王 慶

（蘭州商學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)首次賦予“公共品”以形式化定義始于保羅·薩繆爾森1954年發(fā)表的《公共支出的純理論》一文，該定義在我國(guó)的廣泛使用始于1998年“公共財(cái)政論”的確定。在這一體系中，公共財(cái)政中的公共性主要是通過(guò)公共產(chǎn)品與公共選擇理論闡釋的，并將其嚴(yán)格界定在非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的組合范圍內(nèi)。不過(guò)，相比理論上的嚴(yán)謹(jǐn)，現(xiàn)實(shí)生活中所謂的公共品是非常模糊的概念，相應(yīng)的，對(duì)公共品供給的認(rèn)識(shí)也是模糊的。

一、我國(guó)公共品供給模式的演變

從各國(guó)實(shí)際操作來(lái)看，當(dāng)前提供公共品的具體模式主要有三種：政府提供，市場(chǎng)提供和混合提供。而我國(guó)公共品供給的具體模式，建國(guó)以來(lái)就是典型的計(jì)劃壟斷型供給模式，即單一的以政府作為公共品的供給主體，依靠行政計(jì)劃和壟斷地位，實(shí)現(xiàn)政府提供。不過(guò)，受財(cái)政體制變革的影響，政府單一供給的格局內(nèi)存在很多變化。

（一）1950年～1979年統(tǒng)收統(tǒng)支時(shí)期

1950年，為適應(yīng)建國(guó)初期的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我國(guó)財(cái)政上實(shí)行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，大部分財(cái)政收入屬中央財(cái)政收入，一律解繳中央金庫(kù)。相應(yīng)的，各級(jí)政府的財(cái)政支出，也由中央統(tǒng)一審核，逐級(jí)撥付，這意味著全國(guó)公共品提供的責(zé)任都集中到了中央政府身上。其后，財(cái)政體制在“統(tǒng)收統(tǒng)支”的名義下先后進(jìn)行了六次調(diào)整，通過(guò)對(duì)地方政府財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限的放大，使地方政府也逐漸承擔(dān)起公共品供給的責(zé)任。從圖1可以看出，1950年～1979年間，中央與地方政府在表示公共品供給的事權(quán)分配上一直存在反復(fù)，不過(guò)，多數(shù)年份內(nèi)還是中央政府承擔(dān)的事權(quán)更多。當(dāng)然，這種集權(quán)的財(cái)政格局也造就出我國(guó)在公共品供給上特有的一種由中央政府自上而下的政治動(dòng)員模式，即應(yīng)中央政府的決策要求，地方政府在同一時(shí)期內(nèi)集中提供某項(xiàng)公共品。不可否認(rèn)，這一模式取得的成效非常顯著：1949年我國(guó)人均壽命只有40歲，到1978年超過(guò)65歲；國(guó)家財(cái)政支持的衛(wèi)生保健體系使大多數(shù)地區(qū)都有了初級(jí)醫(yī)療保健，尤其是婦女和兒童的保??；受教育率也超過(guò)預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，適齡兒童小學(xué)入學(xué)率從1950年的25%增至90%［1］。

圖1 1953年～2011年我國(guó)政府間財(cái)政支出比重

（二）1980年～1993年包干制時(shí)期

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，西方經(jīng)濟(jì)三十年的黃金發(fā)展極大地拉開(kāi)了我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家間的差距，這促使政府將工作重心迅速轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，財(cái)政于1980年配合進(jìn)行了“劃分收支，分級(jí)包干”的體制改革，并經(jīng)1985年和1988年的兩次調(diào)整，最終形成六種中央與地方劃分收支的方案。客觀評(píng)價(jià)，包干制對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用是非常明顯的，但放權(quán)讓利、利益激勵(lì)的做法給財(cái)政本身造成巨大傷害。1978年改革前夕，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的31%，1993年下降到12．3%，即使對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言也是一個(gè)非常低的比例。財(cái)政體制的這一變化給公共品供給帶來(lái)三個(gè)明顯影響。第一，政府提供公共品能力急劇下降。包干制的放權(quán)讓利使中央與地方政府都面臨財(cái)政資金緊缺的局面，這嚴(yán)重削弱了政府提供公共品的能力，財(cái)政也退化為“吃飯財(cái)政”。尤其是中央財(cái)政收入的下降，使中央政府沒(méi)有足夠財(cái)力來(lái)維持涉及個(gè)體發(fā)展的全國(guó)性公共品，醫(yī)療保健、衛(wèi)生、教育等事業(yè)都出現(xiàn)了不同程度的倒退。第二，提供公共品的主體由中央政府變?yōu)榈胤秸膱D1可看出，自1985年之后，地方政府在事權(quán)的承擔(dān)上就反超中央政府成為主體，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。當(dāng)然，這也是造成公共品在區(qū)域間差異化的直接原因，畢竟包干制之后地方政府間的財(cái)力差異就越拉越大。第三，政府提供公共品的方式由政治動(dòng)員型轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)型。所謂經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)，指公共品供給與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緊密聯(lián)系在一起，政府提供的公共品往往是迎合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)物。出現(xiàn)這種模式，與我國(guó)地方政府的政治錦標(biāo)賽模式直接相關(guān)，周黎安等將該模式定義為上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，可以是GDP，也可以是其他可度量的指標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)政治錦標(biāo)賽的最實(shí)質(zhì)變化是考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，地方官員在任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì) 績(jī) 效 取 代 了 政 治 忠 誠(chéng)［2］（pp．87－92）。受此影響，地方官員都把GDP增長(zhǎng)率作為工作重心，而要提高GDP，政府就必須先創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件以吸引投資，包括道路交通、通訊、供水供熱等公共品。這一時(shí)期，政府不是沒(méi)有提供公共品，而是將提供范圍從以發(fā)展性的全國(guó)公共品為主轉(zhuǎn)向生產(chǎn)性的地方公共品為主。另外，財(cái)政弱化對(duì)公共品供給的負(fù)面影響也令政府始料未及，只是因?yàn)榻y(tǒng)收統(tǒng)支時(shí)期全國(guó)性公共品影響的延續(xù)和個(gè)體對(duì)經(jīng)濟(jì)收益的追求，才未使該問(wèn)題顯露出來(lái)。

