陶 鵬

災(zāi)害文化與應(yīng)急管理制度創(chuàng)新

陶 鵬

災(zāi)害文化作為社會整體應(yīng)災(zāi)體系的核心構(gòu)件，既形塑著正式應(yīng)急管理制度又影響了多元社會主體的風(fēng)險態(tài)度與應(yīng)災(zāi)行為。本文聚集應(yīng)急管理制度的災(zāi)害文化創(chuàng)新路徑，通過建構(gòu)理論框架以演繹災(zāi)害文化與應(yīng)急管理間的關(guān)聯(lián)性與復(fù)雜性，厘清了災(zāi)害文化在應(yīng)急管理周期內(nèi)的影響方式與機理，并提出需從“減災(zāi)文化”、“反迷思文化”、“社會學(xué)習(xí)”切入，進而轉(zhuǎn)變個人、組織、大眾、專家學(xué)者、傳播媒介等主體的災(zāi)害認(rèn)知、態(tài)度以及行為，最終達(dá)成應(yīng)急管理制度優(yōu)化與創(chuàng)新。

災(zāi)害文化；應(yīng)急管理；減災(zāi)文化；反迷思文化；社會學(xué)習(xí)；制度創(chuàng)新

一、災(zāi)害文化：概念與緣起

與文化概念類似，災(zāi)害文化概念也呈現(xiàn)出復(fù)雜多元特征。通常災(zāi)害文化被等同為災(zāi)害大眾文化，包括了災(zāi)難幽默、災(zāi)難游戲、災(zāi)難傳說、災(zāi)難掛歷、災(zāi)難詩作歌曲、災(zāi)難電影小說、媒體災(zāi)難周年祭專題、災(zāi)難涂鴉、災(zāi)難徽章、災(zāi)難卡通漫畫等等。在災(zāi)害社會科學(xué)研究領(lǐng)域，災(zāi)害亞文化一詞被廣泛使用，災(zāi)害亞文化被認(rèn)為是“關(guān)于社區(qū)在災(zāi)害整備、詮釋、應(yīng)變方面的經(jīng)驗知識的傳承”?！?〕還存在與災(zāi)害文化存在交叉的風(fēng)險文化，即社會、組織以及個體受到社會背景文化影響而呈現(xiàn)出的風(fēng)險態(tài)度差異。它們皆影響著一般社會大眾、政府官員、應(yīng)急管理人員、災(zāi)害研究人員等主體的災(zāi)害認(rèn)知與行為。本文認(rèn)為“災(zāi)害文化”是指對災(zāi)害管理的減災(zāi)、整備、反應(yīng)以及恢復(fù)階段產(chǎn)生影響的相關(guān)價值、規(guī)范、信念、知識體系。

文化轉(zhuǎn)變乃是實現(xiàn)有效災(zāi)害管理的人文基礎(chǔ)要素，摩爾(Moore)認(rèn)為文化適應(yīng)(culture adaptation)乃應(yīng)對災(zāi)變的重要條件，〔2〕丹尼斯·美爾蒂(Dennis Mileti)在研究災(zāi)害與可持續(xù)發(fā)展關(guān)系時指出文化價值方面的轉(zhuǎn)變對于減災(zāi)的重要意義?！?〕在災(zāi)害文化理論研究路線上，主要存在著以安東尼·奧利弗·史密斯(Anthony Olive-Smith)、蘇珊娜·霍夫曼(Susanna Hoffman)、瑪麗·道格拉斯(Marry Douglas)為主要代表的災(zāi)害人類學(xué)研究；〔4〕以克蘭特利(Enrico L. Quarantelli)、摩爾等為代表的災(zāi)害社會學(xué)研究；〔5〕以及以克拉克·李(Clark Lee)、詹姆斯·肖特(James Short)、羅伯特·斯托林斯(Robert Stallings)等為代表的風(fēng)險建構(gòu)主義研究?！?〕三大研究傳統(tǒng)所聚焦的核心概念分別是“風(fēng)險文化”、“災(zāi)害亞文化”以及“風(fēng)險社會建構(gòu)”，雖然災(zāi)害社會科學(xué)的文化研究范式以描述性研究居多且話語方式存在差異，但卻為災(zāi)害文化與應(yīng)急管理理論分析邏輯架構(gòu)與政策設(shè)計提供了基礎(chǔ)，本文旨在探索災(zāi)害文化與應(yīng)急管理的影響機理，并揭示應(yīng)急管理制度創(chuàng)新中的災(zāi)害文化角色與方式。

