閉明雄

潛規(guī)則似乎是具有中國特色的社會現(xiàn)象。雖然在西方社會亦存在潛規(guī)則，不少政界商界人士亦因潛規(guī)則而黯然離職，然而，西方社會的潛規(guī)則盛行程度仍遠不及中國。本文運用新制度經(jīng)濟學(xué)的方法對潛規(guī)則與正式制度和非正式制度的關(guān)系進行辨析，揭示潛規(guī)則在我國盛行的深層原因，并就如何壓縮潛規(guī)則的運行空間提出設(shè)想。

一、相關(guān)研究綜述

潛規(guī)則是中國語境中特有的詞匯，國外盡管也存在潛規(guī)則現(xiàn)象，但往往被歸入尋租活動或列入非正式制度中進行分析，沒有體現(xiàn)潛規(guī)則的特殊內(nèi)涵。國內(nèi)對潛規(guī)則的分析文獻也主要集中在組織行為學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域，用經(jīng)濟學(xué)視角分析潛規(guī)則的文獻相對分散，權(quán)威性不足，理論有欠全面性和系統(tǒng)性。

1.關(guān)于潛規(guī)則內(nèi)涵的研究

較多的學(xué)者都認(rèn)同潛規(guī)則是一種制度，但具體定義略有不同。例如，張德榮和楊慧認(rèn)為，潛規(guī)則對人們的行為構(gòu)成現(xiàn)實約束，所以，潛規(guī)則是經(jīng)濟學(xué)意義上的制度，但并不是諾思意義上的非正式制度，而是青木昌彥認(rèn)為的制度——博弈如何進行的共有信念 (shared belief)的一個自我維持系統(tǒng)。〔1〕潘祥輝則將潛規(guī)則定義為“那種不能夠自我實施的對正式制度起著替代作用的制度”，他贊同青木昌彥對制度的定義，認(rèn)為從廣義上而言，潛規(guī)則也是一種正式制度?！?〕

也有學(xué)者將潛規(guī)則納入諾思的非正式制度的范疇。諾思將制度定義為“社會的博弈規(guī)則”，〔3〕認(rèn)為制度包括正式制度和非正式制度。對制度的這種兩分法，使得潛規(guī)則作為一種非成文的卻被群體認(rèn)同的規(guī)則被歸入非正式制度的范疇。其中，以梁碧波的觀點最具代表性。梁碧波認(rèn)為:“潛規(guī)則就是制度體系中屬于非正式制度范疇、且與主體制度體系相悖的非正式制度。它游離于占統(tǒng)治地位的主體制度體系之外，并與主導(dǎo)集團的意志相違背。它規(guī)范和調(diào)整的對象是非法交易或非合法交易，由于未獲主體制度體系的承認(rèn)而未具合法身份，從而處于地下狀態(tài)”。梁碧波認(rèn)為，正式制度和相容性的非正式制度規(guī)范的對象是合法交易、模糊交易和禁止非合法交易，而潛規(guī)則調(diào)整的對象是“非法交易”和 “非合法交易”?！?〕

將潛規(guī)則視同青木昌彥所理解的制度，忽略了潛規(guī)則的博弈性質(zhì)。我們通常所理解的博弈規(guī)則，是在不損害利益相關(guān)的第三方前提下的規(guī)則，而潛規(guī)則是損害第三方利益的規(guī)則。而且，青木昌彥的制度主體是個體，這一個體并不必然以群體存在為前提，而潛規(guī)則的主體是存在于群體中的個體，它的運行離不開群體，否則就沒有潛的必要。將潛規(guī)則歸入非正式制度的范疇，忽略了潛規(guī)則與非正式制度之間的本質(zhì)區(qū)別。非正式制度是一個演化而來的穩(wěn)定均衡，而潛規(guī)則是依附于正式制度的強制約束。