（三）1994年至今的分稅制時(shí)期

1994年，為扭轉(zhuǎn)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例過(guò)低、中央財(cái)政收入占財(cái)政收入比例過(guò)低的局面，中央政府進(jìn)行了分稅制改革。從結(jié)果上看，這是一場(chǎng)集中財(cái)力的改革，2012年，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例已上升到22．6%、中央財(cái)政收入占財(cái)政收入比例也上升至47．9%。財(cái)力的重新分配給公共品供給又帶來(lái)新的變化。第一，地方政府提供公共品更為困難。相比地方政府承擔(dān)更多事權(quán)，中央政府集中財(cái)力的行為給地方政府造成更大的財(cái)政壓力。一方面是GDP快速增長(zhǎng)后公眾視線由私人收益轉(zhuǎn)向公共生活，另一方面是財(cái)力持續(xù)下降。為應(yīng)對(duì)這一矛盾，地方政府采取了諸多措施。一是公共品供給的市場(chǎng)化實(shí)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代中期，一些地方政府開(kāi)始零星嘗試公共品市場(chǎng)化提供，進(jìn)入21世紀(jì)之后，中央政府出臺(tái)政策和規(guī)章，明確鼓勵(lì)非公資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，終在2003年前后掀起了市政公用設(shè)施服務(wù)的市場(chǎng)化改革浪潮［3］（p．1）。不過(guò)，由于公用企業(yè)改制、價(jià)格確定、監(jiān)督體系和土地使用等問(wèn)題，這一模式運(yùn)作的結(jié)果更像市場(chǎng)提供在我國(guó)的具體實(shí)驗(yàn)，而不能稱(chēng)之為成熟的供給模式。而且，市場(chǎng)化實(shí)驗(yàn)所導(dǎo)致的公共利益與市場(chǎng)利益的混淆，反而加深了公眾對(duì)政府提供公共品的不滿。二是城鎮(zhèn)化公共品。自1992年企業(yè)收益與政府收入脫鉤后，地方政府彌補(bǔ)財(cái)力的主要渠道就轉(zhuǎn)向土地收入。這種傾向在有利于城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也使公共品供給的范圍進(jìn)一步集中于城鎮(zhèn)化需求，從而迅速拉大了城鄉(xiāng)間公共品供給的差距。第二，中央政府對(duì)發(fā)展性全國(guó)公共品供給的回歸。分稅制改革增加了中央政府的財(cái)力，這為中央政府改善民生奠定了財(cái)力基礎(chǔ)，而且這類(lèi)公共品的缺失也引起了公眾廣泛關(guān)注。早在2004年，胡錦濤在北京召開(kāi)的鄧小平同志誕辰100周年紀(jì)念大會(huì)上就指出：要堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，把最廣大人民的根本利益作為我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀；2007年，黨的十七大把“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”正式寫(xiě)入報(bào)告；2012年，十八大報(bào)告在“必須堅(jiān)持走共同富裕道路”的論述中提出“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，這些都反映出中央政府在承擔(dān)發(fā)展性全國(guó)公共品供給責(zé)任方面的回歸。

還需強(qiáng)調(diào)的是，這一時(shí)期出現(xiàn)了一個(gè)新變化，即數(shù)字化革命的發(fā)生與普及。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)及建立在其之上的各種溝通技術(shù)的發(fā)展，這場(chǎng)革命已經(jīng)將不同層面主體間的溝通和合作變得更快更廉價(jià)，從而能以一種嶄新而不同的方式把復(fù)雜的系統(tǒng)組織起來(lái)，其中也包括政府與公眾的關(guān)系。我國(guó)正式接入互聯(lián)網(wǎng)是在1994年，之后的發(fā)展速度創(chuàng)造了一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)神話，截至2011年，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)5．13億，互聯(lián)網(wǎng)普及率攀升至38．3%［4］。交互性、超鏈接、可檢索、多媒體、互聯(lián)網(wǎng)的所有這些特點(diǎn)帶來(lái)了不勝枚舉的好處，但也模糊了公共品的公共性和區(qū)域性表現(xiàn)，使公共品供給問(wèn)題變得更加復(fù)雜和多變。