二、災(zāi)害文化與應(yīng)急管理：一個分析框架

社區(qū)是基于家庭、人際關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)相互作用而形成的社會基本載體。災(zāi)害的社區(qū)應(yīng)對模式由來已久，它是以自組織(self-organization)為代表的自發(fā)社會過程的災(zāi)害適應(yīng)?！?〕以自發(fā)、彈性為基礎(chǔ)的社區(qū)應(yīng)對模式逐漸被以自覺、理性為基礎(chǔ)的行政應(yīng)對體制所取代，并成為當(dāng)代社會主流應(yīng)災(zāi)模式。這一轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N因素所驅(qū)使。一方面，人口增長與城市化進程使人類受到災(zāi)害沖擊的損失愈益增大，災(zāi)害自身所帶來損失的范圍、程度引起了更大的社會關(guān)注并成為公共問題，災(zāi)害越來越具有政治符號(symbolic)意涵，政府不得不應(yīng)對災(zāi)害。另一方面，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與科層制的發(fā)展，政府愈益強大，愈益有能力應(yīng)對災(zāi)害。這兩方面的力量共同促使災(zāi)害應(yīng)對模式走向依靠行政體制?，F(xiàn)代化過程總是試圖控制風(fēng)險，災(zāi)害管理已經(jīng)擴展到自然災(zāi)害、人為災(zāi)難、混合型災(zāi)難，全災(zāi)種(all-hazards)管理將行政體制應(yīng)災(zāi)范圍不斷擴大，科層制延伸到具有不確定性、無序的災(zāi)害環(huán)境應(yīng)對之中。

然而，超預(yù)期事件所引致的不確定性甚至深度不確定性給政府應(yīng)急管理模式帶來巨大挑戰(zhàn)，顯然，政府應(yīng)急管理體系擁有專業(yè)技術(shù)、人力、資源以及組織保障。但政府應(yīng)急管理同樣存在失靈情形；其一，“重應(yīng)急，輕風(fēng)險”的管理傾向，政府應(yīng)急管理體系注重對于災(zāi)害危機的應(yīng)急反應(yīng)，而忽視災(zāi)害危機的前端風(fēng)險治理；其二，注重正式組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，而忽視其他社會力量的應(yīng)急參與；其三，強調(diào)應(yīng)急管理技術(shù)性應(yīng)對，而缺乏將災(zāi)害文化轉(zhuǎn)變納入應(yīng)急管理建設(shè)目標(biāo)體系；其四，應(yīng)對深度不確定性情形時的能力與知識短缺，一旦超出預(yù)案、超出預(yù)期的事件發(fā)生，正式應(yīng)急管理體系可能陷入停滯或功能中斷。

人類的災(zāi)害認(rèn)知從超自然事件、純自然事件逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀慌c社會互動結(jié)果，該認(rèn)知轉(zhuǎn)變深刻反映了人類社會背景在災(zāi)害危機事件動力演進過程中的核心作用，而對于災(zāi)變發(fā)生的社會過程制度干預(yù)正是災(zāi)害管理的基本目標(biāo)。文化作為本地社會背景的重要面向，同時也被視作災(zāi)害的社會脆弱性的基本要素，相關(guān)價值、規(guī)范、信念、知識共同影響著災(zāi)害管理的政策產(chǎn)出、執(zhí)行與評估的各個環(huán)節(jié)。一般認(rèn)為，災(zāi)害管理周期可由減災(zāi)與整備、災(zāi)變反應(yīng)、恢復(fù)階段構(gòu)成，為了將災(zāi)害文化與應(yīng)急管理間的復(fù)雜關(guān)系結(jié)構(gòu)化，本文將二者置于同一分析框架下進行再考察。

