/賀永華

浙江“七山一水兩分田”，耕地資源短缺，后備資源匱乏，建設(shè)用地矛盾突出，保住耕地紅線、保障發(fā)展壓力大。如何優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提高節(jié)約集約用地，走出一條點“土”成“金”的路子？

省十二屆人大常委會第五次會議聽取和審議我省土地整治情況的報告。為深入了解相關(guān)情況，省人大環(huán)資委制定了監(jiān)督工作實施方案，7月中旬聽取了省有關(guān)部門的情況匯報，8月中旬由常委會程渭山副主任帶隊，組織3個調(diào)研組，赴杭州、嘉興、金華、臺州等4市7縣（市、區(qū)）調(diào)研，聽取了各地的情況匯報并實地考察了土地整治項目。

成效：堅守“雙保” 碩果累累

土地整治是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進(jìn)耕地保護(hù)、提高節(jié)約集約用地水平的重要手段。近年來，我省不斷加大資金投入，采取一系列政策措施，大力推進(jìn)農(nóng)用地整治和城鎮(zhèn)村建設(shè)用地整治，保護(hù)了耕地資源，保障了我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源需求，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

實施“百萬”造地保障工程和“812”土地整治工程。2008—2012年共墾造耕地113.83萬畝，其中低丘緩坡開發(fā)74.7萬畝、灘涂圍墾造地14.83萬畝、建設(shè)用地復(fù)墾15.33萬畝、土地整理8.97萬畝，超額完成106萬畝的目標(biāo)任務(wù)，連續(xù)17年實現(xiàn)耕地占補平衡。2013年啟動的“812”土地整治工程計劃5年再墾造耕地80萬畝。

實施千萬畝“標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程”和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。近4年共啟動實施220萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升地力培育，累計完成地力培育1617.4萬畝次，已建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田342.86萬畝。

浙江省人民政府副省長黃旭明向省十二屆人大常委會第五次會議作《關(guān)于全省土地整治工作情況的報告》。蔡榮章 攝

推進(jìn)低丘緩坡荒灘開發(fā)利用。爭取金衢麗低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點建設(shè)用地指標(biāo)16.33萬畝、甬臺溫建設(shè)用圍填海指標(biāo)12.5萬畝、舟山群島新區(qū)陸海統(tǒng)籌建設(shè)用地指標(biāo)12萬畝。

爭取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治。截至2012年底，累計啟動1326個農(nóng)村土地綜合整治項目，使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)12.17萬畝，計劃搬遷農(nóng)戶20萬戶，拆舊12.6萬畝，可復(fù)墾耕地12.2萬畝，可安排建新13.8萬畝；目前已完成26個項目驗收，復(fù)墾耕地0.655萬畝，建新0.72萬畝。

以“三改一拆”行動和“畝產(chǎn)倍增”行動計劃為抓手，推進(jìn)城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治。2011年全省人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地面積121.37平方米，接近規(guī)劃控制值，2012年畝均建設(shè)用地G D P產(chǎn)出19.6萬元，比2010年增長23%，2013年上半年累計拆除違章建筑5665萬平方米、“三改”建筑面積4081萬平方米，3年任務(wù)有望兩年完成。

問題：挑戰(zhàn)巨大 困難重重

客觀上看，我省土地資源稟賦條件不好，耕地資源較少，國土開發(fā)利用強度較高。但從主觀上看，認(rèn)識存在偏差，政策銜接及制度安排上也有不足。有的地方政府只關(guān)注耕地的數(shù)量平衡，片面追求城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，對補充耕地質(zhì)量和后期管護(hù)關(guān)注不夠，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點認(rèn)識不深，對優(yōu)化國土空間布局節(jié)約集約用地欠缺動力，工作中存在“重數(shù)量、輕質(zhì)量”、“重建新、輕拆舊”、“重用地、輕復(fù)墾”、“重增量、輕存量”的傾向，影響了土地整治工作的順利開展。

補充耕地任務(wù)十分艱巨。我省耕地后備資源較少，集中連片、立地條件好的地塊已先期開發(fā)，低丘緩坡開發(fā)難度日益加大，且易造成生態(tài)環(huán)境破壞；灘涂圍墾計劃指標(biāo)少，造地周期長；建設(shè)用地復(fù)墾補充耕地有限，進(jìn)度不理想，而據(jù)估算，“十二五”期間我省各類新增建設(shè)用地需求量約263萬畝，還需占用耕地170萬畝。