回顧新中國(guó)成立以來(lái)的公共品供給歷程，政府在承擔(dān)幾乎全部供給責(zé)任的前提下，應(yīng)財(cái)力配置的變動(dòng)而進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，雖成果斐然，但還是在調(diào)整中因有所側(cè)重而使公共品供給出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，如供給總量不足、供給失衡等。

二、我國(guó)公共品供給存在缺失的原因分析

我國(guó)政府在公共品供給上存在的問(wèn)題，是由諸多因素綜合造成的。比較而言，理念、結(jié)構(gòu)和技術(shù)因素是主要原因。

（一）公與私理念中對(duì)公共品的認(rèn)識(shí)差異

提供公共品以滿足公共需求，是一個(gè)由來(lái)已久的問(wèn)題，參照我國(guó)歷史發(fā)展，早期公眾所需的公共品主要集中在三方面。一是救荒保養(yǎng)。以江河治理為核心的公共行為是緊密聯(lián)結(jié)不同個(gè)體最有效的途徑，也是促成中央集權(quán)的國(guó)家形態(tài)在我國(guó)歷史中較早出現(xiàn)的主要原因。回顧財(cái)政支出可發(fā)現(xiàn)，涉及江河治理、災(zāi)害救濟(jì)等內(nèi)容的公共需求一直都是具體的支出項(xiàng)目。二是祭祀祭禮。我國(guó)傳統(tǒng)文化崇尚天、地、人和諧相處的思想，自漢帝國(guó)的政府架構(gòu)以來(lái)，位于最頂端的天子是天、地、人之間的樞紐，其下的中央政府自然承擔(dān)著祭祀祭禮的重要職責(zé)，祭祀支出也就成為歷朝歷代不可或缺的支出項(xiàng)目。三是生活所需。個(gè)體生活所需的衣食住行不可避免地會(huì)涉及公共品，在歷史演化中，這類(lèi)公共品的提供主體不僅包括政府，還包括以倫理關(guān)系為紐帶的血緣、地緣等準(zhǔn)公共組織，后者所發(fā)揮的主體作用甚至強(qiáng)于前者。

分析早期的公共品供給，以政府為代表的公與以個(gè)體為代表的私之間缺乏直接聯(lián)系，政府所提供的公共品主要集中于無(wú)形的道義方面，而與個(gè)體生活直接相關(guān)的衣食住行類(lèi)的公共品則更多的是由自發(fā)的倫理性準(zhǔn)公共組織提供，這與我國(guó)傳統(tǒng)思想對(duì)“公共性”的理解是一致的。從我國(guó)思想史來(lái)看，早期的“公”表示對(duì)某共同體首長(zhǎng)的尊稱(chēng)，或指某共同體的設(shè)施和財(cái)務(wù)。但隨后的發(fā)展給“公”派生出三層含義：一是派生出公門(mén)、朝廷、國(guó)家、政府的意思；二是派生出公開(kāi)、共同的意思；三是派生出均等、公正的意思。以此為基礎(chǔ)，我國(guó)傳統(tǒng)思想對(duì)公共性的理解集中在以下三方面。第一，天下之公。這里所謂的天下，是用人類(lèi)的感覺(jué)可以把握到的天空之下的無(wú)限共同空間，且這種共同感覺(jué)中滲透了天的調(diào)和、條理、公正與正義。第二，社會(huì)之公。這里所謂的社會(huì)，是立足于各個(gè)私的橫向聯(lián)系的公的狀態(tài)，即其共同性是作為私的相互聯(lián)系形成的，且私作為構(gòu)成共同性不可或缺的成分，又只有通過(guò)共同性才能發(fā)揮作用。第三，自然之公。這里所謂的自然，是戰(zhàn)國(guó)末期道家作為表示宇宙萬(wàn)物的存在狀態(tài)、存在根據(jù)的含義開(kāi)始使用，到魏晉時(shí)期成為廣泛使用的概念，自然之公就是自 然的和諧秩序本身［5］（pp．37－51）?？梢?jiàn)，傳統(tǒng)上政府把公共品更多界定為道德大義，這與個(gè)體日常生活所需的公共品是存在很大差異的，其間的協(xié)調(diào)主要就靠血緣、地緣等準(zhǔn)公共組織完成。