圖1 災(zāi)害文化與應(yīng)急管理關(guān)系框架

從上圖可見，災(zāi)害文化可以劃分為減災(zāi)文化、反迷思(myth)文化、社會學(xué)習(xí)，減災(zāi)文化直接與減災(zāi)、整備相聯(lián)系，作為一種非結(jié)構(gòu)性(non-structure)減災(zāi)工具，試圖通過社會、組織以及個人的風(fēng)險與安全意識的轉(zhuǎn)變來消減風(fēng)險及其損失。反迷思文化試圖改變專家、媒體以及一般大眾對于災(zāi)變中的群體反應(yīng)行為的認(rèn)識偏差，如恐慌逃離行為、反社會行為、災(zāi)難癥候群等，從而改變應(yīng)急反應(yīng)政策設(shè)計與執(zhí)行。社會學(xué)習(xí)是實現(xiàn)應(yīng)急管理制度創(chuàng)新與優(yōu)化的重要路徑。災(zāi)害社會學(xué)習(xí)是以災(zāi)害問責(zé)為方式手段，以災(zāi)害出現(xiàn)的原因、影響以及社會應(yīng)對之得失方面為內(nèi)容，通過對災(zāi)害應(yīng)對的社會學(xué)習(xí)過程，最終達(dá)成影響社會與政府的災(zāi)害認(rèn)知、價值判斷以及行為規(guī)范，以期消減災(zāi)害風(fēng)險并為未來的災(zāi)害應(yīng)對提供相關(guān)有益經(jīng)驗。

三、應(yīng)急管理制度創(chuàng)新：以災(zāi)害文化培育為路徑

從宏觀上看，應(yīng)急管理制度創(chuàng)新方式可以為技術(shù)路徑、管理路徑以及文化路徑。其中，技術(shù)路徑下的應(yīng)急管理制度創(chuàng)新強調(diào)應(yīng)急科技、監(jiān)測工具等器物層面的技術(shù)革新，應(yīng)急管理制度的管理路徑創(chuàng)新則注重應(yīng)急管理體制、機制的調(diào)試，而文化路徑的應(yīng)急管理制度創(chuàng)新則注重整體社會層面的應(yīng)災(zāi)意識與行為轉(zhuǎn)變，災(zāi)害文化培育可以為應(yīng)急管理制度提供堅實的社會運行基礎(chǔ)，同時也對傳統(tǒng)政府應(yīng)急管理進行失靈矯正與功能拓展。災(zāi)害文化培育作為應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的一種路徑，其作用方式主要體現(xiàn)在減災(zāi)文化、反迷思文化以及社會學(xué)習(xí)對于災(zāi)害管理制度的影響。

(一)減災(zāi)文化：作為防災(zāi)減災(zāi)的有效政策工具

為了實現(xiàn)“群防群治”的災(zāi)害管理主體格局，需要擺脫政府作為減災(zāi)工作的唯一主體現(xiàn)狀。充分認(rèn)識到各項公共減災(zāi)工程與項目的公共性本質(zhì)的同時，還應(yīng)當(dāng)注意到對個體、組織乃至整體社會層面的減災(zāi)意識與責(zé)任的培育，將減災(zāi)文化作為防災(zāi)減災(zāi)的有效政策工具，進而從根本上提升社會防災(zāi)減災(zāi)能力，因此，減災(zāi)文化培育需要在個體、組織、社會層面展開。

