武靖州

無(wú)論是西方國(guó)家還是東方國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府規(guī)模的過(guò)快增長(zhǎng)都是一個(gè)難以攻克的“頑癥”。政府規(guī)模膨脹，一方面表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，另一方面，表現(xiàn)為公務(wù)人員數(shù)量的增加。以公務(wù)人員數(shù)量為例，美國(guó)的聯(lián)邦雇員數(shù)量從20世紀(jì)初的26萬(wàn)人增加到1977年的280萬(wàn)，半個(gè)世紀(jì)增加了十倍;1947年，美國(guó)議員個(gè)人和國(guó)會(huì)委員會(huì)雇傭了不到2500名參謀輔助人員，到20世紀(jì)末，大約有2.1萬(wàn)名參謀輔助人員;1946年，每42個(gè)美國(guó)人中有一個(gè)州或地方政府職員，而到了20世紀(jì)90年代中期，每16個(gè)美國(guó)人中就有一個(gè)?！?〕作為歐債危機(jī)的發(fā)源地，希臘政府公務(wù)員占全國(guó)勞動(dòng)人口的10%，再算上公共部門的工作人員，則比例會(huì)更高，數(shù)量龐大的公務(wù)人員和高福利政策使得國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)。孟加拉國(guó)自1971年獨(dú)立至1992年，政府規(guī)模擴(kuò)大了一倍多。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公務(wù)人員數(shù)量也呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體就業(yè)人數(shù)1978年為467萬(wàn)人，到2000年增加到1104萬(wàn)人，到2011年則增加到1415.6萬(wàn)人;〔2〕與此同時(shí)，我國(guó)也為遏制政府規(guī)模的擴(kuò)張做出了巨大努力，先后進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革。在新的歷史條件下，黨的十八大報(bào)告提出，要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”;“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣 (市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”;“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”。這些措施有助于完善我國(guó)政府行政體制和治理結(jié)構(gòu)，從政府組織內(nèi)部緩解“內(nèi)生性”擴(kuò)張問(wèn)題。

一、政府規(guī)模擴(kuò)張的“內(nèi)生性”

政府規(guī)模擴(kuò)張的原因一般有兩個(gè)方面:一是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的需要。隨著社會(huì)的發(fā)展、人口的增加，人們需要數(shù)量更多、質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品，給政府成立新的部門、編列更多的預(yù)算提供了理由。政府的這種“擴(kuò)張”是“外生性”的，是一種合理的擴(kuò)張。二是出于官員追求個(gè)人權(quán)力或集團(tuán)利益的需要。這種擴(kuò)張是“內(nèi)生性”的，與公共產(chǎn)品供給不相關(guān)。英國(guó)著名歷史學(xué)家諾斯古德·帕金森在其《“帕金森”定律》一書(shū)中近乎戲謔地總結(jié)出“政府機(jī)構(gòu)自然膨脹，政府工作效率自然降低，工作人員的數(shù)量和工作量不相關(guān)”的規(guī)律:除非處于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，否則，政府部門的雇員數(shù)量就會(huì)是不斷增長(zhǎng)的，而政府雇員數(shù)量的這種增加與政府的工作量是不相關(guān)的，即使工作量減少，甚至一些工作已經(jīng)不需要了，雇員的人數(shù)仍會(huì)以同等的速度遞增?！?〕其原因在于，官員之間會(huì)制造出一系列的工作來(lái)，客觀上存在增加下屬的需要;官員也希望增加下屬以體現(xiàn)權(quán)力，在主觀上也存在增加下屬的需要。下屬的增加會(huì)使政府部門中工作量大增，工作效率降低。政府中越來(lái)越多的工作職員，為了填滿每天工作結(jié)束前的所有時(shí)間，工作拖拉司空見(jiàn)慣，許多組織中都存在這種浪費(fèi)和無(wú)效現(xiàn)象。帕金森認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹、工作效率不斷下降是一個(gè)普遍現(xiàn)象，任何國(guó)家概莫能外。弗里德曼在他的《自由選擇》一書(shū)中就用一個(gè)民間笑話來(lái)形容政府?dāng)U張的問(wèn)題:“一個(gè)人問(wèn)另一個(gè)人:你知道需要多少美國(guó)人安一個(gè)電燈泡嗎?另一個(gè)人回答說(shuō):需要五個(gè)人，一個(gè)人安燈泡，四個(gè)人填寫(xiě)環(huán)境影響報(bào)單以及安全和衛(wèi)生管理局要求的各種報(bào)告書(shū)?！薄?〕

雖然政府規(guī)模的擴(kuò)張?jiān)谌澜缇哂衅毡樾裕鄬?duì)于西方國(guó)家，我國(guó)政府規(guī)模擴(kuò)張有特殊表現(xiàn)。我國(guó)政府部門的規(guī)模膨脹，確實(shí)有公共產(chǎn)品提供的需要，但“內(nèi)生性”擴(kuò)張的沖動(dòng)始終很強(qiáng)大。比如:當(dāng)前很多地方政府副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)達(dá)八、九位，副秘書(shū)長(zhǎng)達(dá)十幾位;某知名大學(xué)校長(zhǎng)助理達(dá)11位。顯然，政府的公共服務(wù)并不需要如此多的官員。另外，屢次被媒體披露的公務(wù)員錄用丑聞黑幕，也證明大量有家庭背景的年輕人要擠身公務(wù)員隊(duì)伍，這也是政府部門“內(nèi)生性”擴(kuò)張的一個(gè)重要?jiǎng)恿υ础?/p>