與歷史相比，新中國(guó)成立后的情況是：一是政府層面上依然把公共品界定為崇高的道義責(zé)任；二是血緣、地緣等民間自發(fā)的準(zhǔn)公共組織逐漸退出公共品供給事宜，公與私之間的協(xié)調(diào)機(jī)制缺失；三是人口的變化，個(gè)體受教育程度的提高、人口規(guī)模的膨脹和人口結(jié)構(gòu)的分化使個(gè)體對(duì)公共品的認(rèn)識(shí)越來(lái)越具體化、實(shí)物化。公與私理念中對(duì)公共品的認(rèn)識(shí)差異被放大，并由于協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，使這種差異演變成公眾對(duì)政府提供公共品事務(wù)的不滿。

（二）財(cái)政收支結(jié)構(gòu)對(duì)公共品供給的不利影響

若從廣義上說(shuō)我國(guó)政府對(duì)公共品投入不足，是有失公正的。僅自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政赤字累計(jì)已有約四萬(wàn)億元，國(guó)債規(guī)模也從無(wú)到有并持續(xù)放大，財(cái)政投入不可謂不足①。因此，所謂的投入不足更多是財(cái)政收支在結(jié)構(gòu)上出了問(wèn)題。第一，中央和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)倒掛。分稅制改革的弊端之一是財(cái)力重新分配的同時(shí)事權(quán)卻未有變化，1994年～2012年間，中央政府財(cái)政收入占財(cái)政收入的比率平均為52．1%，地方政府為47．9%；而中央政府財(cái)政支出占財(cái)政支出的比率平均為25．8%，地方政府為74．2%②。中央政府的事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于地方政府，這是改革開(kāi)放以來(lái)發(fā)展性全國(guó)公共品供給不足的直接原因。另外，中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)倒掛也成為地方政府在公共品提供上排序的理由，哪些公共品先提供，哪些公共品多提供，都取決于資金情況，而不是根據(jù)公眾的實(shí)際需要。又或者情況恰恰相反，地方政府會(huì)依據(jù)獲取資金的可能來(lái)判斷何為公共品，這也是經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)型供給和城鎮(zhèn)化公共品過(guò)程中存在的潛在隱患。第二，轉(zhuǎn)移支付體系非均等化。分稅制中構(gòu)建起的轉(zhuǎn)移支付體系，廣義上包括稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中只有一般轉(zhuǎn)移支付指向公共品均等化目標(biāo)，使當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系更多的是照顧地方既得利益。這種向收入傾斜的轉(zhuǎn)移支付體系使地方政府間公共品供給能力差異擴(kuò)大，以支出項(xiàng)目中的一般公共服務(wù)為例，2011年，該項(xiàng)支出最高的廣東省達(dá)807．41億元，最低的寧夏自治區(qū)只有51．96億元，相差達(dá)15倍。這在地方政府作為公共品供給主體的格局下，必然造成公共品供給的區(qū)域不均衡。第三，財(cái)政收入的非現(xiàn)代化?，F(xiàn)代財(cái)政收入包含稅收和收費(fèi)收入，從公共品供給角度而言，這兩種形式都是不可或缺的。稅收收入以其一般性擔(dān)負(fù)一般公共品供給的成本，收費(fèi)收入則以其特定性擔(dān)負(fù)特定公共品供給的成本，兩種收入相互補(bǔ)充，才能更好滿足規(guī)范性與靈活性、全國(guó)性與地方性、一般性與特定性相結(jié)合的公共需求。不過(guò)，這有一個(gè)前提條件，即所謂的現(xiàn)代財(cái)政收入應(yīng)是預(yù)算公開(kāi)、合規(guī)精確的。這恰是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政收入構(gòu)成中存在的弊端：稅收與收費(fèi)一明一暗，特別是收費(fèi)收入未能全部預(yù)算公開(kāi)，透明度不高，反而使收費(fèi)這一特定手段退化為公共品收益私人化的工具，極大降低了公共品供給效率。

