項(xiàng)，這次卻清理出1120項(xiàng)。

佛山市順德區(qū)大部制改革路徑，成為廣東行政審批制度改革的先行兵。圖為該區(qū)的行政審批中心。

影響國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定？

以往的審批改革放內(nèi)不放外、放小不放大。這次，省編辦接到的指令是能取消堅(jiān)決取消，能下放堅(jiān)決下放：“凡是市場(chǎng)和社會(huì)能自我調(diào)節(jié)的堅(jiān)決取消；凡是社會(huì)組織能夠承擔(dān)的堅(jiān)決轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織；凡是下級(jí)政府能夠履行的堅(jiān)決下放給下級(jí)政府?！?/p>

改革以取消為主，動(dòng)刀的部位非常明確：投資、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和非行政許可?！敖?jīng)濟(jì)下行壓力很大，再捆住企業(yè)的手腳怎么激發(fā)市場(chǎng)活力？”咨詢(xún)委員會(huì)專(zhuān)家、廣東省社科院科研處處長(zhǎng)丁力說(shuō)。

但要從自己身上割肉，難度可想而知。少數(shù)部門(mén)負(fù)責(zé)人開(kāi)始時(shí)高調(diào)支持改革，到真要取消時(shí)就不愿意了。有些事情也不是單位領(lǐng)導(dǎo)能決定的。正如廣東省委原書(shū)記汪洋所言：“廳長(zhǎng)說(shuō)可以放，到了副廳長(zhǎng)那就說(shuō)不能放，到了處長(zhǎng)那一層說(shuō)絕對(duì)不能放，到了辦事人員那，就說(shuō)打死也不能放?！?/p>

丁力回憶，一些部門(mén)在存廢問(wèn)題上三番五次扯皮，說(shuō)得最多的一條拒絕理由，就是國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定?！斑@些帽子都很大，但安全的邊界在哪很難界定。”

省編辦展開(kāi)了一套環(huán)環(huán)相扣的施壓策略。打頭陣的，是設(shè)在省編辦下邊的3個(gè)工作小組，光跟部門(mén)的協(xié)商會(huì)就開(kāi)了900多場(chǎng)。

專(zhuān)家，是省編辦亮出的第二大“殺手锏”。覺(jué)得哪個(gè)項(xiàng)目該取消，一般都會(huì)附上專(zhuān)家意見(jiàn)。劉光大說(shuō)，開(kāi)大會(huì)時(shí)，有專(zhuān)家在和沒(méi)專(zhuān)家在，一些部門(mén)負(fù)責(zé)人的態(tài)度很不一樣?！皩?zhuān)家在，能發(fā)揮專(zhuān)業(yè)和社會(huì)監(jiān)督作用，如果不在就少了很多避忌?！?/p>

④向8只燒杯中依次加入等量適量清水、2×10-11、2×10-10、2×10-9、2×10-8、2×10-7、2×10-6g·L-1的2，4-D溶液。

工作小組如果還是協(xié)調(diào)不下來(lái)，就會(huì)請(qǐng)廣東省編辦主任親自上陣?？删庌k跟各個(gè)政府部門(mén)屬于平級(jí)單位，他們不愿放也沒(méi)辦法。這時(shí)，編辦會(huì)把這些最難啃的骨頭集中在一起，交給省領(lǐng)導(dǎo)拍板。

多數(shù)時(shí)候都是決策咨詢(xún)委員會(huì)副主任、廣東省副省長(zhǎng)肖志恒出馬。協(xié)調(diào)會(huì)上，肖志恒和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)相視而坐，一項(xiàng)項(xiàng)地挨個(gè)問(wèn)部門(mén)負(fù)責(zé)人為什么不清理。遇上副省長(zhǎng)也協(xié)調(diào)不下來(lái)的，就得省長(zhǎng)朱小丹上陣。

