尚虎平 陳星宇

從2002年黨的十六大第一次將提供“公共服務”明確界定為我國政府的四大職能開始，全面加強公共服務職能，追求公共服務的高效率和低成本，已經(jīng)成為全國各界的共識，對公共服務提供進行常規(guī)性的績效評估也逐漸被人們所接受。盡管公共服務績效評價成為了熱點，但目前還缺乏科學、合用的指標體系，缺乏基于科學指標體系展開、立足于主客觀數(shù)據(jù)進行的實證研究。本文正是基于這種認識，力圖以實證研究的方式來彌補此種缺憾。

一、公共服務績效評價的邏輯

正如Boyne（2003）、Ancarani（2009）所發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的公共服務績效評估都過分強調了產(chǎn)出的數(shù)量、質量和資金使用價值，卻忽視了顧客的滿意等“軟”問題①G.A.Boyne.“Sources of Public Service Improvement：A Critical Review and Research Agenda”，Journal of Public Administration Research and Theory2003，13（3），p.367～394.②A.Ancarani.“Supplier Evaluation in Local Public Services：Application of A Model of Value for Customer”，Journal of Purchasing and Supply Management 2009，15（1），pp.33～42。針對這種不足，丁元竹提出基本公共服務是政府的基本責任，客觀的基本公共服務績效和主觀的基本公共服務績效共同構成科學意義上的公共服務績效，兩者缺一不可③丁元竹：《界定基本公共服務及其績效》，載《國家行政學院學報》2009年第2期，第18～20頁。。廈門大學陳振明課題組在推進國家自然科學基金重點項目“公共服務提供機制與方式研究”的過程中提出了公共服務績效的“二元模型”，該模型與丁元竹所提的基礎公共服務的內涵基本一致，也強調了公共服務既具有人民主觀滿意的屬性，也具有客觀物質性數(shù)據(jù)提高的屬性?？傮w而言，人民滿意主要是指人民對公共服務提供的數(shù)量、方式、質量以及提供者工作態(tài)度、作風的滿意；物質性數(shù)據(jù)提高主要指社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、公共安全、公共信息等領域承載了公共服務功能的客觀物質數(shù)量的提升。筆者認為這些研究已經(jīng)抓住了公共服務的“牛鼻子”，對公共服務績效評價必須遵循既要把握主觀滿意的績效、也要測量客觀數(shù)據(jù)的提高的內在邏輯，這是一種完整的評估，它體現(xiàn)了剛柔并濟的原則，既保證了對物的重視，也保證了對人的尊重，避免了傳統(tǒng)評價中見物不見人的弊端。具體而言，基本邏輯如圖1所示。

圖1 公共服務績效評估邏輯

圖1展示了公共服務績效評估的基本邏輯實際上是實現(xiàn)對公共服務的兩個構成要素（人民滿意、物質提高）的評判過程，它涉及如何將這兩類要素以可操作化、可獲得證據(jù)數(shù)據(jù)的方式進行評估。在分別評估了人民滿意和物質提高的基礎上，就可以將這二者按照特定的比例（權重）合成為統(tǒng)一的公共服務績效結果，共同構成了公共服務績效的“陰”、“陽”兩極①按照太極原理，陰與陽的重要性是相當?shù)?，其比例必然?：1（權重為50%：50%），但公共服務績效畢竟不是純理論意義上的太極，它必須反映特定時期公共服務發(fā)展的側重點。如果正處于物資短缺時期，則可能“物質提高”部分的比例要大一些，而如果處于物質豐富人民幸福感薄弱階段，則可能“人民滿意”的權重要高一些。。具體而言，在評估人民滿意過程中，由于“滿意”、“不滿意”、“比較滿意”等均屬于主觀判斷，需要設計出合適的評估方法才能挖掘到較為接近真實情況的評價結果，這就是圖1的“評估操作化”過程。目前來看，人民滿意度的可操作性評價一般都采取評判公民滿意度的方式，這方面的技術已經(jīng)比較成熟，主要通過采用已有的或者編制新的公民滿意度問卷進行大樣本調研，并以大樣本數(shù)據(jù)來推斷全集總體的（人民）滿意情況。由于大樣本調研存在著“從眾行為”，且由于問卷的結構化限制，常常不能了解個體的深層次想法，為了解決此問題，問卷調研一般都要以深度訪談作為輔助手段，兩種工具同時派上用場。評估公共服務績效的“物質提高”方面則要容易得多，因為所有的“物質提高”都具備有案可稽的性質，我們可以在經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒、社會統(tǒng)計年鑒、公用事業(yè)統(tǒng)計年鑒、政府公文、政府檔案等物質性載體中查找到它的蛛絲馬跡。