2.關(guān)于潛規(guī)則與制度的關(guān)系

在潛規(guī)則與正式制度的關(guān)系上，國內(nèi)的大多數(shù)研究都認(rèn)為，潛規(guī)則的存在是對正式規(guī)則的侵襲，是對公平正義的損害。這些學(xué)者以梁碧波、吳思、鄭奕等為代表。如梁碧波認(rèn)為，潛規(guī)則是制度體系中游離于主體制度體系之外并與主體制度體系相悖的非正式制度?！?〕吳思則指出，潛規(guī)則“背離了正義觀念或正式制度的規(guī)定，侵犯了主流意識形態(tài)或正式制度所維護的利益，因此不得不以隱蔽的形式存在”?！?〕鄭奕指出，雖然潛規(guī)則與正式規(guī)則相違背，也與正式規(guī)則所延伸的精神——公認(rèn)的道德——相違背，但是潛規(guī)則有其積極的一面，具有優(yōu)化正式規(guī)則的作用，即，潛規(guī)則的運作能夠激活正式規(guī)則的生成，能夠促成正式規(guī)則比鄰效應(yīng)的實現(xiàn)，能夠在更廣闊的意義上促成社會正式規(guī)則的完備化?！?〕

以上文獻總體上認(rèn)識到潛規(guī)則與正式制度和非正式制度之間的關(guān)系，但研究較為分散和零碎，也沒有從新制度經(jīng)濟學(xué)角度闡述潛規(guī)則與正式規(guī)則和非正式規(guī)則的關(guān)系，對于潛規(guī)則的成因和盛行也缺乏探討。

3.關(guān)于潛規(guī)則產(chǎn)生的原因

一些學(xué)者認(rèn)為，規(guī)則的產(chǎn)生與正式制度失效有關(guān)。張德榮和楊慧〔8〕、梁碧波〔9〕、鄭奕〔10〕、潘祥輝〔11〕等都認(rèn)為潛規(guī)則產(chǎn)生于正式制度的失效。如張德榮和楊慧用博弈論分析了潛規(guī)則產(chǎn)生的原因，指出，當(dāng)制度供給成本提高的時候，博弈均衡就會進入另一種狀態(tài)，這種狀態(tài)對應(yīng)著另一種制度，但由于顯規(guī)則變遷的時滯，在表面上顯規(guī)則仍起作用。這種新的制度名義上不能與顯規(guī)則相沖突，因為統(tǒng)治者需要關(guān)于其統(tǒng)治合法性的理念支持，但由于這又是一種穩(wěn)定的博弈均衡，所以它只能以潛規(guī)則的形式出現(xiàn)。梁碧波指出，正式制度設(shè)計和實施機制的缺陷或成本過高導(dǎo)致了“非法交易”和“非合法交易”和潛規(guī)則的出現(xiàn)。

另一些學(xué)者認(rèn)為，潛規(guī)則與權(quán)力集中或權(quán)力不對稱有關(guān)。易中天、于光君等認(rèn)為，潛規(guī)則與權(quán)力集中或權(quán)力不對稱相關(guān)。如易中天通過對帝國的研究，指出潛規(guī)則多產(chǎn)生于官場，潛規(guī)則被斥為官場陋規(guī)，中央集權(quán)的特性和官員代理制度設(shè)計的缺陷使得2000多年的中華帝國充斥著潛規(guī)則?！?2〕于光君認(rèn)為，公權(quán)力行使者的身份具有雙重性，一方面，公權(quán)力行使者是公共利益的代表;另一方面，公權(quán)力行使者又有個人利益的訴求。而正式規(guī)則不可能嚴(yán)密到規(guī)定權(quán)力行使者的一舉一動，這就為權(quán)力行使者追求個人利益的最大化提供了空間。〔13〕

也有學(xué)者認(rèn)為，潛規(guī)則與文化和民族性有關(guān)。不少學(xué)者認(rèn)為，中國特有的儒家文化和民族特性對潛規(guī)則的產(chǎn)生和盛行起到了推波助瀾的作用。如潘祥輝認(rèn)為，中國社會特有的“人際網(wǎng)絡(luò)”與“裙帶關(guān)系”使媒介制度的演化過程中充滿了潛規(guī)則?！?4〕鄭奕認(rèn)為，潛規(guī)則是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的一個轉(zhuǎn)變問題，為潛規(guī)則提供溫床的思維是中國幾千年傳統(tǒng)的某種積淀，它與社會和體制轉(zhuǎn)型中的多種因素結(jié)合現(xiàn)實地發(fā)揮作用。〔15〕