就人員數(shù)量的擴(kuò)張來(lái)看，各個(gè)部門規(guī)模膨脹的一個(gè)重要理由是“人手短缺”。法院喊“人少案多”、公安部門喊“警力不足”、其他職能機(jī)關(guān)也喊“人少事多”。事實(shí)上，多年來(lái)幾乎各個(gè)部門的工作人員數(shù)量都在持續(xù)增加。截至2010年底，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)共有正式在職人員75.5萬(wàn)余人，離退休人員16.9萬(wàn)余人，另有臨時(shí)人員10.6萬(wàn)余人，①國(guó)家稅務(wù)總局網(wǎng)站.稅務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)〔EB/OL〕.http://www.chinatax.gov.cn/.n8136506/n8136608/n8138877/n11897218/11901216.html，2011-05-20.比1994年增加了一倍還多。我國(guó)警察數(shù)量從1978年的68萬(wàn)人增加到2003年的86.3萬(wàn)人，到2011年已經(jīng)接近200萬(wàn)人，平均每萬(wàn)人擁有警察約15人。雖然與其他國(guó)家相比這個(gè)比例不高，但這僅僅指在編警察，不包括臨時(shí)工及協(xié)警。其實(shí)在很多地方，臨時(shí)性的警力承擔(dān)了大量的日常工作。

政府部門為什么會(huì)出現(xiàn)“人少事多”的問(wèn)題?主要原因不是人手不夠，而是內(nèi)部人力資源結(jié)構(gòu)不合理。

(一)所謂的“官多兵少”。在官僚體制中，人的成功標(biāo)準(zhǔn)就是官階的高低。但畢竟僧多粥少，官帽有限。為了滿足人們的晉升需求以調(diào)動(dòng)工作積極性，不得不千方百計(jì)地把層級(jí)鏈拉長(zhǎng)，給大家制造晉升的空間和不斷晉升的感覺(jué)。于是就有了后備干部、某某級(jí)待遇、某某級(jí)干部、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等等五花八門的頭銜;過(guò)去應(yīng)該一步到位的，現(xiàn)在則被分解成了若干個(gè)隱性臺(tái)階。而真正負(fù)責(zé)具體工作的，往往是等級(jí)鏈條中最底層的干部。隨著官僚組織層級(jí)鏈條的拉大，越來(lái)越多的人成為“領(lǐng)導(dǎo)干部”，越來(lái)越多的人脫離了“劃漿”隊(duì)伍進(jìn)入“喊號(hào)”的序列，也意味著大量的人力資源被消耗在管理層級(jí)之中。

(二)“機(jī)關(guān)人多，基層人少”。我國(guó)政府層級(jí)長(zhǎng)達(dá)五級(jí)。世界上大部分國(guó)家采用的是三級(jí)政府體制，如美國(guó)是聯(lián)邦、州、縣三級(jí)政府，日本是中央、縣、市三級(jí)政府。部門層級(jí)越高，執(zhí)行性越弱;層級(jí)越低，執(zhí)行性越強(qiáng)。各項(xiàng)社會(huì)管理的執(zhí)行工作，主要由縣級(jí)機(jī)關(guān)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)實(shí)施。但政府部門在人力資源分布上普遍呈現(xiàn)出“倒金字塔”現(xiàn)象，機(jī)關(guān)層級(jí)越高人越多，甚至過(guò)剩，基層人力資源嚴(yán)重短缺。從中央、省直機(jī)關(guān)一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，工作人員數(shù)量呈幾何級(jí)數(shù)遞減。因?yàn)樵酵蠗l件越好、利益越大且執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)越小，人們自然削尖了腦袋往上擠。

(三)“無(wú)用的多，有用的少”。目前我國(guó)的政府部門仍然是“鐵飯碗”，“干多干少一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”，導(dǎo)致相當(dāng)一部分人占著崗位、拿著工資不干活，或者干脆把主要精力用在做生意、搞副業(yè)上。為了解決領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”的問(wèn)題，建立了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的年齡限制及“退二線”制度。領(lǐng)導(dǎo)干部未達(dá)退休年齡從領(lǐng)導(dǎo)崗位上“退”下來(lái)后，變成“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，但這部分人一般不會(huì)再?gòu)氖戮唧w的工作，成為事實(shí)上的“賦閑”人員。

(四)因人造事、因人設(shè)崗。為了撫慰具有一定資歷的干部地位晉升需求，在領(lǐng)導(dǎo)崗位滿員的情況下，通過(guò)人為創(chuàng)造崗位的方式以滿足需要。比如:在一些基層組織設(shè)立工會(huì)主席、巡視辦主任、婦委會(huì)主任、團(tuán)委書(shū)記等職，或把原來(lái)的兼職變?yōu)楝F(xiàn)在的專職。也可以采取機(jī)構(gòu)分設(shè)、機(jī)構(gòu)升格的方式進(jìn)行。比如:把原來(lái)的政工科分設(shè)為人事、教育、財(cái)務(wù)、黨務(wù)等若干科室，把原來(lái)的科級(jí)、處級(jí)機(jī)構(gòu)升格為副處級(jí)、副廳級(jí)機(jī)構(gòu)等等。這部分人一般從事的是政工后勤類工作，而非具體的業(yè)務(wù)管理。