二、我國城市公共服務績效評估指標構建

城市公共服務績效是一個度量城市公共服務提供的目標性詞匯，從內容結構上包括人民滿意與物質提高兩個方面。要評價這兩方面內容，就需要科學、合理地反映這兩方面現(xiàn)實的指標體系，它實際上是個跨學科測量問題，既涉及經(jīng)濟學、管理學所強調的投入產(chǎn)出和效率問題，也涉及心理學、社會學所要求的人民滿意、心理滿足問題，還涉及政治學、法學、公共行政學所要求的權力合法運行、人民權利正確保障問題，對于這些問題的正確評估需要從這些不同的學科視角提供不同的指標池。

（一）確定指標池（Indicator pool）

按照城市公共服務績效的內容結構與跨學科特點，本研究在“人民滿意”與“物質提高”兩個領域分別設置了“印象滿意”、“政府效能”和“企業(yè)經(jīng)營環(huán)境”、“基本公共服務”4個維度，并在這些維度中基于已有的各類公共服務績效指標體系、公共效能評價指標體系、政府績效評估指標體系遴選了99個橫跨經(jīng)濟學、管理學、社會學、心理學、政治學、公共行政學、法學等學科的具體指標作為指標篩選的“指標池”②由于指標池是一張非常長的表格，此處為了行文簡潔，略去此表，在后文我們會呈現(xiàn)篩選確定的指標表，如果同行需要查詢指標池，可與作者本人聯(lián)系（zhouyafu8210＠sina.com）。。

（二）指標池篩選

本文在篩選中利用單輪德爾菲法結合隸屬度計算的方式來消除噪音。在單輪德爾菲的專家選擇方面，我們采取了向全國在公共服務研究領域具有較深造詣專家發(fā)送Email的方式發(fā)送指標池，請他們對自己認為屬于該評估維度的指標進行圈選，在Email發(fā)出后以電話提醒幫忙填答。本研究按照理論專家、實踐專家、其他類專家共3個口徑各選擇了30人（如表1）?！捌渌悓＜摇笔侵浮袄碚搶＜摇焙汀皩嵺`專家”之外，對于公共服務領域頗為了解或者頗有研究的群體，比如專門關注公共服務的記者、第三部門志愿者、學生等。

表1 單輪德爾菲專家組成

第三步，指標的鑒別力判斷。指標的鑒別力涉及兩方面的問題：其一是指標之間是否相關性過強，以至于一個或者多個指標實際上都指向同一個問題；其二是指標是否正確表達了所要評估的標的物。對于第一個問題，主要是通過對各個評價指標間的相關分析，刪除一些相關系數(shù)比較大的評估指標。而對第二個問題，比較常用的方式是借助變差系數(shù)來消除這個問題。

表2 “印象滿意”維度下指標的相關性

三、L市公共服務績效實證評估

在獲得指標體系之后，本研究采取了一種不同于傳統(tǒng)績效評估價的方式來具體實施評估。首先按照“人民滿意”與“物質提高”的評價域將需要評價的城市績效分類展開；其次，將數(shù)據(jù)分為軟數(shù)據(jù)與硬數(shù)據(jù)，軟數(shù)據(jù)對應“人民滿意”，硬數(shù)據(jù)對應“物質提高”；第三，將傳統(tǒng)上單獨進行的指標賦權過程與問卷調研、硬數(shù)據(jù)獲取過程有機結合起來；第四，結合測量平差理論的已有成果，利用標準差倒數(shù)來確定權重并在此基礎上開發(fā)出績效評估的一般模型，進而評估出L市公共服務的整體績效③L市是G省省會，政治、經(jīng)濟、文化中心，在西北地區(qū)處于“座中四聯(lián)”位置，是黃河上游經(jīng)濟區(qū)重要的經(jīng)濟中心和西隴海蘭新經(jīng)濟帶重要的支撐點和輻射源，是我國東中部地區(qū)聯(lián)系西部地區(qū)的橋梁和紐帶，是大西北的交通通信樞紐。2010年，L市全年完成生產(chǎn)總值1100.39億元，同比增長13.7%，人均GDP達5162美元，全年完成社會消費品零售總額545.11億元，同比增長18.61%。；最后，為了判斷該城市公共服務績效的現(xiàn)狀，我們還采取了與特定標桿值逐項、總體比較的方式。