正式制度失效論指出了潛規(guī)則產(chǎn)生的普遍原因。然而，制度失效只是潛規(guī)則產(chǎn)生的一般性原因。實際上，沒有一個社會的制度是“無微不至”的。我們應(yīng)該如何理解潛規(guī)則的盛行程度呢?權(quán)力集中和不對等論者指出了潛規(guī)則盛行的原因，但卻沒有關(guān)注制度的缺失。文化論者也沒有從根本上指出潛規(guī)則產(chǎn)生的制度原因。因此，總體上看，現(xiàn)有文獻雖然都各自指出了潛規(guī)則產(chǎn)生的某一方面原因，但觀點較為分散，缺乏系統(tǒng)性和全面性。

二、潛規(guī)則是第三種制度

我們認(rèn)為，潛規(guī)則起源于公共權(quán)力的代理，是公權(quán)力代理人與特定人員之間的違背正式制度或背離公共角色所應(yīng)承擔(dān)的正式義務(wù)的交易行為。

組織的建立或形成以對公共資源的支配為前提。對公共資源的配置形成公權(quán)力。潛規(guī)則起源于公共權(quán)力代理 (或制度的代理)，并圍繞著公權(quán)力而展開。與公權(quán)力相對應(yīng)的是私權(quán)。個人在私權(quán)領(lǐng)域內(nèi)，在不損害他人利益的前提下，可以自由地處置自己的資源，在私權(quán)領(lǐng)域內(nèi)不存在潛規(guī)則。公權(quán)力與私權(quán)不同，公權(quán)力的運用廣泛地涉及到每個組織成員的利益。公權(quán)力代理人違背正式制度或正式義務(wù)而實施潛規(guī)則，必然損害其他利益相關(guān)者的利益乃至組織整體利益，理應(yīng)受到懲罰或公眾的譴責(zé)。為了逃避懲罰與譴責(zé)，潛規(guī)則必然轉(zhuǎn)入“潛”的狀態(tài)。由于公權(quán)力代理人掌握著公共資源的配置權(quán)，代理人可以選擇運用潛規(guī)則，也可以選擇拒絕潛規(guī)則，因此，公權(quán)力代理人在潛規(guī)則實施中處于關(guān)鍵的角色，潛規(guī)則的責(zé)任應(yīng)主要由公權(quán)力代理人來承擔(dān)。

按照新制度經(jīng)濟學(xué)家諾思的分類法，制度既包括正式的制度，也包括非正式的制度。對制度的這種兩分法，使得潛規(guī)則作為一種非成文的，卻被群體認(rèn)同的規(guī)則，被歸入了非正式制度的范疇。然而，從潛規(guī)則的定義和性質(zhì)上看，潛規(guī)則至少在以下幾方面區(qū)別于這兩類制度。

首先，從形式上看，正式制度是典章化或成文化的制度，它代表組織的公意，即使有紕漏，仍然可以通過公開的討論加以完善，正式制度依靠組織的強制力量推動實施。潛規(guī)則要么是違背正式制度，要么是違背正式制度賴以建立的精神，它缺乏公意的支持，不能運行于陽光之下，因此，是非成文的桌面下的規(guī)則。

其次，從性質(zhì)上看，正式制度及其賴以建立的精神的目標(biāo)都是實現(xiàn)和維護公共利益，公共角色無論是選舉產(chǎn)生的還是任命的，他的正式義務(wù)都是實現(xiàn)和維護公共利益。潛規(guī)則或者明顯地違反了正式制度的條款，或者背離了公共角色的正式義務(wù)，它意味著代理人為追逐狹隘的利益而扭曲公共資源的配置，在本質(zhì)上要么是違背效率 (在組織需要效率時)，要么是違反公平 (在組織需要公平時)的東西，其行為及其結(jié)果都很難經(jīng)得住公開制度的拷問。

第三，從主體地位上看，制度覆蓋的對象沒有特別的地位上的差別，既可能是權(quán)力等級結(jié)構(gòu)中的上下級之間的關(guān)系，也可能是在權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于平行個體之間;非正式制度也總是被“橫向地運用于平等的主體之間”。〔17〕非正式制度結(jié)構(gòu)中沒有權(quán)威的結(jié)點，沒有強制的命令與服從。而潛規(guī)則不同，它所規(guī)范的對象在社會地位上往往是不對稱的，至少，一方擁有公權(quán)力，而另一方通常是處于權(quán)力等級結(jié)構(gòu)的下方。潛規(guī)則總是以權(quán)力最大者為中心，圍繞著公權(quán)力而展開。