(五)部門工作“形式多，實(shí)質(zhì)少”。上級(jí)管理部門內(nèi)設(shè)科室越來(lái)越多，這些科室為了彰顯自己的重要性，都要給基層下達(dá)考核指標(biāo)?；鶎硬块T本來(lái)人手就少，再加上考核指標(biāo)越來(lái)越多，層層加碼，一票否決，苦不堪言。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處為例，需要應(yīng)對(duì)上級(jí)幾十個(gè)政府機(jī)構(gòu)的考核，要做的臺(tái)賬多達(dá)五六十本，不僅要有電子版還要有紙質(zhì)版本?；鶎釉趰徣藛T本來(lái)就少，又把主要精力用在了應(yīng)付檢查考核上，自然沒(méi)有精力去服務(wù)群眾。

可見(jiàn)，我國(guó)政府機(jī)關(guān)“人手短缺”是一種結(jié)構(gòu)失衡造成的假象，但給政府部門的規(guī)模擴(kuò)張?zhí)峁┝死碛?。機(jī)構(gòu)越臃腫，冗員越多，效率越低，就越需要增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充人員來(lái)彌補(bǔ)效率低的缺點(diǎn)，形成了惡性循環(huán)。在行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，“正式工干的活要合同工去干，合同工干的活要臨時(shí)工去干”成為普遍現(xiàn)象。這種內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)下對(duì)人力資源的需求，是典型的“內(nèi)生性”擴(kuò)張的動(dòng)力。比如，鄭州市公安局2010年在實(shí)行“警力下沉”改革之前，基層一線干警僅占總?cè)藬?shù)的23%，而通過(guò)“警力下沉”，這一比例則提高到66%?！?〕可以說(shuō)，在當(dāng)前的官僚組織生態(tài)下，“內(nèi)生性”膨脹沖動(dòng)是一種無(wú)論增加多少工作人員都滿足不了的需求，而這種膨脹沖動(dòng)與官僚機(jī)構(gòu)的增加、預(yù)算規(guī)模的擴(kuò)大是同步的，也是相依相生的。

二、政府規(guī)?！皟?nèi)生性”擴(kuò)張的原因分析

對(duì)政府規(guī)模的“內(nèi)生性”擴(kuò)張問(wèn)題，以官僚“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為研究出發(fā)點(diǎn)的公共選擇學(xué)派通過(guò)“預(yù)算最大化”理論給予了經(jīng)典解釋。自我膨脹是官僚組織自有的特性，在我國(guó)又受到了傳統(tǒng)政治文化、干部管理體制的催化，表現(xiàn)得更加典型。

(一)政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算最大化傾向

市場(chǎng)組織具有明確的組織目標(biāo)——利潤(rùn)最大化，因此，可以用利潤(rùn)作為評(píng)估市場(chǎng)組織運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)。但政府組織的公共服務(wù)與管理的職能使之不能把利潤(rùn)作為評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)，又因?yàn)楣伯a(chǎn)品供給數(shù)量往往與供給成本相關(guān)，即特定政府機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供了多少公共產(chǎn)品與本機(jī)構(gòu)的預(yù)算規(guī)模相關(guān)，因此，政府機(jī)構(gòu)往往把預(yù)算規(guī)模作為評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)行的主要標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)的特性使之往往根據(jù)工作人員和下級(jí)單位對(duì)擴(kuò)大預(yù)算和保護(hù)預(yù)算免受削減所做出的貢獻(xiàn)來(lái)對(duì)它們的行為做出評(píng)價(jià)，政府機(jī)構(gòu)工作人員活動(dòng)的動(dòng)力常常來(lái)自于“證明成本的合理性而不是減少成本”?！?〕這種內(nèi)在的以成本增加來(lái)評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)活動(dòng)的規(guī)模發(fā)生扭曲。公共選擇學(xué)派的代表人物尼斯坎南 (Niskanen，1971)通過(guò)構(gòu)建一個(gè)官僚預(yù)算最大化模型對(duì)政府機(jī)構(gòu)的“內(nèi)生性”擴(kuò)張做出了解釋?！?〕在尼斯坎南的模型中，官僚、官僚機(jī)構(gòu)及官僚政府這幾個(gè)詞都是指行政機(jī)構(gòu)和政府組織。

圖1 政府機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出

如圖1所示，曲線TC代表政府機(jī)構(gòu)活動(dòng)的總成本，即要提供特定范圍或數(shù)量的公共產(chǎn)品所需要的最低預(yù)算。例如，為了提供Q*數(shù)量的公共產(chǎn)品，需要的最低預(yù)算是C*;低于C*，政府機(jī)構(gòu)難以提供Q*數(shù)量的產(chǎn)出。公共產(chǎn)品產(chǎn)出數(shù)量增加的邊際成本 (MC)在一定產(chǎn)出區(qū)間可能是不變的，但為了更接近實(shí)際，它如圖2所示在整個(gè)產(chǎn)出區(qū)間都是遞增的。政府機(jī)構(gòu)承諾提供的公共產(chǎn)品以及它所要求的預(yù)算數(shù)量取決于該機(jī)構(gòu)怎樣看待資助人對(duì)不同產(chǎn)出水平的需求。在代議制民主的情況下，資助人主要指的是立法機(jī)構(gòu):選民納稅并選出立法機(jī)構(gòu)中的代表，立法機(jī)構(gòu)按照選民的要求確定公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質(zhì)量，行政機(jī)構(gòu)則按照立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的預(yù)算生產(chǎn)公共產(chǎn)品。由于資助人代表評(píng)價(jià)公共產(chǎn)品的選民且希望再度當(dāng)選，他會(huì)批準(zhǔn)一定預(yù)算以換取行政機(jī)構(gòu)的各種服務(wù)。但行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)越多，所要求的稅賦通常也越重，這又意味著選民得到的其他公共產(chǎn)品越少。所以，圖1的總預(yù)算 (TB)函數(shù)反映了立法機(jī)構(gòu)為換取一定水平的服務(wù)和預(yù)期產(chǎn)出 (如Q*)會(huì)批準(zhǔn)的最高預(yù)算(如B*)。最高預(yù)算在某一計(jì)劃產(chǎn)出范圍內(nèi)可能有所增加，但由于選民的邊際收益遞減，最高預(yù)算的增加速率是遞減的。這就如圖2所示，資助人的邊際收益函數(shù) (MB)向下傾斜。