但行政一把手上陣，也不一定就能協(xié)調(diào)下來(lái)——有些部門(mén)說(shuō)，這涉及省里的法規(guī)、規(guī)章，甚至國(guó)家的法律法規(guī)，我們沒(méi)權(quán)動(dòng)。丁力回憶，比如中石油、中石化的能源定價(jià)問(wèn)題，專(zhuān)家就認(rèn)為應(yīng)該取消，但省發(fā)改委認(rèn)為，定價(jià)是由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)的。

省里的法規(guī)、規(guī)章好說(shuō)，中央法律法規(guī)怎么辦？

中央給廣東吃了顆定心丸

聽(tīng)說(shuō)連中央的審批也可能被革掉，一些部門(mén)開(kāi)始進(jìn)京“上訪(fǎng)”。咨詢(xún)委員會(huì)成員黃挺說(shuō)，很多部門(mén)把中央部委拉出來(lái)，然后部委跟省里講，這個(gè)項(xiàng)目不能撤銷(xiāo)。

2004年，時(shí)任國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任李玉斌在媒體訪(fǎng)問(wèn)中說(shuō)，“就全國(guó)而言，審批項(xiàng)目總數(shù)的60%，是由國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章以上層級(jí)設(shè)定的，地方設(shè)定的不過(guò)40%。而地方對(duì)中央的審批項(xiàng)目又無(wú)權(quán)變動(dòng)?！?/p>

中央部門(mén)一個(gè)重要的擴(kuò)權(quán)渠道就是部門(mén)立法。“很多本該由全國(guó)人大起草的法律，都是由有關(guān)部委起草的，部委通過(guò)立法過(guò)程固化部門(mén)利益?！秉S挺說(shuō)。

2012年“兩會(huì)”期間，時(shí)任廣東省委書(shū)記汪洋跟全國(guó)人大代表鐘南山談起政府放權(quán)改革的阻力時(shí)說(shuō)：“如果法律有障礙，我們一起去上訪(fǎng)?！?/p>

“兩會(huì)”期間，廣東省委領(lǐng)導(dǎo)曾特地拜訪(fǎng)國(guó)家工商總局。之后不久，國(guó)家工商總局就出臺(tái)了一個(gè)被認(rèn)為是迄今為止工商總局支持地方經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)新力度最大的文件。其中重要內(nèi)容，是支持廣東在特定區(qū)域開(kāi)展商事登記制度改革試點(diǎn)。

2012年4月，汪洋和朱小丹給國(guó)務(wù)院寫(xiě)信，請(qǐng)求給予廣東先行先試的權(quán)力。同時(shí)，一份涉及中央法律法規(guī)的廣東審批事項(xiàng)目錄，也提交給了中央有關(guān)部門(mén)。

早在籌劃改革之初，省編辦做了兩份目錄，一份是涉及省里的，一份涉及中央法律法規(guī)。

咨詢(xún)委員會(huì)專(zhuān)家、廣東省政府參事、省委黨校教授陳鴻宇在年初就看到了這份要上報(bào)給中央的材料，當(dāng)時(shí)心里咯噔了一下：“這些材料密密麻麻，涉及那么多部門(mén)，中央能同意嗎？”

出人意料的是，廣東省委領(lǐng)導(dǎo)給國(guó)務(wù)院寫(xiě)信后不久，就收到了肯定答復(fù)。國(guó)務(wù)院總理溫家寶、副總理李克強(qiáng)、國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)馬凱等都做出重要批示，要求各部委支持并大力配合廣東的改革。

此后，一方面朱小丹、肖志恒親自帶隊(duì)，到北京給國(guó)務(wù)院以及各個(gè)部委做匯報(bào)，爭(zhēng)取各方支持；另一方面，時(shí)任國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)尤權(quán)親自組織召開(kāi)審改辦核心部委的協(xié)調(diào)會(huì)。