（三）數(shù)字化革命對(duì)公共品供給的更高要求

相比理念和結(jié)構(gòu)因素，始于20世紀(jì)末的我國(guó)數(shù)字化進(jìn)程則給公共品供給帶來(lái)了意料之外的影響。應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到，數(shù)字化革命不是簡(jiǎn)單的技術(shù)更新，它的發(fā)生從根本上改變了信息表達(dá)、傳遞、交互方式，從而使人的觀念、思維方式、行為方式和生活方式都產(chǎn)生了巨大變化，人類(lèi)正面臨有史以來(lái)最深刻的社會(huì)巨變和創(chuàng)造性重建，這自然會(huì)影響到公共品供給許多方面。第一，偏好表達(dá)民主化的困局。民主是指在個(gè)人偏好基礎(chǔ)上形成整個(gè)社會(huì)的價(jià)值判斷，從這一概念出發(fā)，民主化在公共品提供過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。只有個(gè)人真實(shí)表達(dá)個(gè)體偏好，集結(jié)個(gè)體偏好所形成的公共偏好才有可能具備合意性。雖然基于互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的數(shù)字化革命大大降低了個(gè)體偏好表達(dá)的成本，這符合公共品供給所要求的偏好表達(dá)民主化。但也造成新的問(wèn)題：一是個(gè)體表達(dá)是否真實(shí)，二是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下過(guò)于分散的個(gè)體偏好如何集結(jié)形成最終的公共偏好。應(yīng)該說(shuō)，這是民主化自身的脆弱性，即民主化不僅要求政府與官員承擔(dān)受托責(zé)任，更要求個(gè)體要承擔(dān)公民責(zé)任，對(duì)彼此負(fù)責(zé)。遺憾的是，在我國(guó)公民意識(shí)處于萌芽的前提下，這兩個(gè)問(wèn)題都缺乏保障，這會(huì)造成個(gè)體偏好表達(dá)越民主越混亂的困局，虛假偏好、圍觀起哄等現(xiàn)象層出不窮，極大地增加了政府準(zhǔn)確判斷的難度。更為重要的是，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，表達(dá)的便捷使民主化呈現(xiàn)碎片式發(fā)展，個(gè)體表達(dá)若引起網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，可迅速轉(zhuǎn)化成公共訴求，公共范圍被極度放大，令政府疲于招架。第二，公共品供給過(guò)程的變化。傳統(tǒng)表達(dá)方式下，公共品供給是一個(gè)緩慢且復(fù)雜的過(guò)程，從個(gè)體偏好表達(dá)到公共偏好的確定，再到根據(jù)公共偏好選擇公共品提供方案，直到方案實(shí)施后收到公眾反饋，進(jìn)行評(píng)估并予以調(diào)整，公共品供給才算完成，整個(gè)過(guò)程連續(xù)且規(guī)范。但網(wǎng)絡(luò)的速度可以改變這一過(guò)程，使個(gè)體能做出超前反應(yīng)，政府整齊劃一的供給方式反而落后于個(gè)體根據(jù)環(huán)境變化不斷調(diào)整的自由。可以說(shuō)，借助于互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)所深化的數(shù)字革命，不僅僅改變了私的特征與存在方式，更改變了私與公的對(duì)接模式，使以政府為主體的公共品供給行為在私看來(lái)，自然會(huì)存在對(duì)公共偏好反應(yīng)慢、供給方式單一、公共品不合意等一系列問(wèn)題。

三、改善公共品供給狀況的對(duì)策建議

現(xiàn)代社會(huì)，公共品已不僅僅是公共需求的承載體，而且是構(gòu)建公眾與政府良性互動(dòng)的平臺(tái)。正是通過(guò)一個(gè)個(gè)無(wú)形或有形的公共品，公眾與政府在互動(dòng)中達(dá)成彼此的諒解與信任，并匯總形成朝向?qū)崿F(xiàn)偉大中國(guó)夢(mèng)的歷史合力。因此，改善公共品供給狀況，減少公共品供給中存在的問(wèn)題，應(yīng)受到重視。

（一）公共品的具體劃分

依照公共產(chǎn)品理論，對(duì)公共品進(jìn)行的劃分缺乏實(shí)踐意義③：一是所謂的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性不是明確不變的，同一物品在不同時(shí)空背景下所具備的特征是有可能發(fā)生變化的；二是這兩個(gè)特征不能很好地反映地域性、形態(tài)性等差別，泛化了公共品的分類(lèi)。從現(xiàn)實(shí)中公眾對(duì)公共品的需求來(lái)看，除籠統(tǒng)的非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性的區(qū)分外，還有如下區(qū)分需要注意。一是根據(jù)地域不同，可把公共品分為全國(guó)性和地方性公共品。通過(guò)對(duì)我國(guó)公共品供給歷程的回顧，可知財(cái)政體制調(diào)整對(duì)公共品影響最明顯的就是供給主體的變化，這也是經(jīng)常被忽略的問(wèn)題。中央與地方政府雖名義上都有提供公共品的責(zé)任，但雙方的出發(fā)點(diǎn)、優(yōu)劣勢(shì)、提供手段都各不相同，故不能在公共品供給上把中央與地方完全等同起來(lái)。二是根據(jù)形態(tài)不同，可把公共品分為道義性和生活類(lèi)公共品。生活中公眾對(duì)公共品的理解總是集中在有形的物品上，如道路、廣場(chǎng)、綠地等，但實(shí)際上公共品的范疇內(nèi)還包含大量無(wú)形的物品，如公平、公正、正義等?？梢哉f(shuō)，我國(guó)傳統(tǒng)思想對(duì)公共性的理解是非常深刻的，相比而言，西方自威爾遜和古德諾的政治與行政二分以及韋伯在二分框架內(nèi)關(guān)于官僚制的研究，反而是用體制的價(jià)值、結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和運(yùn)行的技術(shù)化替代了主體因素的人的價(jià)值［6］，則要膚淺得多。在這種僵化的社會(huì)自然科學(xué)論下，重要的道義性公共品被認(rèn)為是虛幻的、無(wú)用的，也就不足為奇了。其實(shí)不然，公共品表面看是夠不夠的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是需要多少的問(wèn)題。在一個(gè)講道義、遵倫理的社會(huì)環(huán)境中，擁有安全感的個(gè)體的需求是富有彈性的。相反，在一個(gè)不講道義、沒(méi)有安全感的社會(huì)環(huán)境中，個(gè)體的需求是缺乏彈性的，只會(huì)要得更多，故應(yīng)把公共品具體區(qū)分為道義性的無(wú)形物品和生活類(lèi)的有形物品。三是根據(jù)提供要求不同，可把公共品分為臨時(shí)性和常態(tài)化公共品。傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)是低度復(fù)雜和低度不確定的社會(huì)階段，此時(shí)的公共需求往往是穩(wěn)定的，但隨著基于網(wǎng)絡(luò)的信息時(shí)代的深化，人們的交往變得復(fù)雜，突發(fā)狀況頻頻發(fā)生，社會(huì)的不可預(yù)測(cè)性和不確定性增強(qiáng)，這使公共需求也變得越來(lái)越不穩(wěn)定，故很有必要根據(jù)公共需求的內(nèi)容與要求，把公共品劃分為臨時(shí)性和常態(tài)化公共品。綜合這三種分類(lèi)方法，可將公共品劃分為八類(lèi)，并根據(jù)每一類(lèi)的特征，分別確定各類(lèi)的提供方案，以避免公共品提供的泛化，提高公共品提供的效率與準(zhǔn)確度。