首先，培育個人安全文化?，旣悺さ栏窭购桶⒙　ね栠_(dá)夫斯基利用理想類型學(xué)的劃分方式，將人類的風(fēng)險態(tài)度劃分為個人主義、宿命論、等級主義以及平等主義，從而將個體風(fēng)險態(tài)度做了清晰梳理。〔8〕個體風(fēng)險態(tài)度多樣性直接影響著個體行為差異程度，從而導(dǎo)致個體的災(zāi)害脆弱性程度的差別。正式減災(zāi)系統(tǒng)的作用能力有限，防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是通過合作治理而達(dá)成“群防群治”格局。而面對人們不同的風(fēng)險態(tài)度與行為方式，在正式減災(zāi)系統(tǒng)能力有限的條件下，個體的脆弱性程度消減也應(yīng)當(dāng)成為重要的個體責(zé)任，個體的風(fēng)險干預(yù)意識與能力成為群防群治的災(zāi)害治理結(jié)構(gòu)的必要組成。于是，應(yīng)當(dāng)積極培育個人安全文化，通過教育系統(tǒng)、公共宣傳、專家座談等多樣化方式，達(dá)成減災(zāi)文化的有效輸入與培育。從單一社會個體層面，逐步培育起個人安全文化，改變個體以往的風(fēng)險態(tài)度與風(fēng)險行為方式，樹立個人安全責(zé)任觀，提倡積極的安全態(tài)度與規(guī)范的個體行為，從根本上達(dá)到消減個體災(zāi)害風(fēng)險暴露程度，提升個體的災(zāi)害恢復(fù)力。

其次，樹立組織減災(zāi)文化。社會組織作為防災(zāi)減災(zāi)的中堅力量，其作用能力與方式受到各種限制。減災(zāi)文化的樹立就是要從源頭上打破各種壁壘，完善和提升社會組織層面的防災(zāi)減災(zāi)能力。其一，政府部門必須樹立風(fēng)險“可管理”的意識。政府部門的減災(zāi)態(tài)度與行為直接影響著社會整體減災(zāi)實踐。長期以來，政府部門的組織風(fēng)險文化表現(xiàn)出態(tài)度消極性、責(zé)任模糊性、政策選擇性等特征，其核心根源在于政府部門對于風(fēng)險屬性的認(rèn)知模糊與偏見。以脆弱性為鏈接，使得風(fēng)險可能與災(zāi)害后果之間的聯(lián)系變得更具具體性與人為性，〔9〕那么，災(zāi)害管理則是以消減脆弱性為基礎(chǔ)的管理過程。那么，所謂“抽象的”風(fēng)險具有了可管理的內(nèi)涵，通過一系列的管理行為來推動文化、經(jīng)濟發(fā)展、行政體系等方面的改善，就可以減少災(zāi)害脆弱性。同時，排除政治系統(tǒng)對于災(zāi)害管理體系的負(fù)面干擾，通過科學(xué)分析、科學(xué)投入來實踐以脆弱性分析為基礎(chǔ)的風(fēng)險管理政策。于是，通過樹立組織的積極風(fēng)險管理觀念，減災(zāi)文化得以不斷發(fā)展且意義深遠(yuǎn)。其二，私部門與第三部門組織的減災(zāi)文化建設(shè)。作為社會組織的重要構(gòu)成，私部門與第三部門在社會發(fā)展過程中的作用明顯，這也體現(xiàn)在災(zāi)害管理之中。災(zāi)害的群防群治格局的實現(xiàn)，需要私部門與第三部門的積極參與。在這種通過災(zāi)害實踐檢驗的有效治理結(jié)構(gòu)之下，私部門與第三部門組織的作用需要進一步明晰，而減災(zāi)文化可作為其能力培養(yǎng)的重要面向。其中，在市場與社會行為過程中，強調(diào)組織的社會責(zé)任觀念，注重日常組織行為對于災(zāi)害發(fā)生、演化以及損失結(jié)果的負(fù)面影響，樹立防災(zāi)減災(zāi)的主體意識。