圖2 政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的邊際成本和邊際收益

面對(duì)不同的產(chǎn)出與成本組合，政府機(jī)構(gòu)會(huì)基于一定的標(biāo)準(zhǔn)做出選擇。尼斯坎南則基于預(yù)算最大化模型的分析，認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)針對(duì)特定的產(chǎn)出，要求總預(yù)算等于或大于總成本，同時(shí)力圖將總預(yù)算最大化。圖1中的產(chǎn)出Qn涉及的預(yù)算 (Bn)稍大于產(chǎn)出Qa時(shí)的預(yù)算水平 (Ba)，但由于生產(chǎn)所耗費(fèi)的成本 (Cn)超過(guò)了資助人所提供的預(yù)算，機(jī)構(gòu)將不會(huì)生產(chǎn)Qn。更進(jìn)一步，機(jī)構(gòu)提供Q*產(chǎn)出但要申請(qǐng)B*的預(yù)算，這樣能夠最大化機(jī)構(gòu)活動(dòng)帶來(lái)的凈經(jīng)濟(jì)價(jià)值 (B*-C*，圖1)。產(chǎn)出為Q*時(shí)，從資助人那里獲得的邊際預(yù)算等于機(jī)構(gòu)的邊際成本 (圖2)，在這一點(diǎn)，凈經(jīng)濟(jì)價(jià)值(消費(fèi)者剩余與生產(chǎn)者剩余之和)為最大。但由于機(jī)構(gòu)成本或贊助人 (選民)需求的不確定性，機(jī)構(gòu)可能尋求的并非是Q*的產(chǎn)出。機(jī)構(gòu)可能承諾Qa產(chǎn)量水平，獲得Ba的預(yù)算，從而使得所申請(qǐng)的預(yù)算最大化，同時(shí)使總成本與總預(yù)算相等。在這種情況下，機(jī)構(gòu)不僅沒(méi)有得到產(chǎn)出Q*所帶來(lái)的凈收益 (圖2中的abc中的面積)，還導(dǎo)致了額外的(選民并不需要的)產(chǎn)出，產(chǎn)生了一定的效率損失 (bde的面積)。在Qa的產(chǎn)出數(shù)量點(diǎn)上，預(yù)算得以最大化，消費(fèi)者和生產(chǎn)者剩余消失，并形成了一定的效率損失?？梢哉f(shuō)，除機(jī)構(gòu)得以膨脹外一無(wú)所獲。

上面模型中所描述的政府機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化的傾向，會(huì)導(dǎo)致政府的運(yùn)作成本越來(lái)越高，浪費(fèi)現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重?，F(xiàn)實(shí)中，雖然官員不得進(jìn)行贏利性的經(jīng)營(yíng)，但他們千方百計(jì)地通過(guò)非貨幣的工資外收入擴(kuò)大個(gè)人利益，如追求高級(jí)轎車、公費(fèi)旅游、索取各項(xiàng)免費(fèi)或半費(fèi)的經(jīng)濟(jì)待遇、豪華的辦公設(shè)備等。政府部門總是想方設(shè)法地通過(guò)各種手段試圖增加本部門的財(cái)政支出，否則，如果支出小于撥給，就意味著次年撥給的資金要相應(yīng)減少。布坎南就說(shuō):“美國(guó)政府在預(yù)算赤字有增無(wú)減、永無(wú)休止的情況下發(fā)行公債，是為了滿足公共或政府的消費(fèi)，而不是用于公共或政府的投資。政府既沒(méi)有作到量入為出，也沒(méi)有將借來(lái)的錢用于生產(chǎn)，這樣就雙倍地違背了財(cái)政節(jié)約的傳統(tǒng)準(zhǔn)則?！薄?〕

