本期主持人:劉勇
在聞名世界的八大公交都市里,香港占有一席之地。據(jù)香港運輸署最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,香港約有九成市民使用公共交通工具出行,其比例為全世界第一。為了了解香港在公共交通建設方面的做法和經(jīng)驗,本刊特邀請香港何黃交通顧問有限公司主席黃良會以及行業(yè)著名專家王健教授一起漫談公交都市與香港公共交通。
主持人:城市規(guī)劃的概念現(xiàn)在很多人都在提倡,它是為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標,確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排。城市規(guī)劃包括有計劃地實現(xiàn)能源、交通、通訊、信息網(wǎng)絡、園林綠化以及環(huán)境保護等基礎設施建設。您如何評價我國的城市規(guī)劃中交通規(guī)劃的現(xiàn)狀?
目前,從內(nèi)地來說,通過規(guī)劃把城市公交系統(tǒng)做好的案例還不多,如果我們看一看香港的經(jīng)驗,會發(fā)現(xiàn)他們的一些做法與我們的是“背道而馳”的,而香港的公共交通系統(tǒng)是世界上少數(shù)最成功的系統(tǒng)之一。從某種程度上來說,我們在政策或管理上的措施有許多不當之處,這就造成了一些地方的公共交通秩序混亂,或者說服務水平很低。
城市交通的規(guī)劃要有正確的思路來引領,比如巴黎的T3 線,建設初期就面臨著線路選擇與小汽車的路權爭斗,最終,政府把路權給了公共交通,相關部門把這條線做成有軌電車的形式,被大多數(shù)人所接受,成了巴黎人倍感自豪的一件事情,也成為全球公共交通發(fā)展、規(guī)劃史上的一個經(jīng)典案例。
香港并沒有太多的道路資源,但它的交通運行得非常有序,以前靠公共汽車,現(xiàn)在靠軌道交通,軌道交通和公共汽車專營巴士,以及中巴、紅巴、綠巴,這些交通方式已經(jīng)形成了一個有效的系統(tǒng)。從總體上來分析國內(nèi)的城市公共交通,很多方面就是本末倒置。在公交都市示范項目之前,公安部、建設部、交通部做過暢通工程,目的就是保證城市中機動車的通行,按香港的觀念來看這完全錯了。城市是人居住活動的場所,人在城市里流動,如果為了保障小汽車的通行而使人受到限制,這是一種完全錯誤的導向。香港人認為,路權是重要而有限的,應該由弱勢群體優(yōu)先使用,私人小汽車排在最后。香港人甚至認為,內(nèi)地政府官員都不敢明確地來限制小汽車,而香港早在1922年就已明確規(guī)定要發(fā)展公共交通的路線,限制小汽車的使用。
我認為,當前要做的事情是,要把中國的交通發(fā)展引導到讓人們依靠公共交通出行的軌道上來。當然,在交通方面,政府面臨著眾多挑戰(zhàn)。我們的公共交通要發(fā)展,就必須有合理的規(guī)劃和正確的引領。
公交是否順暢和道路規(guī)劃有關。道路不暢通公交就優(yōu)先不起來。內(nèi)地的道路規(guī)劃有不完善之處,比如北京的交通就有個弊端,他們建設主干道,建環(huán)路,建放射線,但忽略了市中心的次干道,支路的連貫性,支路不暢通,車輛上了主干道,上去了下不來。道路資源不能善用是一種浪費??纯礆W洲的城市,香港的城市,后街后巷都可以開車,前面堵了,從小巷就過去了。當然,北京的大建筑樓群多,再加上許多丁字路,這也是容易堵車的一個因素。丁字路其實是從明清時期遺留下來的,那時候人們修路喜歡丁字口是為了城市管理需要,因為這種設計比較安全,有利于抓賊,對維護治安有幫助,但放到今天來說作用就不大了。