最后，構(gòu)建社會災(zāi)害文化。當(dāng)代風(fēng)險問題與人和文化的矛盾有關(guān)。如果在社會風(fēng)險文化中缺乏風(fēng)險意識啟蒙，缺乏將風(fēng)險意識內(nèi)化為自我控制行為，那么，防災(zāi)減災(zāi)在社會文化層面上缺乏重視與干預(yù)。自省與反思能力成為一個社會存續(xù)與發(fā)展的必備條件。人類社會發(fā)展過程不斷處理著人與自然的矛盾，在不同歷史階段所表現(xiàn)的特征不同，從“敬畏自然”到“征服自然”和“向自然進軍”，人類打破生態(tài)循環(huán)限制，在創(chuàng)造大量社會財富的同時，對自然生態(tài)也造成了不可逆損傷。隨著人類現(xiàn)代化程度的不斷深入，自然災(zāi)害所造成的社會損失也呈現(xiàn)日益加劇的現(xiàn)象，使人們逐漸意識到發(fā)展可以減少災(zāi)害，而災(zāi)害也會阻止發(fā)展。其中，文化的改變對于可持續(xù)發(fā)展與減災(zāi)意義顯著。〔10〕加強自省與反思，并注重社會日?；顒舆^程成為建設(shè)積極社會災(zāi)害文化的有效路徑。在貫徹科學(xué)發(fā)展理念的當(dāng)今中國，追求人與人關(guān)系的和諧，追求人與自然關(guān)系的和諧，可以被視為正確的社會災(zāi)害文化構(gòu)建方式。

(二)反迷思文化：災(zāi)害危機傳播與研究的歷史使命

災(zāi)害迷思作為人們對于災(zāi)害基本事實的曲解與誤判，降低了災(zāi)害管理制度績效。災(zāi)害作為一個社會建構(gòu)概念，學(xué)者、大眾、媒體、組織領(lǐng)袖等在面對災(zāi)害問題時可能受到各自角度和利益訴求的局限，共同導(dǎo)致了災(zāi)害迷思情形的出現(xiàn)。于是，災(zāi)害事件的媒介傳播與災(zāi)害學(xué)術(shù)研究成為反迷思文化的重要主體，有助于厘清災(zāi)害認(rèn)知的混亂現(xiàn)狀，提升災(zāi)害的公共認(rèn)知水平，并最終影響到災(zāi)害文化的價值、規(guī)范、信念以及知識要素層面，改變?yōu)暮γ运紝€體、群體、組織等的災(zāi)害反應(yīng)方面的阻滯影響，保障應(yīng)急資源的合理分配，實現(xiàn)科學(xué)暢通的災(zāi)害信息溝通系統(tǒng)，設(shè)計受災(zāi)群體或個體的救災(zāi)參與機制，保證災(zāi)害預(yù)警疏散過程的合理高效。

首先，災(zāi)害危機的媒介傳播系統(tǒng)。媒介對于形塑大眾意識十分重要，其在災(zāi)害危機傳播中的作用具有二重性特征。一方面，媒體向大眾傳播了災(zāi)害事件的信息，使民眾能夠了解現(xiàn)實基本狀況。另一方面，媒體傳播也可能形成并強化了災(zāi)害迷思。那么，在災(zāi)害危機的敘事報道中，媒介傳播系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)意識到自身作用的兩面性，在保障公民知情權(quán)的同時，還需要堅持災(zāi)害報到的全面真實性、及時性、價值中立性、社會責(zé)任性、專業(yè)性原則，做到全面真實的反應(yīng)災(zāi)變事件，滾動及時的報到災(zāi)情變化，保持客觀中立的立場，堅持媒體社會責(zé)任底線。合理處理災(zāi)害報道的硬新聞(Hard news)與軟新聞(Soft news)管理，前者是關(guān)于災(zāi)害事件的基本信息、客觀事實等方面的新聞報道形式，主要關(guān)注災(zāi)害持續(xù)時間、強度等；后者更多包含著災(zāi)害中的人物故事與訪談。費什(Fisher)在分析新聞報道所聚焦的災(zāi)害階段特征、報道規(guī)模以及比較不同災(zāi)害類型的報道模式基礎(chǔ)上，提出并論證了這樣的命題：“過度媒體聚焦、過度采取軟新聞報道方式就越有可能導(dǎo)致災(zāi)害迷思?！薄?1〕