第四，從所包含的內(nèi)容上看，奧斯特羅姆(Ostrom)認(rèn)為，制度包括“禁止”、 “要求”和“允許”?！耙蟆笔侵妇_地指示人們應(yīng)采取什么行動以實現(xiàn)特定的結(jié)果;“禁止”是禁止某些難以接受的行為;“允許”是指法無禁止即自由。而潛規(guī)則僅僅包含“要求”，它規(guī)定人們必須做什么，否則將被排斥于特定的資源和機會之外或遭受“合法的傷害”?！?8〕

第五，盡管潛規(guī)則與非正式制度都是非成文的規(guī)則，但潛規(guī)則也與非正式制度存在重大的區(qū)別。一是概念性質(zhì)不同。非正式制度是長期演化的結(jié)果，它為公眾所接受和維護，蘊含道德、價值觀等內(nèi)涵;而潛規(guī)則卻是消解正式制度，是個體追逐狹隘利益的非正義行為。二是主體不同。非正式制度源于絕大多數(shù)社會成員的互動，因此，它的主體是群體和社會;而潛規(guī)則的主體是公權(quán)力代理人與特定某個人或組織，它的主體是個體。三是作用層面不同。非正式制度是指社會、組織運行層面的非成文的規(guī)范;而潛規(guī)則是個人利益攫取的得失算計。

綜上所述，潛規(guī)則既不是正式制度，也不是非正式制度，而是區(qū)別于二者的第三種制度。

三、潛規(guī)則與制度的聯(lián)系

潛規(guī)則盡管區(qū)別于正式制度和非正式制度，但卻與二者存在著密切的聯(lián)系。厘清潛規(guī)則與這兩類制度的聯(lián)系，有助于我們理解潛規(guī)則的生成、盛行和衰落的過程，并通過調(diào)整正式制度和建設(shè)非正式制度壓縮潛規(guī)則的運行空間。

1.潛規(guī)則與正式制度的聯(lián)系

正式制度有層次之分，如我國的憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、條例等構(gòu)成了制度的等級結(jié)構(gòu)。奧斯特羅姆將規(guī)則的層次分為憲法的規(guī)則、集體選擇的規(guī)則和操作的規(guī)則，每一層次的制度都受制于上一層次制度，并在上一層次的制度指導(dǎo)下對下一層次制度進行指導(dǎo)?！?0〕因為交易費用的存在，制度的供給順序總是由高到低。最先被提供的是頂層的制度，最后是操作層面的規(guī)則。如果以橫軸表示制度的層級，以縱軸表示制度制定的交易費用，則正式制度呈現(xiàn)向右下角傾斜的特征 (見圖1)。隨著認(rèn)識的深化，信息趨于完備以及技術(shù)的提高，正式制度細(xì)化的費用是下降的。隨著交易費用的下降，規(guī)則進一步細(xì)化到操作層面，填補規(guī)則的漏洞是可行的。如果正式制度代表社會主流意識形態(tài)和社會正義，正義的規(guī)則的戰(zhàn)車開到社會的每一個角落，將鏟除一切邪惡滋生的土壤。

圖1 交易費用與規(guī)則層級的關(guān)系

然而，環(huán)境的多變性和經(jīng)濟行為的復(fù)雜性，使得更低層次規(guī)則的制定總是需要花費大量的成本。預(yù)期成本—預(yù)期收益權(quán)衡的結(jié)果，是經(jīng)濟生活中存在著大量的“法律空白”、“產(chǎn)權(quán)空白”、“規(guī)則空白”，這些正式規(guī)則的空白地帶是潛規(guī)則產(chǎn)生的土壤。制度的缺失意味著制度代理人在評價優(yōu)劣，決定資源分配時，擁有較大的自由裁量權(quán)。對公共事務(wù)的自由裁量權(quán)等價于對公共資源的壟斷。規(guī)則的缺失或?qū)操Y源的壟斷是潛規(guī)則產(chǎn)生的深層次原因。