表1 公共品的具體分類(lèi)

（二）中間層的構(gòu)建

現(xiàn)代社會(huì)公共需求具有復(fù)雜性，董禮勝等認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)公共品供給只有在多中心治理模式下方可實(shí)現(xiàn)有效性，并認(rèn)為多中心治理有三個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是多種選擇、減少搭便車(chē)行為以及更合理的決策；二是避免公共品提供的不足或過(guò)量；三是實(shí)現(xiàn)公共決策的民主性和 有效性［7］（p．244）。實(shí) 際上，從對(duì)公共品供給的歷史回顧可發(fā)現(xiàn)，就有形的生活類(lèi)公共品而言，多中心提供模式在我國(guó)是有歷史傳統(tǒng)的，這與我國(guó)自古以來(lái)領(lǐng)土廣大、人口眾多直接相關(guān)。因此，重構(gòu)政府與公眾間的中間層，形成以政府為主、中間層緩沖的公共品供給格局，直至演化為多中心治理模式，是有很大可行性的。具體來(lái)說(shuō)，需要構(gòu)建的中間層依據(jù)與政府的疏密關(guān)系，依次包括許多方面。第一，加強(qiáng)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。我國(guó)政府雖有五級(jí)架構(gòu)，但在城鎮(zhèn)的社區(qū)和農(nóng)村的村委會(huì)也具有準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)，就公共品供給而言，社區(qū)和村委會(huì)是占優(yōu)勢(shì)的。參照林達(dá)爾模型可知，人數(shù)的多少對(duì)公共品供給的精確度影響很大，一般來(lái)說(shuō)，公共品覆蓋的人數(shù)越少，公共品供給越精確。我國(guó)五級(jí)政府總數(shù)是很大，可平均到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府管轄的人數(shù)也有三萬(wàn)多人，相比而言社區(qū)和村委會(huì)則小得多。故應(yīng)大力發(fā)展社區(qū)和村委會(huì)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)和村委會(huì)的財(cái)力支持，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)外部監(jiān)管。第二，發(fā)展社會(huì)組織。劉濤在分析國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系時(shí)，借鑒了盧曼功能分化的社會(huì)理論，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)分化出的每個(gè)系統(tǒng)都有自己獨(dú)立而不同于其他系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制和邏輯，每個(gè)系統(tǒng)都不可能由其他系統(tǒng)來(lái)代行功能，故現(xiàn)代化國(guó)家的共性在于：這些國(guó)家都能明確劃分出國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的界限［8］（pp．126－146）。這一功能分化理論對(duì)公共品供給也很有借鑒意義，正如前文所述，恰是血緣、地緣等組織的存在，彌補(bǔ)了道義性政府與公眾生活所需之間的矛盾，才使得公私在公共理念存在差異的前提下依然能達(dá)成和諧?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，創(chuàng)造了更為廣闊的社會(huì)組織空間，有更多的選擇可以建立起豐富的社會(huì)組織，應(yīng)克服政社不分、公信度不足、綜合能力不足、法制不健全等困難，大力發(fā)展社會(huì)組織，使其成為政府與公眾間的緩沖。第三，鼓勵(lì)企業(yè)參與公共品事務(wù)。李友梅等在談及企業(yè)參與公共活動(dòng)時(shí)認(rèn)為：越來(lái)越多的大企業(yè)開(kāi)始追求合格企業(yè)公民的形象，與社會(huì)組織不同的是，它們參與增進(jìn)公共福祉的活動(dòng)會(huì)帶來(lái)如下好處：企業(yè)參與公共活動(dòng)的最主要形式是提供資源和技術(shù)支持，這會(huì)改變我國(guó)公共領(lǐng)域資源主要來(lái)自政府的單一供給格局；企業(yè)需要借助其他社會(huì)組織來(lái)參與公共活動(dòng)，從而促成活躍的社會(huì)力量與企業(yè)之間的互動(dòng)；企業(yè)總是結(jié)合自身的運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域和技術(shù)特長(zhǎng)開(kāi)展公共活動(dòng)，因而有可能從新的角度促進(jìn)人們對(duì)公共性的思考［9］。因此，我國(guó)公共品提供應(yīng)在總結(jié)21世紀(jì)初市場(chǎng)化實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)嘗試公共品市場(chǎng)提供模式，為企業(yè)參與公共活動(dòng)提供平臺(tái)。