（一）數(shù)據(jù)的來源與搜集

評估指標數(shù)據(jù)采集是城市公共服務績效評價實證階段最為關鍵的環(huán)節(jié)之一，本研究的數(shù)據(jù)采集包括軟數(shù)據(jù)和硬數(shù)據(jù)的采集兩部分。對于難以通過查閱文獻記錄獲得的軟數(shù)據(jù)，需要通過問卷調查、座談會等實證調查方法采集。我們編制了面向普通市民、企業(yè)、第三部門的問卷④如要查閱問卷，請與作者本人聯(lián)系。，在小范圍試調研的基礎上完善了該問卷，然后在L市發(fā)放了1000份針對市民的問卷、200份針對企業(yè)主的問卷和50份針對第三部門的問卷。硬數(shù)據(jù)的搜集主要通過查詢政府公布的權威資料得來。本研究主要通過查閱《2009年中國統(tǒng)計年鑒》、《G省年鑒2008／2009》、《L市政府工作報告2008／2009》以及G省、L市政府門戶網(wǎng)站的數(shù)據(jù)獲得。

（二）評價方法和評估一般式確定

筆者采用測量平差理論中利用標準差來客觀賦權的方式（喻國榮，2007⑤喻國榮：《論測量平差中的權和權陣》，載《測繪通報》2007年第7期，第39～42頁。；王中宇等，2008⑥王中宇、劉智敏、夏新濤、祝連慶：《測量誤差與不確定度評定》，科學出版社2008年，第66～77頁。；王穗輝，2010⑦王穗輝：《誤差理論與測量平差》，同濟大學出版社2010年，第23～27頁。），利用問卷獲得的實際數(shù)據(jù)、各類統(tǒng)計年鑒、行政記錄等實在性數(shù)據(jù)對方差進行分析，然后按照測評理論中方差越小、其權越大的性質將賦權與評價結果結合進行。由于公共服務績效評估涉及到的對象廣泛，本文采用標準化方式實行無量綱化。其過程如下：

設ˉI為一列單位不一的指標實在值數(shù)據(jù)I的均值，σ為其標準差，那么對這列指標實在值I做無量鋼化處理（標準化處理），求其無量綱值I′的公式便可以記為式（1）：

在解決了無量綱問題之后，就可以確定出最終的績效評估一般式（2）了。本研究中最終的績效評估結果都采用式（2）作為績效評估的一般式。

表3 經(jīng)過相關度分析刪除后的指標體系

（三）評估實施

在計算總體績效的過程中，我們主要以（1）、（2）式為依據(jù)，這兩個公式的展開都依賴于數(shù)據(jù)真值、數(shù)據(jù)均值、無量綱值，筆者利用SPSS18.0將這些值分項統(tǒng)計，其結果如表4。在獲得了歷史均值、無量綱值之后，就可以利用（2）式來計算每個指標的績效值和總體績效值了，這些結果也都整合在表4中。