預(yù)算最大化是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的一種巨大推動(dòng)力量，政府機(jī)構(gòu)的“內(nèi)生性”擴(kuò)張?jiān)诤艽蟪潭壬峡捎深A(yù)算最大化傾向得以解釋。事實(shí)上，政府機(jī)構(gòu)采取預(yù)算最大化的行動(dòng)，并不僅僅出于公共選擇學(xué)派所講的追求個(gè)人物質(zhì)利益的動(dòng)機(jī)，有時(shí)也是出于與公共利益相一致的高尚目的。如果一個(gè)政府官員力圖提高機(jī)構(gòu)的效能，借助機(jī)構(gòu)膨脹要容易實(shí)現(xiàn)得多，便捷的多，痛苦也少得多。設(shè)立新機(jī)構(gòu)、雇用新人、獲取更多資金、沿新方向起步，要比解雇無(wú)能者、改變根深蒂固的組織文化和態(tài)度、轉(zhuǎn)變管理不善的單位和激勵(lì)消極怠工者振作起來(lái)要容易得多。也就是說(shuō)，即使最大公無(wú)私的政府官員，也會(huì)認(rèn)為擴(kuò)大預(yù)算有助于自己更好地為公共利益服務(wù)，而所有官員追求擴(kuò)大預(yù)算的結(jié)果就是形成了以預(yù)算最大化為主要目標(biāo)的機(jī)構(gòu)。

(二)政府機(jī)構(gòu)的職能強(qiáng)化傾向

特定的政府機(jī)構(gòu)為了增加預(yù)算規(guī)模，一方面需要增加公共產(chǎn)品的產(chǎn)出數(shù)量，另一方面，也要突出和強(qiáng)化自身的職能。機(jī)構(gòu)的職能越是強(qiáng)化，預(yù)算削減的可能性就越小，增加的可能性就越大。因此，職能強(qiáng)化傾向是預(yù)算最大化傾向的變種。所謂職能強(qiáng)化，是指政府機(jī)構(gòu)盡量夸大其擔(dān)負(fù)任務(wù)的重要性，并在具體的活動(dòng)中盡量使自己的職能發(fā)生最大的作用?！?〕職能強(qiáng)化的傾向使得政府機(jī)構(gòu)不僅要強(qiáng)調(diào)自身所提供的公共產(chǎn)品的重要性、短缺性，同時(shí)也要盡量擴(kuò)展所提供公共產(chǎn)品的范圍。公共產(chǎn)品越是重要、越是短缺，所提供公共產(chǎn)品的范圍越大，機(jī)構(gòu)所能夠申請(qǐng)的預(yù)算也就越大?，F(xiàn)在有些單位從事的工作對(duì)于社會(huì)發(fā)展看似很重要，可能是僅僅因?yàn)檫@個(gè)單位的存在才顯得重要。一個(gè)部門為了彰顯自己的重要性，會(huì)制定一系列的工作制度、程序和標(biāo)準(zhǔn)，把一項(xiàng)社會(huì)管制職能打扮得不可或缺。但是，如果把這個(gè)部門整個(gè)砍掉，社會(huì)照樣運(yùn)轉(zhuǎn)如常，甚至運(yùn)轉(zhuǎn)得更好。

對(duì)于任何組織來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化自身職能都是機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展所必須的。出于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，企業(yè)也會(huì)盡可能地強(qiáng)化自身“職能”，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品的重要性、必要性和短缺性，但這種強(qiáng)化是基于企業(yè)利潤(rùn)最大化的目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。政府機(jī)構(gòu)的目標(biāo)則是不確定的，增進(jìn)社會(huì)福利、改進(jìn)社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)不僅難以量化，其產(chǎn)出成果也難以進(jìn)行有效的衡量。因此，在難以依據(jù)外部目標(biāo)進(jìn)行自我強(qiáng)化或外部目標(biāo)難以衡量的情況下，政府機(jī)構(gòu)往往依據(jù)自身的內(nèi)在目標(biāo)對(duì)其職能進(jìn)行強(qiáng)化。比如，針對(duì)一個(gè)特定的國(guó)際爭(zhēng)端，外交部門出于自身職能的需要，傾向于用談判解決，而國(guó)防部門出于自身的職能需要?jiǎng)t傾向于采用軍事手段;食品和藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)總是擔(dān)心允許藥物產(chǎn)品投放市場(chǎng)太早所產(chǎn)生的危險(xiǎn)，他們寧肯投放得晚一些。這些現(xiàn)象就反映了機(jī)構(gòu)對(duì)自身職能的強(qiáng)化，而其目的卻不一定是社會(huì)福利的需要。

強(qiáng)化職能的傾向會(huì)使政府機(jī)構(gòu)主動(dòng)干預(yù)市場(chǎng)或社會(huì)的自我運(yùn)作。特別是在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，或機(jī)構(gòu)間職能有所交叉的情況下，會(huì)使相關(guān)政府機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相提供某項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致“反公共產(chǎn)品”現(xiàn)象的出現(xiàn)。密執(zhí)根大學(xué)的Heller(1998)結(jié)合現(xiàn)實(shí)生活實(shí)例詳細(xì)闡述了“反公共產(chǎn)品”問(wèn)題?！?0〕他注意到在俄羅斯經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)了一種奇怪的現(xiàn)象:一方面莫斯科街道沿街的大量店面被閑置著，空無(wú)一人;另一方面，在街道兩旁卻涌現(xiàn)出大量的用鐵皮做成的流動(dòng)售貨亭，在高峰期的1993年竟然有1.7萬(wàn)只。Heller認(rèn)為，這種“反公共產(chǎn)品”源于一種特殊的產(chǎn)權(quán)制度安排，這種制度安排，使得稀有資源的多個(gè)所有者都具有一種可以有效拒絕其他人使用該種資源的權(quán)力，因此，要想能夠使用稀有資源，就必須首先要得到所有產(chǎn)權(quán)擁有人的一致許可，其結(jié)果往往是帶來(lái)了巨大的交易成本，并可能直接導(dǎo)致資源使用不足。沿著Heller的研究路徑，Parisi等 (2000)則利用對(duì)偶產(chǎn)權(quán)理論模型揭示了反公共產(chǎn)品問(wèn)題的本質(zhì):公共產(chǎn)品和反公共產(chǎn)品問(wèn)題在本質(zhì)上都是由于權(quán)力的無(wú)效運(yùn)用使得資源過(guò)度使用或使用不足，公共產(chǎn)品問(wèn)題是因?yàn)槭褂脵?quán)的無(wú)效運(yùn)用，反公共產(chǎn)品則是排他權(quán)的無(wú)效運(yùn)用?！?1〕