其次，災(zāi)害學(xué)術(shù)研究體系。災(zāi)害具有自然與社會雙重屬性，災(zāi)害研究對于災(zāi)害屬性的探索極其重要。隨著災(zāi)害知識與經(jīng)驗的探索與提升，災(zāi)害研究的發(fā)展可以內(nèi)化到災(zāi)害文化之中，進而影響到應(yīng)急管理制度創(chuàng)新。災(zāi)害迷思的存在正是災(zāi)害研究的著力點之一，加強對災(zāi)變環(huán)境的實證研究與經(jīng)驗提升，改變以往宏觀模糊的災(zāi)變認(rèn)知。其中，針對災(zāi)害過程中的人與群體的行為反應(yīng)方式的深入探討可以扭轉(zhuǎn)大眾、專家、媒介以及政策制定者對于災(zāi)變情境的認(rèn)知偏差，而災(zāi)害自然科學(xué)研究則有益于形成災(zāi)害科學(xué)認(rèn)知。在改善災(zāi)害學(xué)術(shù)研究全面性的同時，還應(yīng)當(dāng)積極搭建災(zāi)害學(xué)術(shù)研究與災(zāi)害管理以及大眾溝通之間的平臺，使災(zāi)害研究成果能有效推動災(zāi)害管理政策完善，使災(zāi)害研究能夠成功推進大眾災(zāi)害認(rèn)知水平與行為方式轉(zhuǎn)變?？梢哉f，破除災(zāi)害迷思文化，形成正確災(zāi)害認(rèn)知與應(yīng)對方式是傳播媒介與災(zāi)害學(xué)術(shù)研究的重要歷史使命。

(三)社會學(xué)習(xí)：以危機問責(zé)為基本實現(xiàn)方式

在多米尼克·埃利奧特(Dominic Elliott)看來，組織災(zāi)后學(xué)習(xí)過程細(xì)分為：焦點事件→知識獲得(knowledge acquisition)→知識轉(zhuǎn)化(knowledge transfer)→知識吸收(knowledge assimilation)→文化轉(zhuǎn)變(cultural readjustment)，通過一個完整災(zāi)害學(xué)習(xí)過程最終才能達(dá)成組織與個人價值與理念上的轉(zhuǎn)變?！?2〕而災(zāi)后社會學(xué)習(xí)的達(dá)成主要是以危機問責(zé)為基本方式。政府作為災(zāi)害管理的核心主體，如今，一旦災(zāi)害出現(xiàn)，政府部門便可能會面對自下而上的和自上而下的兩種問責(zé)壓力，災(zāi)害的問責(zé)文化已經(jīng)逐漸形成。而作為災(zāi)害社會學(xué)習(xí)方式的問責(zé)文化則包含著問責(zé)文化與文化問責(zé)雙重面向，問責(zé)文化的形成只是在達(dá)到形式意義且易催生形式主義，而文化問責(zé)則是對問責(zé)文化深層含義的發(fā)掘，更加全面實效且更富積極意義。問責(zé)文化的形成可能通過官員問責(zé)制度，懲處相關(guān)人員，而其作用范圍與長效性不足。文化問責(zé)則更注重災(zāi)害社會學(xué)習(xí)所指向的價值、規(guī)范、信念以及知識層面，并且形成整體社會的反思與自省。那么，有效災(zāi)害社會學(xué)習(xí)的實現(xiàn)需要從實現(xiàn)與改進問責(zé)文化為基礎(chǔ)。