然而，僅僅獲得L市的績效值我們還很難弄清其政策含義，具體來說就是還很難依據(jù)它來提出改進L市公共服務績效的措施，因為還欠缺可資比較的標桿。為了解決“有比較才有鑒別”的問題，本研究還引入了一個“理想值”變量作為標尺來判斷L市公共服務績效的好壞。理想值的產(chǎn)生基于4種邏輯：其一是根據(jù)理想化狀態(tài)，比如人民對企業(yè)的滿意問卷的最高值為6，我們便將該指標的理想值設置為6；其二是關于硬數(shù)據(jù)中的比率，如“燃氣普及率”，我們按照理想狀態(tài)將其設置為100%；其三是硬數(shù)據(jù)中的比較性理想值，這類指標既沒有理想化值，也不可能具有比率的最大值100%，本研究選取了與L市同屬于一個行政區(qū)，但發(fā)展勢頭更好、各方面情況均比L市更為理想的X市的值作為參照的“理想值”；其四是針對國家出臺了明確標準的硬數(shù)據(jù)標準值如“每平方公里公共廁所數(shù)量為3個”①《中國十二五規(guī)劃 GDP年均增長7%，登記失業(yè)率5%》，載http：／／finance.qq.com／a／20110307／003642.htm。，這種本身屬于國家層面確定的理想值，我們直接將其引用過來。在理想值的基礎上，我們將之進行了無量綱化，產(chǎn)生了無量綱值，同時也計算了理想值的均值，最終也計算出了總體理想績效值，處于表4的右半列。表4的“標志”是我們對篩選出的56個指標重新編號后的排序。

表4 L市公共服務提供總體績效評價結果

在總體績效評估結果中之所以出現(xiàn)了0值與負值，是因為我們假定，不管哪個城市都應該努力改善人民滿意和物質提高的狀態(tài)，實現(xiàn)“市富民樂”的施政追求，如果該市的績效不能達到歷史數(shù)據(jù)的均值狀態(tài)，我們就認為它們在當年是缺乏績效的，甚至是負績效的。需要指出的是，這種邏輯是“第三只眼看政府”的第三方評價屬性，其主要目的在于為政府診斷問題，引起它們的警醒，并非要全盤否定它們的工作，在這里負值只具備咨詢價值和參考價值。盡管這不太符合常理，因為政府忙碌一年不可能一事無成，但我們認為以數(shù)量測評的直觀結果來看，應當就是這種反映方式。

（四）L市公共服務提供績效概況

總結表4來說，L市的公共服務績效整體狀況可以概括為4個方面：

1.市民滿意度、第三部門滿意度、一站式服務中心辦結速度等43個指標的績效現(xiàn)狀相對歷史平均數(shù)據(jù)有了不同程度的提升，績效整體狀況呈現(xiàn)上升勢頭。從評價結果來看，市民滿意（0.373257）、第三部門滿意度（0.223954）、一站式服務中心辦結速度（0.746514）等43個指標的績效值均大于0，這說明在56個指標中，絕大多數(shù)指標（76.8%）所代表的公共服務績效在提升，這也可以看作是我國政府持續(xù)改革的一個可喜成果。

2.與標桿城市、理想值相比，L市的總體績效仍然相對落后，改進余地尚大。盡管有43個指標對應的公共服務績效在持續(xù)提升之中，但從與標桿值的比較結果來看，幾乎每一個指標的績效值都與理想值有差距，甚至較大的差距，這使得L市最終的整體績效值（309.9416）僅僅為理想績效總值（2361.997584）的13.122%，這充分顯示了L市的單項績效、總體績效還有巨大的改進余地。

3.企業(yè)主滿意度、企業(yè)感知的政府服務態(tài)度、稅務提醒告知服務制度化等12項與民生關系密切的指標的績效現(xiàn)狀甚至比歷史平均數(shù)據(jù)還糟糕。從評價結果可以看出，企業(yè)主滿意度（－0.1493）、企業(yè)感知的政府服務態(tài)度（－0.89582）、稅務提醒告知服務制度化情況（－29.8606）、登記失業(yè)人員再就業(yè)率（－22.3954）、城鎮(zhèn)居民人均居住面積（－12.6907）、城鎮(zhèn)居民無房戶比例（－88.7605）、居民月平均工資性收入與平均房價比（－126.882）、治安案件查處率（－131.386）、適齡兒童入學（園）率（－13.4372）、每萬人專業(yè)衛(wèi)生技術人員數(shù)（－11.9442）、一年中空氣污染指數(shù)為良好（或二級）的天數(shù)（－134.372）、垃圾無害化處理率（－37.3257）共12項指標的績效值甚至出現(xiàn)了負值，其意涵是相對于歷史平均數(shù)據(jù)，該年L市這些方面不僅僅沒有出現(xiàn)明顯改善，還有惡化的勢頭。進一步細究這些指標，我們還會發(fā)現(xiàn)，這些指標中很多都屬于與民生關系密切、甚至人民反響很大的社會熱點問題，比如住房、就業(yè)、治安，說明L市與其它城市一樣，在這些方面的公共服務還很不到位，甚至出現(xiàn)了下降的勢頭。