城市交通需要妥善規(guī)劃和管理。雖然我們有必要發(fā)展小汽車工業(yè),市民也需要出行自由,但是發(fā)展要有度,不能像現(xiàn)在這樣“猖狂”發(fā)展。西方的小汽車社會不符合可持續(xù)發(fā)展原則,學不得。誠然,老百姓有買小汽車的自由。香港政府也不阻止或限制個人去買小汽車,但在使用環(huán)節(jié)會設置種種障礙,讓小汽車的使用成本非常高。這種情況下,小汽車的使用者在出行上就要考慮了。
但在內(nèi)地,公共交通不發(fā)達,小汽車工業(yè)正當其時,這種背景下,老百姓出行不方便,自然要選擇購買小汽車。這兩者間是互相糾結的,一定要把替代小汽車出行的模式建立好,這樣才是根本。如果沒有比小汽車更方便和快捷的替代出行設施,老百姓只會繼續(xù)開小汽車去堵塞道路。目前我們在建設公交都市。建設公交都市若要成功,首項工作就是要讓老百姓感到乘坐公交車有尊嚴。社會上都說公交是窮人坐的,這種觀念要改變。
人們剛會開車的時候,特別喜歡開車。中國人小汽車的使用率是美國人的6 倍,這就意味著同樣是一輛車,在美國是1 輛,在中國就是6 輛,這是多大的差別!當有車一族有一天覺得開車開膩了的時候,公共交通也發(fā)展到了一定的水平,兩者的關系就協(xié)調(diào)了,交通就和諧了?,F(xiàn)在的小汽車和公共交通是不和諧的。
我們的公交管理體制有其不順暢之處。我們的公交大部分是國有的,新加坡的公交也是國有的。人家以成效的多寡來衡量公交企業(yè)和市政府的管理水平。我們以創(chuàng)造國內(nèi)生產(chǎn)總值的多寡為一項重要的指標。這里就有很大的差別。我們僅僅喜歡揚言公交的金錢投入和新車的購置,并不喜歡強調(diào)服務質(zhì)量如何改善。我們有很多規(guī)劃,但并不能落實。公交場站規(guī)劃就是一個例子。公交管理體制不健全,隨機性強,持續(xù)性不高。香港的公交管理有一特點,規(guī)矩分明。公交企業(yè)每年得向政府提交一份滾動式的五年發(fā)展計劃和匯報企業(yè)車輛等資產(chǎn)的實際情況。政府與公交企業(yè)之間進行協(xié)調(diào)討論發(fā)展方案,彼此之間的任務非常清楚,每年要做什么也很清晰。政府有清晰的監(jiān)管機制,企業(yè)有明確的操作藍圖。責權分得很清楚。任何事情都有規(guī)范可尋,一清二楚。反觀內(nèi)地公交管理,職權分不清,做一件事要各方面協(xié)調(diào),既麻煩又費事,而且效果不好。再加上我們有一個習慣,政府無事不管,領導忙得不可開交但是效益始終不高。比方說,市長會非常關心公交的發(fā)展,會常給公交企業(yè)提點子。問題很可能就出在點子多而不適用。責權清晰、有規(guī)章制度可尋、各就各位則會水到渠成。交叉干預必然困難重重,誤時誤事,活受罪的是乘坐公交的老百姓。個人認為,既然是政府說了算,那么政府就應該在制度上、規(guī)劃上、運營上重新調(diào)理,民營的也好,國有的也好,矛盾如何協(xié)調(diào)好,如何認真地替老百姓做些事情,這是最重要的。公交老總有責任在身,但是若要想做又做不了,將會是很泄氣的事兒。
主持人:目前來看,香港公共交通的發(fā)展是成功的,您認為香港的哪些做法值得內(nèi)地學習和借鑒?