排他權(quán)的無(wú)效運(yùn)用很大程度上就是由政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)生性擴(kuò)張而產(chǎn)生的。預(yù)算最大化的傾向，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)部門數(shù)量過(guò)多，職能重疊，加之每個(gè)部門都有著強(qiáng)化職能的偏好，導(dǎo)致公共產(chǎn)品的管理權(quán)被濫用，于是出現(xiàn)了反公共產(chǎn)品問(wèn)題。在當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)生活中，反公共產(chǎn)品的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，如公路多部門執(zhí)法問(wèn)題，同一違規(guī)行為可能有運(yùn)輸管理部門、公路路政管理部門、交通警察部門等多家部門進(jìn)行罰款，使運(yùn)輸企業(yè)或車主不甚重負(fù)。

(三)公共產(chǎn)品供給的壟斷性和技術(shù)選擇的非適用性

壟斷會(huì)導(dǎo)致資源配置低效率，這幾乎已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“金科玉律”。也正因如此，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家往往設(shè)有反壟斷機(jī)構(gòu)，一旦認(rèn)定企業(yè)有壟斷行為，便會(huì)采取相應(yīng)懲罰措施。如美國(guó)反托拉斯法就規(guī)定，企業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)占有率達(dá)一定份額以上，就可能會(huì)被判定妨礙競(jìng)爭(zhēng)和貿(mào)易，公司須按照規(guī)定予以分解。一般商品市場(chǎng)上壟斷帶來(lái)的低效率問(wèn)題在公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域也不可能消解。由于公共產(chǎn)品具有外部性特征，市場(chǎng)供給會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重不足，出于改善社會(huì)福利的需要，政府需要主導(dǎo)公共產(chǎn)品供給。政府干預(yù)解決了公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題，但并不能解決公共產(chǎn)品供給的效率問(wèn)題。把公共產(chǎn)品的供給納入市場(chǎng)交易的分析框架，企業(yè)壟斷商品供給造成低效率的問(wèn)題也會(huì)在政府壟斷公共產(chǎn)品供給中出現(xiàn):稅收或公共產(chǎn)品使用的收費(fèi)行為可以看作是公共產(chǎn)品的成本或價(jià)格，政府行政機(jī)構(gòu)則是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供者，立法機(jī)構(gòu)則代表納稅人對(duì)公共產(chǎn)品的使用進(jìn)行支付。首先，公共產(chǎn)品市場(chǎng)上存著嚴(yán)重的不完全競(jìng)爭(zhēng)，某個(gè)特定政府機(jī)構(gòu)往往是某項(xiàng)公共產(chǎn)品的唯一生產(chǎn)者或提供者;其次，公共產(chǎn)品市場(chǎng)上也存著嚴(yán)重的不完全信息問(wèn)題，不僅納稅人對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)信息知之甚少，作為一般性代表機(jī)構(gòu)的立法機(jī)構(gòu)也很難對(duì)具體的公共產(chǎn)品信息有完全的了解。一般商品市場(chǎng)上，企業(yè)的壟斷會(huì)使商品生產(chǎn)維持在利潤(rùn)最大化的水平，而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)則會(huì)使產(chǎn)出維持在預(yù)算最大化的水平。

壟斷的低效率還表現(xiàn)在阻礙技術(shù)進(jìn)步方面。在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，企業(yè)為獲得超額利潤(rùn)，會(huì)表現(xiàn)出對(duì)技術(shù)進(jìn)步的極度渴望。而在壟斷的條件下，企業(yè)已經(jīng)通過(guò)壟斷地位獲得了超額利潤(rùn)并能夠得以維持，便不再有動(dòng)力冒著諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)和大量的成本投入進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)也需要相應(yīng)的生產(chǎn)技術(shù)，而技術(shù)的選擇既不能以利潤(rùn)最大化的目標(biāo)作驅(qū)動(dòng)，往往也不能以社會(huì)福利最大化的目標(biāo)作標(biāo)準(zhǔn)。如果以預(yù)算最大化為目標(biāo)，政府機(jī)構(gòu)可能會(huì)選擇最先進(jìn)、最現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)，如追求辦公設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備的高級(jí)化、軍事裝備的復(fù)雜化和現(xiàn)代化等等。對(duì)于支出這些額外的成本相對(duì)于產(chǎn)出來(lái)說(shuō)是否值得，通常會(huì)考慮不足，因?yàn)閷?shí)際運(yùn)行中的機(jī)構(gòu)既不是為了增加凈收入，也不是一點(diǎn)也不考慮收入，它們是在生產(chǎn)著一種公共產(chǎn)品。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)也存在著反對(duì)新技術(shù)的偏見(jiàn)，這主要是因?yàn)楣矙C(jī)構(gòu)普遍采用層級(jí)化 (或科層制)的分工體系。層級(jí)化的體系使工作人員有機(jī)會(huì)在特定崗位上積累起專門經(jīng)驗(yàn)和專用性技能，對(duì)提高層級(jí)制的行政效率具有積極作用。但是，這種經(jīng)驗(yàn)和專門技能只適用于穩(wěn)定環(huán)境下的固定工作，因此，這種效率也只有在任務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單、環(huán)境趨于穩(wěn)定的條件下才有意義。在環(huán)境改變的條件下，這種經(jīng)驗(yàn)和專用性技術(shù)反而會(huì)使政府機(jī)構(gòu)成為一種抵制變化的保守力量。“層級(jí)制通過(guò)專注于技術(shù)專用性和行為預(yù)期性，來(lái)實(shí)現(xiàn)績(jī)效和效率。但是，同樣基于技術(shù)專用性和可預(yù)期性也使得層級(jí)制成為有能力抗拒產(chǎn)生變遷的外來(lái)壓力的最強(qiáng)有力的組織。”〔12〕