耕地質(zhì)量提升難度很大。平原地區(qū)、城市郊區(qū)大批優(yōu)質(zhì)良田被占用，而新墾造耕地在項目選址、工程實施管理、質(zhì)量驗收等環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，加上地力培育投入大、周期長、見效慢等因素，造成新墾造耕地質(zhì)量相對較差，個別地方還出現(xiàn)墾造耕地?zé)o人管、無人種的現(xiàn)象。

農(nóng)村建設(shè)用地整治進(jìn)展緩慢。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目立項和建設(shè)管理剛起步，加上基層財力不足及農(nóng)民意愿不強等因素，試點項目進(jìn)展緩慢。部分農(nóng)戶搬新不拆舊，“一戶多宅”，造成宅基地復(fù)墾難和農(nóng)村土地資源兩頭占的現(xiàn)象，影響了政策的權(quán)威性，也造成新的社會不公。

城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治成效不明顯。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模日益擴大，超出土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，粗放低效用地等現(xiàn)象在各地不同程度存在，土地利用效益與好的省份相比仍有差距，“三改一拆”目前還處在“拆”的階段，“三改”工作還沒全面推開。

對策：高度重視 深入推進(jìn)

要貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持“三個最嚴(yán)格”的土地管理制度，大力推進(jìn)土地整治，保障土地資源可持續(xù)利用，為落實干好“一三五”、實現(xiàn)“四翻番”的決策部署，建設(shè)“兩富”現(xiàn)代化浙江提供重要的支撐。

各級政府要切實轉(zhuǎn)變片面追求建設(shè)用地指標(biāo)的傾向，要從保障糧食安全、推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的角度，深刻認(rèn)識土地整治工作的重要性。各級涉土涉農(nóng)部門要加強協(xié)調(diào)配合，在農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)、農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、農(nóng)村住房改造、中心村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷、下山移民脫貧致富等項目上要與墾造耕地、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治有機結(jié)合，相互銜接，統(tǒng)籌推進(jìn)。

堅持資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，開展低丘緩坡、沿海灘涂等耕地后備資源調(diào)查，摸清補充耕地資源潛力，編制并安排好墾造耕地的規(guī)模、時序和區(qū)域，有計劃組織實施。合理調(diào)整耕地占補平衡政策，科學(xué)分配和合理安排墾造耕地任務(wù)，大力推進(jìn)建設(shè)用地復(fù)墾，逐步從開發(fā)造地向建設(shè)用地復(fù)墾內(nèi)部挖潛轉(zhuǎn)變。

推行耕地保護(hù)“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體管理，在項目選址、實施、驗收等環(huán)節(jié)更加突出質(zhì)量監(jiān)管，防止生態(tài)破壞和水土流失，按照“缺什么補什么”的原則提升完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，達(dá)到旱澇保收的標(biāo)準(zhǔn)，加大有機肥、速效肥、緩釋肥推廣力度，狠抓地力培育，鼓勵耕地流轉(zhuǎn)承包到戶，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。規(guī)范推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田及示范縣建設(shè)，努力建成若干“萬畝方、千畝方”基本農(nóng)田保護(hù)示范點，糧食生產(chǎn)功能區(qū)要約束性種糧，堅決糾正“非糧化”現(xiàn)象。

堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，節(jié)約集約，按照“先減后用、增減掛鉤、平衡有余”的原則，用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點政策，從政府推動型向農(nóng)民意愿型轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“政府得土地、農(nóng)民得實惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”的多贏效應(yīng)。加大對地方政府拆舊復(fù)墾率的責(zé)任考核，在有條件的地方實行“先補后占”，引導(dǎo)農(nóng)村土地綜合整治從建新主導(dǎo)型向拆舊復(fù)墾主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，加快研究農(nóng)民閑置宅基地流轉(zhuǎn)和退出機制，暢通宅基地使用權(quán)收回渠道。

全面推進(jìn)縣域村莊布局規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理布局和有序建設(shè)，探索“全域聯(lián)動、全域整治”的整鎮(zhèn)、整縣大國土整治，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快中心城市、中心鎮(zhèn)和中心村培育，推動集聚集群集約發(fā)展，科學(xué)謀劃“三改一拆”“拆”后土地利用和建設(shè)，以土地整治為核心推進(jìn)“三改”工作。盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，加大批而未供、供而未用土地清理力度，加快低效用地改造，有序推進(jìn)畝產(chǎn)倍增計劃，實現(xiàn)土地整治從外延擴張向內(nèi)部挖潛增效轉(zhuǎn)變。