舒銀燕 范亞舟

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

近年來，學(xué)術(shù)界和政府部門對于績效評價和健全行政問責(zé)制度在提高基本公共服務(wù)供給質(zhì)量中的作用有了統(tǒng)一的認識，認為有必要強化基本公共服務(wù)績效評價。但對如何開展基本公共服務(wù)績效評價，尚未達成共識。從已有的研究看，西方的績效評價主要有“3E”和“4E”法、邏輯模型法、標(biāo)桿管理法和平衡記分法等。英國、澳大利亞、新西蘭、加拿大和美國等國對公共服務(wù)績效評價都強調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價，但評價指標(biāo)體系和評價方法有所差異。目前，我國公共服務(wù)的績效評價尚處于起步階段。在理論層面，對公共服務(wù)績效評價標(biāo)準(zhǔn)、框架、體系和制度建設(shè)等問題缺乏系統(tǒng)的研究；在實踐層面，尚未形成科學(xué)、規(guī)范的評價模式和客觀公正的評價機制。針對上述情況，本文在分析我國基本公共服務(wù)績效評價現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，著重探討優(yōu)化我國基本公共服務(wù)績效評價的基本思路和配套的措施。

一、我國基本公共服務(wù)績效評價的實施現(xiàn)狀

1.我國開展基本公共服務(wù)績效評價的制度與實踐。在我國，最早對基本公共服務(wù)進行績效評價的是中國社科院的陳昌盛、蔡躍州兩位學(xué)者，他們采用基準(zhǔn)評估（標(biāo)桿）法和DEA方法對我國各省區(qū)的公共服務(wù)績效進行分類評價和綜合評價。2010年，衛(wèi)生部和財政部印發(fā)《關(guān)于加強基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目績效考核的指導(dǎo)意見》，此后，各地開展逐步推行基層衛(wèi)生機構(gòu)績效考核。2010年，廣東省政府在國內(nèi)對基本公共服務(wù)均等化進行績效考評，其所轄各市相應(yīng)地實施基本公共服務(wù)均等化的績效考評。2011年，財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，確定了財政支出的績效評價框架和指標(biāo)體系，其指標(biāo)體系圍繞項目決策、項目管理和項目績效進行開發(fā)，與之前學(xué)術(shù)界和政府部門開展的績效評價相比，除了重視資金管理和目標(biāo)的實現(xiàn)程度之外，該指標(biāo)體系中增加了“決策過程”和項目效果的“可持續(xù)性影響”等指標(biāo)，是我國財政支出績效評價實踐的進步。2012年7月，國務(wù)院《我國基本公共服務(wù)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》提出：國家發(fā)改委要以全國基本公共服務(wù)水平綜合評價為重要手段，制定評價指標(biāo)體系和評價方案，牽頭組織開展中期評估和終期評估，并向國務(wù)院提交評估報告，以適當(dāng)方式向社會公布；各級政府部門要開展本行業(yè)和本地區(qū)的基本公共服務(wù)水平監(jiān)測評價；鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估；完善基本公共服務(wù)問責(zé)機制，增加基本公共服務(wù)績效考核在政府和干部政績考核中的權(quán)重?！耙?guī)劃”中的上述規(guī)定，將進一步推動我國基本公共服務(wù)績效評價工作的開展。