其一，明晰權(quán)責(zé)分工，消除責(zé)任悖論。各級政府、職能部門以及人員崗位的責(zé)任分工越是明晰，則問責(zé)機制的運轉(zhuǎn)越有效。改革和理順崗位之間、部門之間、府際之間、現(xiàn)今與歷史之間在災(zāi)害風(fēng)險制造、災(zāi)害管理過程之中的權(quán)責(zé)關(guān)系，明晰各主體之間的職責(zé)分工已成為危機問責(zé)的重點。針對問責(zé)過程中的責(zé)任悖論問題，要強調(diào)行政主體的全面責(zé)任觀，消除“問”無“責(zé)”現(xiàn)象。有學(xué)者比較了行政管理模式嬗變過程中的問責(zé)理念，傳統(tǒng)公共行政視域下，將問責(zé)工作進行簡單化處理，強調(diào)專業(yè)主義與內(nèi)部控制，注重行政人員對于標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、程序的遵守。在新公共管理模式下，問責(zé)理念注重外部控制與客觀測量，問責(zé)雖然還認(rèn)可效率、結(jié)果導(dǎo)向的重要性，但以道德責(zé)任、公共利益、公民權(quán)為中心的多面向責(zé)任體系被強調(diào)，改變了過去簡單化處理問責(zé)問題的傾向?！?3〕

其二，實現(xiàn)文化問責(zé)，防止政治符號操作。在問責(zé)內(nèi)容上，不僅僅要針對行政官員本身，還要以風(fēng)險制造為責(zé)任起點，不可否認(rèn)的是，任何風(fēng)險的制造過程中都有人的因素，但風(fēng)險制造的主體主要是社會結(jié)構(gòu)、制度、政策和價值等層面的因素，而非某個個體。因此，如果將問責(zé)的重點轉(zhuǎn)向風(fēng)險管理，那么就應(yīng)當(dāng)主要問結(jié)構(gòu)之責(zé)、制度之責(zé)、政策之責(zé)、價值之責(zé)，而非個體之責(zé)。〔14〕針對社會結(jié)構(gòu)、制度、政策和價值等要素進行全面反思與政策回應(yīng)，力圖通過政府部門的文化轉(zhuǎn)變，來引導(dǎo)社會整體層面的災(zāi)害文化變遷。同時，還要防止出現(xiàn)災(zāi)害問責(zé)“運動化”與短期化傾向，通過構(gòu)建災(zāi)害問責(zé)機制，實現(xiàn)災(zāi)害問責(zé)的常態(tài)化和長效性。

其三，打破個體與組織行為慣性限制，達(dá)成災(zāi)害制度的有效變革。災(zāi)害事件可視為重要的政策窗口，為政策變革帶來契機。政策轉(zhuǎn)變議程的設(shè)置可以帶來政策層面的積極轉(zhuǎn)變，而在實踐層面，常常呈現(xiàn)“上有政策、下有對策”現(xiàn)象，那么，要達(dá)成實質(zhì)意義上的問責(zé)文化，就應(yīng)當(dāng)消除組織與個人行為慣性對于政策實施的阻滯影響，加強對政策執(zhí)行與政策績效評估，達(dá)成應(yīng)急管理政策優(yōu)化之目標(biāo)。

其四，拓展問責(zé)主體范圍及內(nèi)容，增強問責(zé)的社會性。災(zāi)后政府部門與外界的聯(lián)系加強，改變以往上級政府部門為唯一問責(zé)主體的局面，強化政治參與，積極納入公眾、專家、第三部門、人大、司法、媒體。在多元問責(zé)主體視閾之下，災(zāi)害管理的反思視角便呈現(xiàn)出多維性，可以極大地提升災(zāi)害問責(zé)績效。而災(zāi)害問責(zé)不僅僅應(yīng)當(dāng)停留在政府主體層面，多元參與格局下的災(zāi)害反思則擴大了災(zāi)害問責(zé)的內(nèi)容，從而達(dá)成社會各個主體對于自身行為與態(tài)度的文化反思。