4.水質綜合達標率相對歷史平均數(shù)據(jù)沒有出現(xiàn)績效改進。該項指標的績效分值為0，代表該項指標相對于歷史數(shù)據(jù)并未出現(xiàn)提升，說明該項公共服務并未取得應得的績效。

四、推論與建議

表4的評價結果實際上還蘊含了一個延伸性的結論，它對于評價、改善我國城市公共服務可能更具有普遍意義，我們認為這是本研究的一種推論，它來自于我們對理想標桿績效值的分析。在標桿值中，竟然出現(xiàn)了0值、負值，說明我們選擇的本行政區(qū)的“領頭羊”城市與其歷史數(shù)據(jù)相比較，公共服務績效也存在著這樣或那樣的不足，如果推而廣之，其他行政區(qū)的一般城市、“領頭羊”城市可能也存在類似問題。

推論1：與民生關系密切的評價指標績效傾向于產(chǎn)生低績效，甚至0績效、負績效。從統(tǒng)計結果來看，標桿值的工業(yè)用地平均價格（－22.39541342）、企業(yè)成立手續(xù)辦結平均實際時間（－37.32568903）、城鎮(zhèn)居民無房戶比例（－394.8311386）、城鎮(zhèn)居民3代人居住一套住房的比例（－201.5587208）、居民月平均工資性收入與平均房價比（－12.51654772）、年度刑事案件遞增率（－110.4840395）、年度治安案件遞增率（－118.6956911）、治安案件查處率（－57.4815611）、教育經(jīng)費占地方財政支出比重（－119.4422049）、每萬人專業(yè)衛(wèi)生技術人員數(shù)（－24.11239511）、每萬人醫(yī)療機構床位數(shù)（－79.13046075）、患傳染病者未治愈率（－276.9566126）、每日噪音平均數(shù)（－20.90238586）、撫恤和社會福利救濟費占財政支出比重（－66.81298337）、社會保險參保人次與常住人口比例（－102.2723879）共15個指標的績效值出現(xiàn)了負值，這說明即使作為該地區(qū)領頭羊的X市在這些指標上取得的績效結果也較差，甚至出現(xiàn)了低于歷史平均數(shù)據(jù)的情況。與L市一樣，X市的這些負績效指標也幾乎都是與民生關系密切的公共服務事項，這無疑透露了一個具有普遍性意義的現(xiàn)實：在目前公共服務提供中，城市中普遍存在著忽視民生指標的問題，這大抵也是各個城市因為住房、拆遷、治安等問題頻頻引起自焚、上訪等熱點事件的原因。

推論2：公共服務總體績效提升更多采取了指標博弈的策略，即“捏軟柿子”，“做更容易做的事情”，“不做對的，只做有分數(shù)的”。無論從L市還是標桿城市X來說，令人欣慰的是每個城市的公共服務總體績效都在逐漸提升，這也符合我國各地的整體發(fā)展勢頭。然而我們應該看到，每個城市公共服務績效得分更多來自于那些容易完成的指標，而對于像“城鎮(zhèn)居民無房戶比例”、“城鎮(zhèn)居民3代人居住一套住房的比例”、“年度治安案件遞增率”這種人民反映強烈、希冀有較大突破、需要逐漸降低數(shù)值以取得高績效的指標，我國城市政府顯然缺乏有效的辦法，甚至其績效還不如歷史平均值；而對于像“居民月平均工資性收入與平均房價比”、“教育經(jīng)費占地方財政支出比重”、“社會保險參保人次與常住人口比例”等人民熱望改善、需要提高數(shù)值以取得高績效的指標，我國城市政府也表現(xiàn)得一籌莫展，也有低于歷史平均數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。這些情況顯示了我國城市政府在公共服務提供中采取了一種指標博弈的策略，也就是去做更容易完成的事情，“捏軟柿子”，“不做人民熱望的，只做能獲得績效分數(shù)的”。但畢竟提供公共服務不是參加托福考試，對于自己最沒把握的聽力可以放任自流，在公共服務提供中，如果人民反映強烈的公共服務持續(xù)提供不足，會引起政府的合法性危機，引起人民對政府的敵意。