2.我國基本公共服務(wù)績效評價存在的問題。目前，我國基本公共服務(wù)績效評價尚處于探索階段，評估體系和制度還不健全，在實施中存在以下幾方面的問題：第一，地方政府對公共服務(wù)實施的績效評價制度化程度和規(guī)范程度不高，評價方式多，但運動式的評比色彩較重，隨意性較大，績效評價對政府績效改善的促進作用有限。第二，評價主體單一，主要是由上級管理部門對下級進行評價或內(nèi)部自評，評價主體缺乏獨立性，評價過程中社會公眾的參與度低，評估過程的透明度不高，社會監(jiān)督和約束機制薄弱。第三，以“行為導(dǎo)向”構(gòu)建評價指標(biāo)體系的居多，其指標(biāo)的設(shè)計著重關(guān)注近期績效考核和資金監(jiān)管，缺乏對基本公共服務(wù)供給的監(jiān)測，對基本公共服務(wù)供給的中長期績效和項目的可持續(xù)性重視不夠。第四，基本公共服務(wù)績效評價結(jié)果的應(yīng)用受到限制，主要體現(xiàn)在績效評價結(jié)果不能及時向公眾公布，接受公眾監(jiān)督，績效評價結(jié)果沒能作為今后財政預(yù)算的依據(jù)，也沒有把績效評價結(jié)果納入到政府和干部的政績考核中去。上述問題影響了績效評價結(jié)果的科學(xué)、客觀和公正性，也在一定程度上制約了績效評價結(jié)果的使用和擴散，也制約了評價結(jié)果對改善公共服務(wù)供給績效促進作用的發(fā)揮。

二、優(yōu)化我國基本公共服務(wù)績效評價的基本思路

1.關(guān)于基本公共服務(wù)績效評價的基本內(nèi)容。公共服務(wù)具有公共物品屬性，其供給要兼顧公平與效率。公平性主要體現(xiàn)為：基本公共服務(wù)供給水平和覆蓋面，受益群體的滿意度，基本公共服務(wù)均等化程度，基本公共服務(wù)對居民長期發(fā)展的影響及其對其他利益相關(guān)者的影響。供給的效率主要體現(xiàn)為：公共服務(wù)的投入產(chǎn)出與政策的相符性，產(chǎn)出的效率以及項目實施和運轉(zhuǎn)的可持續(xù)性?；谏鲜隼斫?，本文把“基本公共服務(wù)績效評價”界定為：根據(jù)一定的目標(biāo)，按照一定的評價準(zhǔn)則，運用一定的評價指標(biāo)和評價方法對基本公共服務(wù)供給的相關(guān)性、效率、效果及其可持續(xù)性等方面進行客觀、科學(xué)和公正的評價。

這里選擇國際常用的邏輯模型來確定基本公共服務(wù)績效評價的基本內(nèi)容。邏輯模型是“一種理解從投入到產(chǎn)出結(jié)果之間的因果關(guān)系的有效工具”（財政部國際司，2010）。其基本邏輯是：對某個項目投入一定的資源，就會有一定的產(chǎn)出（產(chǎn)品或服務(wù)），這些產(chǎn)出會使項目區(qū)域、受益群體及其相關(guān)者產(chǎn)生某些變化?；谶@一邏輯，基本公共服務(wù)績效評價的重點是公共服務(wù)供給過程中的投入、活動、產(chǎn)出、成效和影響等基本內(nèi)容。其中，公共服務(wù)供給的投入是指用于公共服務(wù)供給的人力、資金、實物和時間等資源；活動是指為了實現(xiàn)公共服務(wù)的供給目標(biāo)，使用各種資源的各項活動和工作，包括公共服務(wù)供給設(shè)施建設(shè)、供給能力建設(shè)等；產(chǎn)出是指通過實施各項活動而產(chǎn)生的服務(wù)；成效是指公民享受公共服務(wù)的產(chǎn)出而獲得的短期或中期的直接效果；影響是指由公共服務(wù)供給所產(chǎn)生的長期效果，比如基層衛(wèi)生機構(gòu)醫(yī)療條件的改善提高了當(dāng)?shù)鼐用竦木歪t(yī)便利性。