政府部門沒(méi)有生存的壓力，沒(méi)有追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)，資金來(lái)源是納稅人繳納的稅金。官僚組織中的官員，與其說(shuō)是忠誠(chéng)的公共利益守護(hù)者，不如說(shuō)是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。顯然，與一個(gè)縮減的政府部門相比，在一個(gè)迅速增長(zhǎng)的政府部門獲得晉升的機(jī)會(huì)會(huì)更大。由此，職業(yè)官僚們總被某種財(cái)政激勵(lì)所驅(qū)使，極力推動(dòng)自己所供職的政府部門迅速膨脹，以增加他們晉升到更高職位的可能性。在實(shí)際工作中，一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)在任上，提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部越多，增加的機(jī)構(gòu)得越多，往往被干部職工認(rèn)為政績(jī)?cè)酱?、越有魄力。而那些在提拔干部、增設(shè)職數(shù)方面沒(méi)有成果的官員，則被干部職工評(píng)價(jià)為碌碌無(wú)為，認(rèn)為沒(méi)有給干部職工“辦實(shí)事”。官僚是一個(gè)具有自身利益訴求的集團(tuán)。預(yù)算最大化盡管降低了公共產(chǎn)品提供的效率，造成巨大的稅款浪費(fèi)，但符合官僚組織內(nèi)從上層官員到一般員工的利益。

三、克服政府規(guī)?！皟?nèi)生性”擴(kuò)張的途徑

政府機(jī)構(gòu)和雇員的“內(nèi)生性”膨脹，不利于市場(chǎng)在配置資源中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，在一定程度上會(huì)阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善，同時(shí)會(huì)提高行政成本，降低提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量與效益。要克服這一問(wèn)題，須從多個(gè)方面著手。

(一)完善政府體制與治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段，我國(guó)政府體制與治理結(jié)構(gòu)的變革主要有三個(gè)突破口:一是推進(jìn)大部門制改革。我國(guó)中央政府組成部門有27個(gè)，大大多于世界其他國(guó)家。如美國(guó)聯(lián)邦政府有18個(gè)部門、日本11個(gè)、澳大利亞18個(gè)。部門設(shè)置過(guò)多容易導(dǎo)致職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問(wèn)題。如在我國(guó)國(guó)務(wù)院現(xiàn)有部門中，建設(shè)部門就與發(fā)展改革委、交通部門、水利部門、鐵路部門、國(guó)土部門等多個(gè)部門存在職責(zé)交叉;農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委 (局);信息產(chǎn)業(yè)管理方面，工信部、國(guó)信辦和廣電總局等部門職能存在交叉;在城市供水、地下水管理方面，水利、建設(shè)、國(guó)土資源等部門職能交通等等。應(yīng)逐步把職能相近或交叉的部門進(jìn)行整合，形成有利于宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府組織體系。二是逐步推廣“省直管縣”改革。我國(guó)《憲法》規(guī)定地方行政區(qū)劃為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，但在實(shí)際運(yùn)作中，地區(qū)或地級(jí)市逐漸成為一級(jí)建制，形成了省管市、市管縣的格局。市管縣行政管理體制運(yùn)作效果不高，容易造成市縣爭(zhēng)利的局面，導(dǎo)致地級(jí)市過(guò)于重視市區(qū)發(fā)展而忽視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)通過(guò)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、市縣分治等措施，逐步形成“省直管縣”的行政管理體制，使省級(jí)管理直接到縣，市則作為與縣平級(jí)的行政單元，從而縮小行政層級(jí)，形成扁平化的政府治理結(jié)構(gòu)。三是探索“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理體制。農(nóng)業(yè)稅的取消切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政來(lái)源，加之部分事權(quán)下移，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的局面。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政體制就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為財(cái)政核算的一個(gè)獨(dú)立層級(jí)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級(jí)政府的下一級(jí)預(yù)算執(zhí)行單位，通過(guò)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)籌到縣級(jí)政府統(tǒng)一核算，達(dá)到緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、減少財(cái)政管理層級(jí)的目的。在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基礎(chǔ)上，可逐步再把鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他行政管理權(quán)限上收，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府建制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門成為縣級(jí)政府的派出部門。