推論3：獲得的并非“公共”服務績效，而是“領導”、“上級”眼里的服務績效。這是與推論2一體兩面的問題。從L、X市來看，人民迫切需要提供的公共服務提供很不理想，而其它的公共服務相對來說具有較好的績效，這其中就有很多屬于上級政府、上級領導“嚴令”完成的公共服務，這是“壓力性體制”在公共服務提供中的具體表現(xiàn)，在這種情況下，與其說提供“公共服務”，不如說提供了“上級”和“領導”眼里的服務。

推論4：進步慢了就是落后。從L市來看，大多數(shù)公共服務績效指標的績效值盡管為正，但也僅僅是比0值稍微大一些而已，比如“市民感知的政府廉潔程度”、“企業(yè)感知的政府廉潔程度”、“政策信息依法公開程度”、“人均城市道路面積”分別為0.298606、0.223954、2.314193、0.000747，而作為“榜樣”的標桿城市X，其績效值的增長幅度也不夠大。在一個追趕型、趕超型的國家，尤其是在趕超型的地區(qū)，進步慢了就是落后，我國城市公共服務提供還需要更高的效率，更高的績效。

如何破解結論與推論中的難題，提升L市乃至X市，甚至我國所有城市的公共服務提供績效，筆者認為可以采取如下措施：

措施1：普及型提升措施。由于存在著“進步慢了就是落后”的問題，這就需要我國城市在提供公共服務的過程中，不能“點到為止”，不能蜻蜓點水，無論是“市民感知的政府廉潔程度”、“企業(yè)感知的政府廉潔程度”還是“人均城市道路面積”，都需要有大幅度的改善，而不是采取磨洋工的方式，只求有所進步而不求兩步并作一步走，需要采取跨越式發(fā)展來提供公共服務，績效才可能有顯著的進展。

措施2：民生類公共服務提供需要采取特別項目型績效評價制度。從L市、X市的績效結果來看，與民生關系極端密切的住房、社會保障、治安保障類公共服務提供不僅改進較小，甚至還有衰退的現(xiàn)象。究其原因，與這些指標被其它容易完成、容易被捏的“軟柿子”淹沒不無關系。因為按照總體評價結果來看，城市公共服務還是在提升的，但這卻掩蓋了人民呼聲最高的幾種公共服務提供的惡化情況，這也是我國城市對房價怨言四起的原因。我們建議對于這些人民極端關注的公共服務，實行“特事特辦”式的項目管理、項目評價，每一項都單獨列入政府的決策、計劃范圍，甚至可以實行一票否決式評價，如果這些項目年度績效評估結果不理想，就動用“一票否決”權，否決掉政府的公共服務提供工作。

措施3：民生類指標采取績效預算撥款方式，甚至采取公開招標方式投入預算，解決預算軟約束問題。這是與措施2相互配套的措施，即對于那些有意無意被忽視的民生類評價指標，在采取項目制績效評價的基礎上，績效評估結果要在來年的預算撥款中反映出來。凡是績效評價結果好的指標、好的民生項目，就在原有基數(shù)上增加撥款；而評估為負績效、0績效的，則取消撥款，采取西方國家的“日落法”的做法，將這些公共預算款項面向社會實行招標，尋求更高效的組織來承擔這些民生項目，為民謀利。

措施4：將連續(xù)兩年績效為0、為負值的民生項目所對應的稅收由地方稅劃歸中央稅，解決地方政府牟利而不服務的痼疾。從我們的評價來看，“城鎮(zhèn)居民無房戶比例”、“城鎮(zhèn)居民3代人居住一套住房的比例”、“居民月平均工資性收入與平均房價比”等與住房有關的民生項目績效結果竟然為負值，這無疑透露了地方政府在利用“土地財政”賺錢的過程中卻放棄了應有的住房、土地的公共服務職能，我們設想如果連續(xù)兩年該類績效為負、0值時，就將未來3－5年內該市的該類型地方稅種（房產(chǎn)稅、土地稅等）劃歸中央，將地方稅種改為中央稅，這樣可以從源頭上打擊“當官不為民服務”的劣政，使得地方政府不敢輕視民生項目。這樣，我國政府的人民滿意度一定會得到提高。