2.關(guān)于績效評價的準(zhǔn)則。一是相關(guān)性。相關(guān)性是指基本公共服務(wù)供給的目標(biāo)與國家（地方）公共服務(wù)發(fā)展政策以及受益群體的需求相符的程度。相關(guān)性包括“產(chǎn)出設(shè)計的相關(guān)性”和“實際產(chǎn)出的相關(guān)性”，產(chǎn)出設(shè)計的相關(guān)性是指制定基本公共服務(wù)供給計劃時的預(yù)期目標(biāo)與國家（地方）公共服務(wù)發(fā)展政策及公眾需求是否符合；實際產(chǎn)出的相關(guān)性指實際提供基本公共服務(wù)時是否仍符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H需求，能否解決受益群體的實際問題。二是效率。效率是指基本公共服務(wù)的投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出結(jié)果的經(jīng)濟性，包括公共服務(wù)供給是否符合計劃進度，資金是否按計劃使用，在一定的投入下是否按照原計劃提供了所有的服務(wù)。三是效果。效果是指基本公共服務(wù)供給目標(biāo)的實現(xiàn)程度、計劃受益群體的瞄準(zhǔn)度和受益群體的滿意程度。供給目標(biāo)主要指在公共服務(wù)供給計劃制定時的預(yù)計的對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會、生態(tài)以及社區(qū)和目標(biāo)群體所產(chǎn)生的影響。供給瞄準(zhǔn)度指公共服務(wù)是否最終被預(yù)計的目標(biāo)群體所獲得。受益群體的滿意度是指公共服務(wù)的享受者對供給過程、供給規(guī)模、供給質(zhì)量等行為和結(jié)果的滿意程度。四是可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性是指維持基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和確保其產(chǎn)出繼續(xù)產(chǎn)生積極影響的可能性。主要對項目的決策過程、公共服務(wù)管理部門和供給部門在資金供給的持續(xù)性、服務(wù)設(shè)施的維護、服務(wù)的利用等方面及其配套的機制與政策進行評價。

3.關(guān)于績效評價方法的選擇。方法的選擇應(yīng)當(dāng)綜合考慮項目性質(zhì)、評價的目的和評價準(zhǔn)則。目前，我國應(yīng)用較為廣泛的財政支出績效評價方法主要有成本—效益分析法、綜合評價法、DEA方法。由于基本公共服務(wù)的公益性特征，其服務(wù)供給的目標(biāo)具有多元性，服務(wù)的產(chǎn)出不易量化；公共服務(wù)的供給要兼顧效率和公平?；竟卜?wù)績效評價的目的在于改善公共部門治理，提高公共服務(wù)水平和受益群體滿意度，確保供給質(zhì)量改善的可持續(xù)性。因而指標(biāo)體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)供給的結(jié)果為導(dǎo)向，并引入利益相關(guān)者參與評價。各指標(biāo)的權(quán)重的確定，可以采用德爾菲法和層次分析法。

4.關(guān)于績效評價指標(biāo)體系的開發(fā)。由于基本公共服務(wù)包括的類型多樣，在開發(fā)績效評價指標(biāo)體系時，首先確定績效評價的關(guān)鍵問題。關(guān)鍵評價問題的確定，有利于在績效評價時重點關(guān)注有限的幾個問題，有利于把握績效評價深度與廣度，有利于評價人員在開發(fā)評價指標(biāo)體系時圍繞關(guān)鍵性問題進行指標(biāo)分解。圍繞4個評價準(zhǔn)則，結(jié)合公共服務(wù)的特性，設(shè)計了14個關(guān)鍵性的評價問題（見表1）。

評價指標(biāo)體系的設(shè)計圍繞關(guān)鍵評價問題進行。關(guān)鍵性評價問題包含了多項評價內(nèi)容，只有設(shè)置不同的指標(biāo)才能更全面、清晰地反映要評價的問題。由于不同類型的公共服務(wù)的產(chǎn)出、效果、影響因項目特點有所差異，如基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會保障、基礎(chǔ)教育、基本基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)技術(shù)、公共安全和環(huán)境保護等基本公共服務(wù)的產(chǎn)出和效益差別較大，在此僅列出績效評價的一級指標(biāo)，具體評價時可根據(jù)基本公共服務(wù)的不同類型和特性設(shè)置二級指標(biāo)。