正式制度是約束人們行為的強制性規(guī)范，人們在正式制度所圈定的范圍內(nèi)最大化自身利益。超額的回報總是誘使人們逾越正式制度，但對正式制度的違反卻面臨著第三方的強制懲罰。只有當(dāng)違反正式制度的成本大于收益時，人們才會恪守正式制度的約定。當(dāng)違反正式制度的成本小于違反制度所獲得的收益時，理性的個體將會選擇違反正式制度。在這里，決定違法成本的是制度執(zhí)行機制。制度執(zhí)行機制是制度體系必不可少的一部分。一個完整的制度體系，除正式制度、非正式制度外，還應(yīng)包括制度的實施機制。實施機制是指正式機構(gòu) (主要指政府)的實施力度和執(zhí)行后盾力量。制度的實施機制或強或弱，它取決于正式機構(gòu)的實施愿望(實施力度)和實施能力 (后盾力量)。正式機構(gòu)的實施愿望越強烈，實施能力越大，則實施機制就越健全，反之，就越乏力。強有力的實施機制將使違反制度的成本遠大于違反制度所獲回報，使人們不敢越雷池一步;軟弱乏力的實施機制將誘使人們謀求制度外的超額回報，使得正式制度形同虛設(shè)。正式機構(gòu)對制度實施愿望的強弱和實施能力的大小受多方面因素影響。一旦實施愿望趨弱或?qū)嵤┠芰ο陆?，人們就會企圖調(diào)整行為的邊界，以獲取潛在收益。在這種情況下，潛規(guī)則已經(jīng)不再是在制度的“空白地帶”發(fā)生，而是直接對制度的扭曲和逾越。

如前述，潛規(guī)則是公權(quán)力代理人違背正式制度或背離公共角色所應(yīng)承擔(dān)的正式義務(wù)的行為。潛規(guī)則的出現(xiàn)或者是明確地背離了正式制度，或者是背離了正式制度確立的精神，總之，潛規(guī)則是對正式制度的蔑視。但即便如此，它的產(chǎn)生和運行卻都依附于正式制度。潛規(guī)則不同于非正式制度，雖然它的形成過程是自發(fā)的，但卻不是演化而來。正式規(guī)則一旦確立，個體的尋利行為就會被激發(fā)起來，搜尋正式規(guī)則潛在的漏洞。逾越正式規(guī)則給予制度代理人或者潛規(guī)則雙方都帶來額外的收益，隨著這種利用正式規(guī)則漏洞牟取利益的行為反復(fù)出現(xiàn)，這種行為便以規(guī)則化的形式確立下來，形成潛規(guī)則。正式規(guī)則總是在公意下力圖彌補漏洞，完善自身，潛規(guī)則的形式也因此隨著正式規(guī)則的變化而變化。潛規(guī)則的運行也離不開制度。潛規(guī)則總是嵌入在由正式制度所支持的社會關(guān)系 (如上下級關(guān)系)或合法的交易中。這時，對潛規(guī)則的違反往往意味著對社會關(guān)系和合法交易的沖擊或者破壞。通過正式制度的強制機制既可以維持社會關(guān)系或合法交易，進而維持潛規(guī)則，也可以懲罰社會關(guān)系或合法交易的破壞者，進而威懾潛規(guī)則的違反者。

2.潛規(guī)則與非正式制度的聯(lián)系

非正式制度是社會成員在長期交往中形成的具有穩(wěn)定性的均衡，這種均衡蘊含著社會道德、主流價值觀等內(nèi)涵。一項非正式制度，無論是否滿足社會效率最大化原則，一旦被公眾接受，就蘊含著道德的力量。〔19〕蘊含著社會道德的非正式制度是正式制度賴以建立的基礎(chǔ)和有效運行的一個保證，公權(quán)力代理人對正式制度的違反或者對其正式義務(wù)的背離，都構(gòu)成了對非正式制度的損害，使社會道德和主流價值觀受到?jīng)_擊。此外，我們在前面已指出，潛規(guī)則總是內(nèi)嵌于社會關(guān)系中，傳統(tǒng)的友情、親情、愛情、師生之情、上下級之間的尊敬等，都有可能被潛規(guī)則所嵌入，從而導(dǎo)致這些社會關(guān)系受到侵蝕而變質(zhì)。逢年過節(jié)給官員送禮，不但違反了黨的紀(jì)律，也侵襲了傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣;娛樂圈中某些潛規(guī)則，不但違反了法律法規(guī)的規(guī)定，也侵襲著傳統(tǒng)的友誼關(guān)系，使友誼變得不再那么單純;給醫(yī)生送紅包，不但破壞了醫(yī)院相關(guān)的規(guī)章制度，也破壞了病患者對醫(yī)生的信任，惡化了社會風(fēng)氣。