中央力挺，給廣東吃了顆定心丸。2012年7月后，改革進(jìn)入快車(chē)道。7月17日，廣東省召開(kāi)行政審批改革動(dòng)員大會(huì)，發(fā)布第一批調(diào)整的審批事項(xiàng)目錄，其中取消179項(xiàng)審批項(xiàng)目，轉(zhuǎn)移55項(xiàng)，下放115項(xiàng)，委托管理5項(xiàng)，要求2012年底前全部實(shí)施。

與之配套的是一份綱領(lǐng)性文件，要求：政府組織的評(píng)優(yōu)、評(píng)級(jí)、評(píng)比項(xiàng)目，基本取消；除了涉及重大公共安全的事項(xiàng)外，取消對(duì)公民、法人和其他社會(huì)組織相關(guān)從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類(lèi)審批；全面清理和廢止妨礙市場(chǎng)流通的限制性規(guī)定，切實(shí)破除地方保護(hù)壁壘。

緊接著，7月26日，廣東省人大常委會(huì)會(huì)議正式通過(guò)了修訂有關(guān)法規(guī)的決定。

被倒逼的改革

其實(shí)，廣東最新一輪行政體制改革的提速，始于2009年。當(dāng)時(shí)廣東仍未從國(guó)際金融危機(jī)的巨大沖擊中緩過(guò)神來(lái)，要想轉(zhuǎn)型升級(jí)，解決轉(zhuǎn)型期的深層次矛盾，路子只有一條：在黨和政府自己身上“動(dòng)刀”。

第一個(gè)突破口是大部制。深圳市和佛山市順德區(qū)率先獲得試水資格。順德搞“黨政合署”，41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為16個(gè)，被當(dāng)時(shí)輿論驚呼“石破天驚”。

但弊病也逐漸暴露出來(lái)。很多人發(fā)現(xiàn)，部門(mén)合并后，職能依然沒(méi)有多少轉(zhuǎn)變。“‘三打兩建’可以懲治腐敗，但政府職能如果不轉(zhuǎn)變，打掉一批會(huì)很快成長(zhǎng)一批。”丁力說(shuō)。

“瘦身”只是物理變化，“減負(fù)”這個(gè)化學(xué)變化被提上議事日程?！耙欢ㄒ拐姓?quán)力越位、錯(cuò)位、缺位的問(wèn)題得到糾正。最關(guān)鍵的就是行政審批體制改革?！标慀櫽钫f(shuō)。

第一個(gè)吃螃蟹的還是順德。2011年8月，順德成為廣東行政審批體制改革的試點(diǎn)，提出“大部制、小政府、大社會(huì)”的改革路徑。政府在放權(quán)的同時(shí)，也在培育社會(huì)組織和法定機(jī)構(gòu)。

從大部制改革走向行政審批體制改革，在改革起草者看來(lái)，既是避免舊體制復(fù)歸的必然路徑選擇，又為審批制度改革的推進(jìn)創(chuàng)造了有利條件?！坝行┎块T(mén)整合之前，本身的審批權(quán)限比如只有10項(xiàng)，清理阻力就大，但幾個(gè)部門(mén)合并后，加起來(lái)可能有100項(xiàng)審批，清理掉幾十項(xiàng)是可以接受的。”劉光大說(shuō)。

2012年2月，廣東將2012年定為行政審批體制改革的攻堅(jiān)年。廣東省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)親自抓改革，也被很多人認(rèn)為是改革能推行的關(guān)鍵。

根據(jù)規(guī)劃，到2015年，廣東各級(jí)行政審批事項(xiàng)壓減40%以上，辦結(jié)時(shí)限總體縮短50%左右。力爭(zhēng)投資項(xiàng)目辦理時(shí)限總體縮短50%左右，投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)壓減70%左右。時(shí)任省委書(shū)記汪洋曾經(jīng)說(shuō)，要讓廣東成為“全國(guó)行政成本最低的地方”。

眼下，廣東省編辦的工作重點(diǎn)是，制定“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”的標(biāo)準(zhǔn)，劉光大說(shuō)，這是為了防止審批像割韭菜那樣割而復(fù)生。