香港的公交受環(huán)境所限,路都比較窄,很早之前就開始集約式開發(fā),上個世紀20年代就決定了走發(fā)展公交的路線。這樣一來,小汽車就發(fā)展不起來了,老百姓出行就用公交。集約式開發(fā)造成人口集中,香港有的地方1 平方公里能住上20 萬人,公交的客源就有了保證。汽車開不了,買了車沒地方停,在這種環(huán)境下,百姓出門必須用公交。而且政府不鼓勵小汽車的發(fā)展,使用小汽車有諸多不方便,停車位又少。香港的公交特點是線路多,布設合理,換乘方便,安全可靠。這樣優(yōu)越的服務從一開始就由企業(yè)來承擔。政府從一開始就采用專營權的方法將有效益的和無效益的公交線路綁捆在一起,通過競標形式讓企業(yè)來經(jīng)營。一次專營權期限為15年,一般只批出10年。期滿前政府審核服務表現(xiàn)后決定是否繼續(xù)準予專營權經(jīng)營。獲得專營權的公司都非常努力,努力提高服務水平來爭取乘客。專營權公交企業(yè)長時間地累積,就這樣公交發(fā)展越來越好。另外一個有趣的現(xiàn)象是所有的專營權公交企業(yè)都由主要的房地產(chǎn)集團所擁有。香港的公交是被房地產(chǎn)老板所壟斷的。他們把好的線路控制下來,延伸到有他們住宅小區(qū)項目的地方,市民出行因此特別方便,這樣一來,房地產(chǎn)價格上去了,老百姓反而喜歡買他們的房子,形成“三贏”局面。就這樣,房地產(chǎn)、公交捆綁在了一起,公交都市就形成了。
房地產(chǎn)開發(fā)需要土地。香港的城市規(guī)劃主要特點就是交通先行。先規(guī)劃地區(qū)的交通容量上限,然后根據(jù)這一上限來確定土地開發(fā)強度,一絲不茍,明確有序。在開發(fā)前必須注意公共交通建設的可能性。先看哪個地區(qū)可以發(fā)展好的公共交通,哪塊土地可以賣出高價錢就賣哪塊地,是由于事先考慮了交通,項目建成后公交發(fā)展起來就不難。而內(nèi)地的情況呢,這里賣一塊地,那里賣一塊地,蓋完了房子還沒有公交線路,路就不好走。香港是路好走的地方的土地才拿出來賣,交通先行。香港的公共交通有以下特點:
(1)香港的公交服務全由市場和企業(yè)來負責,政府不直接干涉,僅僅提供明確的監(jiān)督管理。由于發(fā)展商控制了土地開發(fā)和公交服務,政府的政策出臺時必然會考慮到土地開發(fā)和地產(chǎn)市場的重要性。香港的交通和房地產(chǎn)是串在一起的,公交市場被企業(yè)操縱,企業(yè)以利潤掛帥,優(yōu)越的服務水平是企業(yè)保證利潤的根本。這是香港資本主義市場經(jīng)濟的特點。內(nèi)地情況不一樣,不能把香港的那一套照搬過來。內(nèi)地城市目前有個毛病,就是喜歡囫圇吞棗地把外面的做法照搬過來以示新潮,實際上于事無補。
香港政府對整個公共交通的定義是以地鐵為骨干,其他方式為補充。地鐵發(fā)展起來以后,地面公共交通經(jīng)過了一些調(diào)整,調(diào)整的目標就是把客源送到地鐵,然后把地鐵的客源拉走。這樣一來,地鐵的客流上去了,原來和地鐵平行運行的公交線路沒有了,兩者間的接駁配合得很好。有的地方,地鐵修不到那里,那么,這時候公交就是一個很好的補充。當初,香港地鐵和公交間的協(xié)調(diào)并不容易,兩者都是私營,該照顧哪家的利益呢?這時候政府就出面調(diào)整,給公交公司開設新線路,以彌補其損失。但從總體的發(fā)展進程來看,公交最終要給地鐵讓步。相比之下,老百姓更喜歡地鐵。地鐵的客源大部分都來自于公交,公交的重要性也不能忽略,兩者要共同發(fā)展。值得一提的是,香港對公交沒有任何補貼,給公交公司的僅僅是提供場站設施、公交燃料不收稅,僅此而已。政府把線路以專營權方式分包出去,各公交公司之間反而相安無事。我認為,公交應該有一個競爭的環(huán)境,這會讓多家公司經(jīng)營起來都很認真;畢竟一旦做的不好,專營權就沒了。