（三）調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)

當(dāng)前我國(guó)以政府為主提供公共品的格局在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)是很難改變的，因此，公共品供給狀況的改善必須依托于財(cái)政體制的調(diào)整。

第一，完善分稅制。筆者以為，以集中財(cái)權(quán)為目標(biāo)的分稅制是合理的，只有中央政府擁有充足財(cái)力，才能扭轉(zhuǎn)全國(guó)性公共品缺失的現(xiàn)狀。不過(guò)，分稅制中影響公共品供給的不合理成分需加以完善。一是財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配問(wèn)題?，F(xiàn)行的財(cái)事權(quán)倒掛雖沒(méi)表現(xiàn)得嚴(yán)重，但中央政府是否只承擔(dān)約26%的事權(quán)是值得商榷的。劉軍強(qiáng)等在描述國(guó)民幸福感時(shí)提及雙重印象下的中國(guó)：國(guó)民既幸福又不幸福的矛盾畫(huà)面［10］，而不幸福的印象就主要來(lái)自收入差距、食品安全、環(huán)境污染、社會(huì)保障等全國(guó)性公共品。因此要明確各類(lèi)事權(quán)的責(zé)任主體，增加中央政府的事權(quán)，尤其是道義性和發(fā)展性的全國(guó)公共品，應(yīng)劃由中央政府全權(quán)負(fù)責(zé)。二是轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整。分稅制中現(xiàn)行的向收入傾斜的轉(zhuǎn)移支付體系是對(duì)地方既得利益的妥協(xié)，當(dāng)然，這也保障了中央集中財(cái)力的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。但就公共品供給的現(xiàn)狀而言，這種妥協(xié)的負(fù)面影響是很大的④。故應(yīng)通過(guò)簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付體系、完善一般性轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等手段，提高轉(zhuǎn)移支付的均等化程度，縮小區(qū)域間公共品供給的差異［11］（p．232）。三是體制透明性。所謂透明性表現(xiàn)為公眾對(duì)財(cái)政收支的知情權(quán)，透明性差一直是我國(guó)財(cái)政體制中存在的問(wèn)題，它對(duì)公共品供給的影響有效率低和不合意兩個(gè)方面，這也是我國(guó)政府壟斷供給備受批評(píng)的原因所在。須強(qiáng)調(diào)，不論何種形式的財(cái)政收入，公開(kāi)透明是第一要?jiǎng)?wù)，只有透明全過(guò)程，接受公眾的外部監(jiān)督，才能取信于民，這是政府與公眾在公共品方面達(dá)成相互諒解的充分條件。故應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理、落實(shí)信息公開(kāi)、深化金財(cái)工程等措施，實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的透明性。

第二，現(xiàn)代化財(cái)政收入。現(xiàn)代社會(huì)中，財(cái)政收入是由多種形式共同組成的⑤，每種形式都有其在提供公共品方面的優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)代化財(cái)政收入即公開(kāi)透明并綜合運(yùn)用各種形式的財(cái)政收入來(lái)提供公共品。一是完善稅收體系。我國(guó)現(xiàn)行的稅收體系并不完整，以增值稅為代表的間接稅比重過(guò)大，以所得稅、財(cái)產(chǎn)稅為代表的直接稅殘缺不全。不完整的稅制導(dǎo)致中央與地方聚焦于財(cái)力劃分和財(cái)源建設(shè)問(wèn)題⑥，對(duì)支出性質(zhì)的公共品自然顧及不足。故應(yīng)加快稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善稅收體系，穩(wěn)定中央與地方的財(cái)政關(guān)系，使各級(jí)政府將注意力轉(zhuǎn)移到公共品供給上來(lái)。二是規(guī)范收費(fèi)收入。收費(fèi)收入的靈活性和特定性是稅收收入不具備的，尤其是小范圍內(nèi)的公共品更適宜通過(guò)收費(fèi)來(lái)提供。當(dāng)然，只要實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明性，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)收費(fèi)的不信任就能化解。故規(guī)范收費(fèi)收入的重點(diǎn)就是把收費(fèi)由暗變明，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明。三是加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)收益管理。自1992年企業(yè)收益與政府收入脫鉤以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)收益存在的問(wèn)題就是在財(cái)政收入之外。一方面，國(guó)有資產(chǎn)憑借行政壟斷地位獲取更多壟斷利潤(rùn)，另一方面，巨額的壟斷利潤(rùn)游離于公共財(cái)政之外，對(duì)公共品供給毫無(wú)幫助，積弱的國(guó)有資產(chǎn)管理反而激化了政府與公眾的矛盾。故應(yīng)盡快建立以國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算為核心的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，讓國(guó)有資產(chǎn)收益為全體公眾所用，造福于民［12］。