四、潛規(guī)則盛行的深層原因

正式制度的缺失滋生潛規(guī)則，正式制度實施機制不健全誘發(fā)潛規(guī)則。然而，正式制度不可能是天衣無縫的，制度總是留給了代理人一定的自由裁量權(quán)。正式制度在實施方面也不是不計代價的。因此，從理論上看，任何一個社會，任何一個組織，都存在著潛規(guī)則。然而，世界上似乎沒有哪個地區(qū)的潛規(guī)則像東南亞國家一樣盛行。在東南亞，又似乎沒有哪個國家的潛規(guī)則像我國一樣歷經(jīng)千年而不衰。潛規(guī)則的盛行，究其根源，在于正式制度本身的不合理或非正義。正式制度，無論是如何的非正義，只要當(dāng)權(quán)者有足夠的決心，總能推行下去，但推行的成本比正義的制度要高得多。對法律和制度的公正一致的管理，不管它們的實質(zhì)原則是什么，我們可以把它們稱之為形式的正義?！靶问秸x要求的力量或遵守制度的程度，其力量顯然有賴于制度的實質(zhì)性正義和改造它們的可能性”?！?0〕實質(zhì)性正義和形式正義事實上傾向于結(jié)為一體，因此，那些很不正義的制度是不可能被公正一致地管理的，至少這種情況很罕見。制度一般難于避免的含糊性及其給不同解釋留下的廣泛余地，會在制定決策時鼓勵一種任意性，只有對正義的忠誠才能夠減少這種任意性。什么樣的制度是正義的，這是極難回答的問題，但至少可以肯定的是，通過全體成員一致同意的原則而建立起來的制度增加了制度的正義性。

潛規(guī)則的盛行反映了正式制度在實質(zhì)上存在非正義的一面。在中國，它表現(xiàn)在歸入私權(quán)領(lǐng)域的資源過少，公權(quán)或政府掌握的資源過多，具體表現(xiàn)，就是中央集權(quán)的政治制度。中國歷史上，自秦王朝以來，皇帝一人獨治天下，全國的土地、資源、人民、財富均為皇帝所有，可謂“天下之本無小大，皆決于上”。廣袤的帝國使得皇帝的權(quán)力鞭長莫及，皇權(quán)的行使不得不依賴于官員代理。在信息嚴(yán)重不充分、不對稱的社會，委托―代理極不完善。地方官員幾乎壟斷著地方大部分資源，歸入個人及家庭的私權(quán)極少。即便如此，私權(quán)也得不到應(yīng)有的保護，乃至個人的生命財產(chǎn)也在一定程度上操之在官。地方官員對制度的設(shè)定和公共資源的配置擁有極大的裁量權(quán)，可以對法律進行任意的解釋，對公共資源進行隨意分配，傳統(tǒng)的社會道德在個人私利面前顯得軟弱無力，導(dǎo)致權(quán)力的行使呈現(xiàn)極大的隨意性，權(quán)力和僅有的少量的正式制度淪為官員謀私的工具。中央集權(quán)制的必然結(jié)果是非法治。非法治的社會并非無法可依，全憑地方官員的主觀喜好治理，而是缺乏公眾廣泛參與的“社會契約”。真正意義上的法治，必須是全民約法。在中央集權(quán)制下，民眾被排斥于“法”的制定之外，成為“法”所治理的對象。在這種非法治之“法”下，人治、禮治成為法治的替代，而人治和禮治的隨意性是不言而喻的。正如王亞南所言:“在中國，一般的社會秩序，不是靠法來維持，而是靠宗法、靠綱常、靠下層對上層的絕對服從;于是，‘人治’與‘禮治’便被宣揚來代替‘法治’。這顯然是中央集權(quán)和官僚政治實行的結(jié)果，但同時卻又成為官僚政治得以擴大其作用、加強其活動范圍的原因”。〔21〕