當然,也不能說香港的公共交通處處比內(nèi)地好。比如說電子科技化水平的應用上,香港比不上內(nèi)地。電子站牌等設施并不像內(nèi)地這么新穎,因為它是市場經(jīng)濟,公交公司的原則首先是不浪費,不強調(diào)新鮮、好看。再說,香港地區(qū)不大,不需要太多的指示,百姓通過上網(wǎng)、公交熱線等途徑完全可以滿足出行查詢的需求。各公交公司之間也是相互協(xié)助,不存在排斥的情況,他們的理念就是“公交好了,大家才能都好”。這是很好的現(xiàn)象。公交本來就是一家,百姓都方便了,經(jīng)營情況也就好了。百姓的一體化換乘非常頻繁,不可能明確劃分出哪位乘客是哪家的,本來就是你中有我、我中有你的關系,一邊競爭一邊合作一邊發(fā)展,才能形成良好的環(huán)境。
(2)香港的公交專用道沒有被占用的情況。香港的專用道不連續(xù),但沒有被占用的情況。哪段路比較擠、哪段路有空間,就在哪開設專用道。有時候一小段專用道的作用也是很明顯的。香港人都很遵守秩序,不會去侵犯公交專用道的路權,這里面有個很重要的原因就是香港采用高罰款的管理機制。香港是一個高額度罰款的地區(qū),讓你感到機會成本太高,不值得去違章。在內(nèi)地這一點做不到,甚至還存在專用道是不是浪費社會資源的爭論。這都是觀念上的問題。要想明白,發(fā)展交通是為了車還是為了人,為了人的話就要把路權讓出來,為了車的話那就讓車先走。
(3)在香港,車站的設計沒有硬性規(guī)定,有的地方150 米的距離就有兩個站點,換乘非常方便。一般情況下,老百姓走幾分鐘路程就一定能找到車站。而內(nèi)地呢,很多情況下要走很遠的距離,到了車站還要等,不知道車什么時候來。香港的車非常準點,站臺上會有提示,這條線路的車多長時間一班,什么時間發(fā)車等,讓老百姓心里有數(shù)。香港的公交車在上下班高峰時段也會很擁擠,但我們把站臺分成若干組,幾條線的乘客在這個站臺,另幾條線的乘客在另一個站臺候車,這樣就不會互相推來推去。而且車站進站都有規(guī)定的進站位,大家都規(guī)規(guī)矩矩。雖然車站有排長龍的情況,但秩序基本良好。還有一點,香港有的地方的公交車進站時上下車是分兩個地方,一個位置停車放下乘客,前面再停一次上乘客,上下車分得清清楚楚,上下車的效率更高。這都是些小的細節(jié),但這些小事在內(nèi)地就不見得可行,有的公交想在一個地方多設幾個站,交通部門就不同意,理由五花八門。這就是部門與部門之間不協(xié)調(diào),不禮讓的實例,也是內(nèi)地公交的一個特點。
(4)公交出行是首選。在香港,如果去機場或者出去辦事,第一選擇就是公交,公交有機場快線,很方便,這條線是不堵的。如果再不放心,那就坐地鐵。如果選擇出租車,從市里到機場需要300 元,成本較高。在人多的情況下,人們會選擇出租車,比如有4個人,去機場打車的話一人80 元就夠了,坐地鐵的每人需要100元。再一方面,很多公司規(guī)定員工出差要選擇公交或者地鐵,這也是種正確的引導。香港的公務車很少,政府首長有專車的不到20個,其他人的公車都在車庫里放著,誰有事先排隊再用,因此在香港的大街上很難見到公務車的影子。香港每天大約有1100萬人次乘搭不同模式的公交出行,占總出行人次的91%左右。也就是說,開小汽車出行的人不到10%。世界上很少有這樣的公交都市。
(5)公交管理專業(yè)化。香港公交的經(jīng)營管理已經(jīng)形成了專業(yè)管理的理念,任何一家公交公司都是專業(yè)化管理,而不是房地產(chǎn)老板直接來管。