其五，改善政府監(jiān)督與回應(yīng)，消除避責(zé)行為。問責(zé)過程中，對于災(zāi)害發(fā)生原因與應(yīng)對績效的評定是后續(xù)責(zé)任認(rèn)定的基礎(chǔ)，而在災(zāi)害問責(zé)實踐中，通常會出現(xiàn)避責(zé)博弈(blame game)即公共組織內(nèi)外部之間及其組織內(nèi)部之間存在對于災(zāi)害事件基本認(rèn)知的觀點博弈過程。〔15〕避責(zé)行為是為了逃脫災(zāi)后行政問責(zé)，試圖掩蓋災(zāi)害事件真相，并將自身責(zé)任范圍作最小化、模糊化處理。這種行為傾向的后果是災(zāi)害事實與應(yīng)變過程難以被社會所認(rèn)知，甚至產(chǎn)生錯誤認(rèn)識，從而使災(zāi)后社會學(xué)習(xí)過程中斷或走向歧途，進而導(dǎo)致災(zāi)害認(rèn)知、價值理念、行動策略、行為規(guī)范出現(xiàn)偏差。其實，焦點事件通常兼具危險與機會，如果能及時采取適當(dāng)應(yīng)對措施可能挽回局面形成有利局面，而如果政府官員、部門仍采取此避責(zé)行為策略，以自身利益為首要目的而置公眾安全利益于不顧，拒絕推動自身政策改革行動，災(zāi)害脆弱性不但沒有得到扭轉(zhuǎn)，反而程度加深。應(yīng)該對避責(zé)行為加以干預(yù)，重視和改善針對政府部門的司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督等，還應(yīng)積極回應(yīng)社會媒體對于災(zāi)害事件的知情權(quán)。通過改善政府監(jiān)督和加強政府部門、人員的責(zé)任倫理建設(shè)，以消除災(zāi)害危機事件中的避責(zé)行為。

四、結(jié)論

以2003年“非典蔓延”事件為起點，我國新一代應(yīng)急管理制度創(chuàng)設(shè)至今，經(jīng)歷了2008年南方多省市冰雪災(zāi)害、2008年“汶川地震”、2010年西南五省(區(qū)、市)旱災(zāi)以及多起重大群體性事件等重大災(zāi)害危機事件，政府應(yīng)急管理制度對成功應(yīng)對各類災(zāi)害危機事件起到基礎(chǔ)性作用。以“一案三制”為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理制度能夠?qū)崿F(xiàn)對常態(tài)危機事件的一般性應(yīng)對，而對于具有深度不確定特征的復(fù)合型災(zāi)害危機治理乃是對當(dāng)前應(yīng)急管理制度的重大考驗，制度創(chuàng)新已經(jīng)成為應(yīng)急管理實踐與學(xué)術(shù)研究不可回避的核心議題。本文另辟蹊徑，從災(zāi)害文化角度對應(yīng)急管理制度創(chuàng)新進行分析，分別從災(zāi)害文化的減災(zāi)文化、反迷思文化以及社會學(xué)習(xí)層面考察對應(yīng)急管理周期過程的影響。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注重災(zāi)害文化的宣傳與教育工作，培育個體安全文化以增強風(fēng)險意識與行為轉(zhuǎn)變，樹立正確組織風(fēng)險文化以倡導(dǎo)積極風(fēng)險觀及其治理實踐，構(gòu)建社會災(zāi)害文化以協(xié)調(diào)人與自然、發(fā)展與災(zāi)害之間的關(guān)系；改善災(zāi)害事件的傳播報道與學(xué)術(shù)研究，強調(diào)傳播媒介對于災(zāi)害危機事件的新聞原則以確保災(zāi)害事件被客觀全面的掌握，注重災(zāi)害學(xué)術(shù)研究的全面性與專業(yè)性以實現(xiàn)災(zāi)害自然與社會屬性的深度探索與災(zāi)害文化傳承；確保災(zāi)后社會學(xué)習(xí)的達(dá)成，通過明晰責(zé)任、建構(gòu)全面責(zé)任觀、防止問責(zé)的符號化、突破個體與組織行為慣性、消除避責(zé)行為，以實現(xiàn)有效的社會文化反思與自省，從而最終引致應(yīng)急管理制度的創(chuàng)新變遷。

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國家社會科學(xué)基金重大項目“社會管理創(chuàng)新與社會體制改革研究”(11&ZD028)

陶鵬，清華大學(xué)公共管理學(xué)院，中國應(yīng)急管理研究基地博士后，北京 100084。

D632.5

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1008-9187-(2013)01-0093-06

【責(zé)任編輯劉明】