非正式制度的缺失助長潛規(guī)則。潛規(guī)則延續(xù)上千年，直到今天仍然徘徊在我們的日常生活中，從非正式制度方面看，可能與中國人情社會的特征以及轉(zhuǎn)型時期社會資本缺失相關(guān)。費孝通曾指出，中國傳統(tǒng)社會中人與人的關(guān)系呈現(xiàn)“差序格局”的特征，人們交往的范圍、利益的傳送、利他行為等，總是先近后遠，先親后疏，血緣的親疏，交情的深淺也就決定了事情的處理方式?！?2〕熟人社會文化的根深蒂固性和變遷的緩慢性使得人們不但在日常生活領(lǐng)域，也在專業(yè)領(lǐng)域傾向于撇開法律、制度、規(guī)則而劍走偏方，依靠關(guān)系疏通，“走后門”來處理事務(wù)。結(jié)果不僅違背公平的原則，也導(dǎo)致法律、制度和規(guī)則被嚴(yán)重破壞，助長了潛規(guī)則的蔓延。轉(zhuǎn)型時期是指我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變的過程。在制度的轉(zhuǎn)型時期，新制度體系還沒有完全確立和完善，部分人憑借制度的缺失和漏洞投機取巧、營私舞弊;與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會資本建立又是一個長期的過程。社會資本屬于非正式制度范疇，社會普遍的信任、互惠的規(guī)范是社會資本的核心，它能有效抑制狹隘利益，在交易中避免損害第三方的利益，信任能克服搭便車的問題，進而化解“公地悲劇”、“囚徒困境”、集體行動的困境等問題。社會資本的缺失導(dǎo)致相當(dāng)一部分人在社會價值的追求上重利輕義，違法亂紀(jì)，對公權(quán)力的濫用成為社會普遍現(xiàn)象。

五、潛規(guī)則的抑制

潛規(guī)則起源于公共權(quán)力的代理，是公權(quán)力代理人與特定人員之間的違背正式制度或背離公共角色所應(yīng)承擔(dān)的正式義務(wù)的交易行為。在潛規(guī)則的運行中，權(quán)力代理人占據(jù)著主導(dǎo)地位，他可以嚴(yán)格地按照正式規(guī)則運用共同體的權(quán)力，在正式規(guī)則缺乏時，他同樣可以通過在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)秉持共同體利益最大化的原則配置集體資源。幾乎所有關(guān)于壓縮潛規(guī)則運行空間的建議，都指向如何約束權(quán)力代理人。因此，制定嚴(yán)密的程序性規(guī)則并完善其實施機制、培育與正式制度相協(xié)調(diào)的非正式制度來約束代理人的行為，是必要的。然而，嚴(yán)密的程序性規(guī)則又不可避免地制約著代理人才智的發(fā)揮，而且，將代理人的一切行為都納入程序的規(guī)則是難以實現(xiàn)的。正式規(guī)則總會給代理人留下一定的自由裁量權(quán)。在自由裁量權(quán)內(nèi)，代理人是以權(quán)謀公，還是以權(quán)謀私，取決于代理人利益與公共利益的共容程度。奧爾森指出:“在共容利益指引下使用權(quán)力，其后果至少在某種程度上與社會利益是一致的”?！?3〕確保權(quán)力代理人的利益與整體利益一致或接近一致是重要的，因此，尋求“明主”去實施或解釋制度是重要的途徑。而“明主”不常有，“民主”卻是可能的。民主是可以確保代理人不任意解讀制度的有效程序。民主意味著權(quán)力分配的平衡。一旦存在權(quán)力平衡，每個規(guī)則的參與者都有動機去降低任何可能的專制者成為真正專制者的可能性，從而也可能最大限度地保證制度的代理者以符合公眾期待的方式去實施制度。