對于八大公交都市中任何一個城市來說,都有各自的經(jīng)驗,公共交通沒有一個通用的原則,在一個地方也許百分之七八十的公交分擔率是成功的,在一些地方百分之四十就可以解決問題,因為很多人可以選擇自行車。因此,對于城市的公共交通系統(tǒng)來說,拿統(tǒng)一的尺子來衡量和比較可能是錯誤的。一定要強調(diào)四個字——因地制宜。適合一個城市的地理環(huán)境、適合當?shù)厝私煌ǔ鲂泻蜕鐣l(fā)展的方式,就是合適的、恰當?shù)?,而不是說城市的公交分擔率一定要達到百分之八十、百分之九十才是成功的。
上海世博期間,世博園范圍內(nèi)的公交分擔率可以達到百分之八九十,但這種情況多少有些勞民傷財?shù)囊馕?,是不可持續(xù)的。香港能達到百分之七八十,但要把它的經(jīng)驗照搬到其他城市不見得可行。從這個角度來說,我們說的公交八大都市的模式不是都好,但這些城市有一些好的經(jīng)驗、原則是可以借鑒的,比如巴西的庫里蒂巴,它用公共汽車來解決城市的需求,有很多公司在運營,還有一家代表國家利益的公司在管理,各個公司在規(guī)定的區(qū)域運營,然后大家一起分錢,這就避免了直接的競爭,不存在搶線路、搶客流的情況。香港也是采取特許經(jīng)營的方式,在一定區(qū)域內(nèi)特許專營,效果都很不錯,值得借鑒。
巴西的庫里蒂巴在巴士專用路基礎上發(fā)展起來的整體交通系統(tǒng),街道沿線分布著密集的住宅、社區(qū)服務和活動中心,有幾十個漂亮的廣場、大型停車場地和半天然的開放空間,河流小溪環(huán)繞四周,被聯(lián)合國推薦為“理想化的城市”。
看一看國內(nèi)在公共交通政策上的現(xiàn)狀:城建部強調(diào)發(fā)展自行車,交通運輸部強調(diào)公交都市,城建部主張在一定規(guī)模的城市里要保證自行車的通道,那么,像重慶這樣的山地城市,幾乎沒有人騎自行車,公交分擔率為27%,而其他城市的自行車出行率占到5—8%,這個怎么比較誰好誰差?是重慶的公交系統(tǒng)好呢還是其他城市好呢?重慶這個城市的特點就是不適合自行車,從這點上可以看到重慶與其他城市的差距,也可以看到城建部與交通運輸部存在不相協(xié)調(diào)的情況,但這不能說哪個部門就不對,他們只是從不同的角度或者說各自管理的職責范圍來提出一些想法,這是好的一面。但我們也不得不看到,公交系統(tǒng)正在被這些部門所分解,被政府的職能部門扭曲了,已經(jīng)不再是一個系統(tǒng)。
主持人:對于公交都市的啟航,有人認為看到了公交優(yōu)先、公交優(yōu)秀的曙光,有人則擔心其又要流于形式,您對內(nèi)地發(fā)展公交都市的做法有何建議,怎樣看待其前景?
在我國發(fā)展公交都市,面臨的問題很多。首先,城市中的私人小汽車已經(jīng)嚴重侵犯到了城市的生態(tài),比如人行道被停放了小汽車,自行車駛上了小汽車道,雙車道被停車和行人擠成單車道,進而形成惡性循環(huán),這就是典型的不可持續(xù)型的交通。巴黎的T3 線,從道路規(guī)劃方面來看,中央是有軌電車道,旁邊小汽車道,再旁邊自行車道,然后是行人道。人們出行有多種選擇,你可以開車,可以坐公交,可以騎自行車,也可以走路,人們擁有多種交通出行方式的自主選擇權,這樣才會形成有秩序的公共交通環(huán)境,而這個過程需要很長一段時間。
其次,每個人都想擁有自己的小汽車,因為它的自由度高,如何來權衡這種剛性需求?我認為人人都有擁有小汽車的權利,但這要看是在什么樣的城市環(huán)境中來做,比如美國,他們的土地很分散,這就為小汽車的發(fā)展創(chuàng)造了條件。但在我們國家的一些大型城市,人口集中,一座高樓有很多人住在里面,那么停車問題就會凸顯出來。為什么香港人都是蓋高樓?因為他們是依靠公共交通而不是停車庫來解決問題,這就是交通基本的規(guī)律。汽車是一種消費品,擁有它的本身并沒有錯,也是值得尊重的一項權利,但使用小汽車要付出一定的代價。以香港為例,每月的使用費用高達上千元港幣,對于月收入十萬港幣的人來說用得起,但如果月收入只有五六千港幣的人就用不起,這就是說很多問題都要靠經(jīng)濟杠桿來控制,而不是靠行政的措施。