(二)強(qiáng)化外部監(jiān)督。首先，要發(fā)揮人民代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，建立和強(qiáng)化稅收與預(yù)算約束機(jī)制。官僚效用在很大程度上取決于預(yù)算撥款，官僚組織過(guò)于容易地獲得預(yù)算追加，其規(guī)模膨脹就能夠容易地獲得經(jīng)濟(jì)支持。其次，要發(fā)揮公民對(duì)政府的監(jiān)督作用。群眾對(duì)種種官僚作風(fēng)深惡痛絕，網(wǎng)友對(duì)各地政府副職人數(shù)的披露、對(duì)“最年輕縣長(zhǎng)(鎮(zhèn)長(zhǎng))”的爭(zhēng)議、對(duì)豪華公務(wù)用車和辦公場(chǎng)所的曝光等等，使得政府部門已經(jīng)有了很大收斂。其實(shí)，公民個(gè)人并不太在乎官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織情況，也不太在乎等級(jí)鏈有多長(zhǎng)、領(lǐng)導(dǎo)干部比例有多大，他們真正在乎的是公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率。官僚機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的種種手段，對(duì)提高公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量和效率產(chǎn)生了極大弊害，才引起了人們的憤憤不平。將約束官僚機(jī)構(gòu)膨脹的希望寄托在政府和官員的自我修養(yǎng)和內(nèi)部監(jiān)督，是不夠的。公民監(jiān)督力度的加大，才有可能壓縮官僚機(jī)構(gòu)膨脹的空間。

(三)完善市場(chǎng)機(jī)制。官僚機(jī)構(gòu)自身的很多弊端，都源于公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域的壟斷。應(yīng)該在公共產(chǎn)品供給中引入和完善市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)公共生產(chǎn)部門之間、公共生產(chǎn)部門與私人生產(chǎn)部門之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，打破公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的壟斷，以降低成本，提高效率?？梢园岩恍┎痪哂型耆呐潘院透?jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，如交通、電力和油氣的供應(yīng)等推向市場(chǎng)。一些公共產(chǎn)品，單純由市場(chǎng)供給不能滿足效率的要求，在這種情況下，政府可以通過(guò)某些制度安排，來(lái)模擬市場(chǎng)機(jī)制，如對(duì)公有自然資源開(kāi)采權(quán)進(jìn)行拍賣、在地方政府間進(jìn)行公共產(chǎn)品使用權(quán)交易等。

(四)推進(jìn)公民事務(wù)的自治。我國(guó)改革開(kāi)放前，政府進(jìn)行社會(huì)治理主要采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政命令。改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但進(jìn)行社會(huì)治理的手段并沒(méi)有從本質(zhì)上改變，在諸多本應(yīng)由公民自行治理的領(lǐng)域，政府仍然堅(jiān)持了“行政控制”的手法。凡是被“行政化”、“官僚化”的組織，其自身“內(nèi)生性”擴(kuò)張是必然的?！凹t十字基金會(huì)”等各種慈善機(jī)構(gòu)如此，高等院校以及各個(gè)行業(yè)自治協(xié)會(huì)也是如此。這些組織名義上是“民間組織”，實(shí)際上由政府直接或間接經(jīng)營(yíng)，官員由政府任命，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、層次安排、運(yùn)轉(zhuǎn)制度與政府部門無(wú)異。要提高政府的社會(huì)治理能力，最根本的一條就是大膽下放權(quán)力，變直接經(jīng)營(yíng)為依法監(jiān)管，給社會(huì)以自治空間，讓公民和社會(huì)自我建設(shè)、自我發(fā)展，并演生出自發(fā)的秩序。如果是出于社會(huì)穩(wěn)定或便于管理等目的，抱著政府的“無(wú)限責(zé)任”不放，就必須忍受因此帶來(lái)的政府“內(nèi)生性”膨脹的代價(jià)。政府規(guī)模膨脹容易、精簡(jiǎn)艱難。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，政府規(guī)模膨脹造成的社會(huì)負(fù)擔(dān)能夠被抵消一部分，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其負(fù)效應(yīng)可能得不償失。

〔1〕〔美〕尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)〔M〕.張昕等譯.華夏出版社，2002.10-15.

〔2〕國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、人力資源與社會(huì)保障部.中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2011〔R〕.中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012..9-12.

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〔5〕鄭州取消公安分局整合為派出所警力下沉至基層〔N〕.新京報(bào)，2010-11-08.

〔6〕〔美〕查爾斯·沃爾夫.市場(chǎng)或政府〔M〕.謝旭譯.中國(guó)發(fā)展出版社，1994.62.

〔7〕〔美〕喬·B﹒史蒂文斯.集體選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.楊曉維譯.上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，1999.339-347.

〔8〕〔美〕詹姆斯·布坎南:自由、市場(chǎng)和國(guó)家〔M〕.北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989.199.

〔9〕武靖州.公共物品供給中內(nèi)在性問(wèn)題的探討〔J〕.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究.2010，(2).

〔10〕Heller，M A.The Tragedy of the Anticommons:Property in the Transition from Marx to Markets〔J〕.Harvard Law Review，1998，111，(3).

〔11〕Francesco Parisi，Norbert Schulz，Ben Depoorter.Duality in Property:Commons and Anticommons〔J〕.International Review of Law and Economics，2005，(25).

〔12〕〔美〕彼得·布勞，馬歇爾·梅耶:現(xiàn)代社會(huì)中的科層制〔M〕.學(xué)林出版社，2001.22.