表1 基本公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計

三、優(yōu)化我國基本公共服務(wù)績效評價的制度支持

1.建立以基本公共服務(wù)為核心的政府績效管理制度。政府仍將是基本公共服務(wù)供給的最大主體，有必要探索建立以基本公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效管理制度，特別是建立規(guī)范的地方性基本公共服務(wù)的專項規(guī)劃；強化“結(jié)果導(dǎo)向”的公共服務(wù)供給績效評價，重視前期論證工作，明確基本公共服務(wù)供給的總體目標(biāo)、權(quán)責(zé)主體、進度安排等，確定年度計劃；定期開展公共服務(wù)需求狀況和滿意度調(diào)查。

2.創(chuàng)新基本公共服務(wù)動態(tài)監(jiān)測機制。改變完全依靠部門內(nèi)部監(jiān)督公共服務(wù)供給的傳統(tǒng)做法，逐步建立內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)測相結(jié)合的監(jiān)測機制，強化事前、事中監(jiān)督。首先，建立公共服務(wù)動態(tài)監(jiān)測制度，確保對公共服務(wù)投資、管理和運行的監(jiān)測能持續(xù)、規(guī)范進行，并成為績效評價的重要參考。其次，為監(jiān)測機制的有效運行提供配套支持，包括：以相關(guān)政策、規(guī)劃及供給目標(biāo)為依據(jù)，確定監(jiān)測內(nèi)容、重點、方法及監(jiān)測指標(biāo)；建立基本公共服務(wù)統(tǒng)計與信息服務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)計并提供公共服務(wù)供給的投入、產(chǎn)出等專項數(shù)據(jù)，對城市、農(nóng)村、農(nóng)民工按照基本公共服務(wù)類型進行分類統(tǒng)計，完善分收入群體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)的可獲得性；建立專項信息平臺，提供各級政府公共服務(wù)招標(biāo)、融資、建設(shè)進展、資金使用和績效評估結(jié)果等信息，提高信息透明度。

3.按照規(guī)劃實行第三方評估?！段覈竟卜?wù)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》已經(jīng)明確提出績效評價實施第三方評估。目前對財政支出項目的績效評價，管理部門多采用內(nèi)部自評的方式，這種方式因評價機構(gòu)缺乏獨立性難以得到公正和客觀的評價結(jié)果，有必要規(guī)范評價機構(gòu)的資質(zhì)：績效評價的承擔(dān)部門應(yīng)當(dāng)是外部專業(yè)性的評價機構(gòu)，外部專業(yè)評價機構(gòu)應(yīng)具有良好的資質(zhì)，評價機構(gòu)負責(zé)人在績效評價知識與技能方面有較好的積累，具備一定年份的公共項目績效評價實踐經(jīng)驗；評價機構(gòu)的成員有較好的知識儲備和能力積累，其知識結(jié)構(gòu)應(yīng)具有互補性。

4.規(guī)范利益相關(guān)者參與機制。在基本公共服務(wù)決策、監(jiān)測和績效評價過程中，建立利益相關(guān)者參與式管理機制，確保各利益相關(guān)者（包括政府部門成員、專家、項目受益群體及其他利益相關(guān)者）有權(quán)利、有機會、有渠道參與，強化基本公共服務(wù)供給全過程對公眾需求與滿意度的關(guān)注。建立監(jiān)測專家與績效評價專家?guī)?，開展監(jiān)測與績效評價人員和機構(gòu)培訓(xùn)，積極培育多元化的評估主體。

5.強化評價結(jié)果的使用和擴散。績效評價的目的在于，用評價結(jié)果引導(dǎo)和督促公共部門規(guī)范財政資金的使用，改善公共服務(wù)供給的績效。強化評價結(jié)果的應(yīng)用與擴散有利于形成績效改革的約束與激勵機制，具體包括：建立公共服務(wù)供給問責(zé)制，把績效評價結(jié)果納入干部考核體系，形成制約的長效機制；推進編制績效預(yù)算改革，把績效評價結(jié)果納入編制公共服務(wù)預(yù)算的依據(jù)，提高資金分配效益；建立績效評價的考評核查機制和績效評價整改制度，有利于發(fā)現(xiàn)績效評價中存在的問題，督促預(yù)算單位和公共服務(wù)管理部門進行整改，提高績效評價的科學(xué)性、規(guī)范性與公平性。

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