現(xiàn)在的政府采取單雙號,采取搖號的形式控制小汽車,實際上反而是鼓勵了人們購買更多的小汽車,原本不需要汽車的家庭為了得到一次“權利機會”去提前買車或者為了應對單雙號而買上兩輛車,這就是適得其反的一種表現(xiàn)。
再者,當前體現(xiàn)人性化的軟指標沒法衡量,而這恰恰是我們應該去引導的。公交車并不是數(shù)量越多越好,如果沒有舒適性,再多的車也是沒用的。路權不會對公共交通給予過多優(yōu)惠,政府和市場合作效率才會更高,社會公平有效地使用資源,有了社會共識之后,政府可以做很多事情。
在公交都市示范實施過程中,可能會帶來一些負面的效果,因為這項工程有些是正確的導向,有些屬于誤導。在項目規(guī)劃上缺少一個合理的框架,現(xiàn)在是先讓各地區(qū)創(chuàng)建,創(chuàng)建之后再總結經(jīng)驗,這會走一些彎路。其實,有很多地方的成功經(jīng)驗完全可以借鑒過來,根據(jù)各地的情況去制定相應的創(chuàng)建原則,而不是使用統(tǒng)一的尺度來衡量都市化的水平。但總體來說,公交都市的方向是對的,創(chuàng)建中哪些是經(jīng)驗,哪些是教訓,也會逐漸顯現(xiàn)出來。在社會大眾參與的過程中也會總結出一些經(jīng)驗教訓,在探索的過程中會找到一些好的、適合不同城市的模式。公交都市的方向是可以持續(xù)發(fā)展的,如果能避免一些誤導,那么這還是一個積極的政府管理行為和倡導行為。
大部分人愿意乘坐公交出行是公交都市的基本原則。內(nèi)地搞公交都市工程,并不是說其他東西就不要了,也不是說以后不能開小汽車了。建設公交都市的主要目的是我們在開小汽車之外,給老百姓一個替代的選擇,讓老百姓覺得坐公交反而方便、快捷、安全、舒適。久而久之,就不開小汽車了,公交出行的習慣就慢慢養(yǎng)成了。
現(xiàn)在許多人買車是被迫,公共汽車滿足不了要求,逼著一些人去買車。這使政府掉入了一個死胡同,小汽車多了怎么辦?就要去修路,路修好了,又有更多人去買車。就這樣,公交優(yōu)先說了很多年,說了很多次,真正公交優(yōu)先的政策下不來,花了那么多錢去修路,補貼給公交自然就少了。政府要把民生問題做好,十八大講得就是民生問題,衣食住行,現(xiàn)在老百姓吃的好、穿的好、住的好,行,最后一條做不好就是前功盡棄。
公交都市工程的開展是好事,由交通運輸部牽頭推動,是對發(fā)展公共交通的一種認可,也是很重要的步驟。目前國家已經(jīng)選出十來個城市為試點。由他們來示范,之后其他城市就會跟著學,我相信再過10年、20年,公交都市的概念不但建立起來了,還會被推廣。在未來10—20年里,開小汽車會變得很困難,大家會越來越覺得開車不方便,甚至會討厭開車。路窄,沒地方停車,有停車位的地方離上班的寫字樓又很遠,總是晚點,慢慢地大家的思維就變了,再加上公交服務水平的提高,老百姓覺得坐公交有面子??纯聪愀鄣墓卉嚿?,很多都是西裝革履的白領,沒覺得有什么丟臉的。因為公交車干凈、舒適、方便、安全、快捷、準點、可達性高、可及性強,而且價錢相宜。這樣的公交怎能說不體面呢?
上世紀70年代的時候,香港的城市交通和現(xiàn)在內(nèi)地的情況不相上下。后來港英政府覺得這樣子管不住了,才出臺了一系列的舉措。所以,香港的公共交通是經(jīng)過了幾十年發(fā)展之后才成了現(xiàn)在的樣子。我們內(nèi)地發(fā)展現(xiàn)代化的公共交通時間不長。改革開放的前十年大家都不知道怎么做,真正開始做事無非就是最近的10—20年,能做到今天的程度已經(jīng)很了不起了。再通過一兩代人的努力,內(nèi)地的公共交通也會完善起來,我對此有信心。