潛規(guī)則的盛行反映了正式制度在實質(zhì)上存在非正義的一面，因此，壓縮潛規(guī)則運行空間更要關(guān)注正式制度本身的合理性。我們認(rèn)為，過多的資源被納入“公”的領(lǐng)域是潛規(guī)則盛行的深層原因。要減少潛規(guī)則，就必須在社會經(jīng)濟生活中盡量縮小“公”的領(lǐng)域，縮小政府干預(yù)的領(lǐng)域，減少政府對公共資源的控制，將社會經(jīng)濟事務(wù)交由市場運作?，F(xiàn)實經(jīng)驗表明，政論控制的公共資源越多，滋生的潛規(guī)則就越多，受潛規(guī)則影響的人數(shù)范圍就越廣，危害就越大。民眾不會過多關(guān)心一個私營企業(yè)中上下級之間的潛規(guī)則?！肮钡姆秶c激勵和約束機制設(shè)計難度的實踐意義，就是要減少代表全民的政府手中所掌握的權(quán)力與資源。

〔1〕張德榮，楊慧.“潛規(guī)則”與中國王朝循環(huán)的經(jīng)濟根源——一個交易成本的視角〔J〕.財經(jīng)研究，2011，(3).

〔2〕潘祥輝.論中國媒介轉(zhuǎn)型中的“潛規(guī)則”及其制度根源〔J〕.昌吉學(xué)院學(xué)報，2009，(6).

〔3〕諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效〔M〕.格致出版社，上海三聯(lián)書店，2008.3-4.

〔4〕梁碧波.“潛規(guī)則”的供給、需求及運行機制〔J〕.經(jīng)濟問題，2004，(8).

〔5〕梁碧波.“潛規(guī)則”的供給、需求及運行機制〔J〕.經(jīng)濟問題，2004，(8).

〔6〕吳思.潛規(guī)則:中國歷史中的真實游戲 (修訂版)〔M〕.復(fù)旦大學(xué)出版社，2011.194.

〔7〕鄭奕.潛規(guī)則的內(nèi)涵、特征和價值評析〔J〕.江淮論壇，2009，(1).

〔8〕張德榮，楊慧.“潛規(guī)則”與中國王朝循環(huán)的經(jīng)濟根源——一個交易成本的視角〔J〕.財經(jīng)研究，2011，(3).

〔9〕梁碧波.“潛規(guī)則”的供給、需求及運行機制〔J〕.經(jīng)濟問題，2004，(8).

〔10〕鄭奕.潛規(guī)則的內(nèi)涵、特征和價值評析〔J〕.江淮論壇，2009，(1).

〔11〕潘祥輝.論中國媒介轉(zhuǎn)型中的“潛規(guī)則”及其制度根源〔J〕.昌吉學(xué)院學(xué)報，2009，(6).

〔12〕易中天.帝國的終結(jié)〔M〕..復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.179.

〔13〕于光君.關(guān)于“潛規(guī)則”的社會學(xué)解讀——讀吳思《潛規(guī)則:中國歷史中的真實游戲》〔J〕.社會科學(xué)論壇，2006，(7).

〔14〕潘祥輝.論中國媒介轉(zhuǎn)型中的“潛規(guī)則”及其制度根源〔J〕.昌吉學(xué)院學(xué)報，2009，(6).

〔15〕于光君.關(guān)于“潛規(guī)則”的社會學(xué)解讀——讀吳思《潛規(guī)則:中國歷史中的真實游戲》〔J〕.社會科學(xué)論壇，2006，(7).

〔17〕柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟學(xué):社會秩序與公共政策M〕.韓朝華，譯.商務(wù)印書館，2000.

〔18〕奧斯特羅姆.公共事物的治理之道〔M〕.余遜達等譯.上海譯文出版社，2012.64-165.

〔19〕薩格登R.權(quán)利、合作與福利的經(jīng)濟學(xué)〔M〕.方欽譯.上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2008.249-250.

〔20〕羅爾斯.正義論〔M〕.何懷宏等譯.中國社會科學(xué)出版社，1988.59.

〔21〕王亞南.中國官僚政治研究〔M〕.商務(wù)印書館，2010.33.

〔22〕費孝通.鄉(xiāng)土中國〔M〕.人民出版社，2008.28-30.

〔23〕奧爾森.權(quán)力與繁榮〔M〕.蘇長和等譯.上海世紀(jì)出版社，2005.10..