（四）加強(qiáng)技術(shù)的學(xué)習(xí)與更新

闕天舒談及網(wǎng)絡(luò)空間中形成的倒逼政府的形式包括公民社會(huì)的批評(píng)和指責(zé)、專(zhuān)家的分析與質(zhì)疑、行業(yè)組織的反對(duì)和抗議、社會(huì)精英的激憤與行動(dòng)以及弱勢(shì)群體的抱怨與訴求等［4］。網(wǎng)絡(luò)空間中各種言語(yǔ)表達(dá)與激情討論雖會(huì)給政府帶來(lái)很大壓力，但也是迫使政府面對(duì)、學(xué)習(xí)與掌握新技術(shù)的動(dòng)力。正如米歇爾·?？滤J(rèn)為的，現(xiàn)代化社會(huì)實(shí)際上是個(gè)監(jiān)管社會(huì)和規(guī)訓(xùn)社會(huì)，國(guó)家表面上看更加自由，事實(shí)上國(guó)家干預(yù)的程度需要更加精密化、隱形化和 深 化［8］（pp．207－217）。 自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方政府順應(yīng)數(shù)字化革命的發(fā)展，在公共品供給方面積極探索新的模式，包括公私伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)化治理等都已進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐并取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在一個(gè)人人面對(duì)高度棘手和個(gè)性化問(wèn)題的復(fù)雜社會(huì)中，我們不僅需要提供公共品的新模式，還要為問(wèn)題的解決提供必要條件，那就是公民與政府的相互合作與協(xié)商，以實(shí)現(xiàn)管理者和公民的需要、目標(biāo)和目的，而數(shù)字化革命則為公共服務(wù)的這種實(shí)質(zhì)性改進(jìn)和相應(yīng)的管理挑戰(zhàn)提供了充足機(jī)會(huì)。我國(guó)政府應(yīng)抓住這一機(jī)遇，借鑒西方已實(shí)踐的新模式，加強(qiáng)對(duì)基于網(wǎng)絡(luò)的新技術(shù)的學(xué)習(xí)與更新，提高面對(duì)更為復(fù)雜的公共需求的技術(shù)回應(yīng)。

四、結(jié)語(yǔ)

公共品是一個(gè)涉及面廣、協(xié)同度高、綜合性強(qiáng)的難題，而且，公共品的特征、表現(xiàn)形式等都不是固化的，會(huì)隨技術(shù)水平的變化而變化。因此，對(duì)待公共品及相關(guān)問(wèn)題，既不能急功近利，更不能大而化之。比較起來(lái)，西方現(xiàn)代理論自休謨提及免費(fèi)搭車(chē)以來(lái)，就一直未停止對(duì)公共品的研究，而實(shí)踐上的努力甚至還走在理論研究的前面。這種認(rèn)真謹(jǐn)慎對(duì)待公共品的態(tài)度，非常值得我們學(xué)習(xí)。2012年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已增至51．9萬(wàn)億，公共財(cái)政收入增至11．7萬(wàn)億，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入年均增長(zhǎng)8．8%和9．9%，這些都意味著圍繞公共品產(chǎn)生的問(wèn)題會(huì)更多更復(fù)雜。面對(duì)此挑戰(zhàn)，需要綜合運(yùn)用各種力量，包括學(xué)者和實(shí)踐者的努力，公眾和政府的認(rèn)真謹(jǐn)慎對(duì)待以及專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，只有建構(gòu)起一種更加完整一致、聯(lián)系緊密、民主合作的公共品作用機(jī)制，我們才能在實(shí)踐中尋找解決問(wèn)題的方法，實(shí)現(xiàn)以公共品為媒介的政府與公眾間的良性互動(dòng)。

注釋?zhuān)?/p>

①改革開(kāi)放以來(lái)的財(cái)政雖屬生產(chǎn)性質(zhì)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本就是一項(xiàng)公共品，而且現(xiàn)今公共品供給中存在的缺失多是在經(jīng)濟(jì)水平提高后才顯現(xiàn)出來(lái)的。

②當(dāng)然，考慮到轉(zhuǎn)移支付體系，中央與地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)間的倒掛情況要減弱些，但中央政府事權(quán)遠(yuǎn)小于地方政府的事實(shí)是不變的。

③根據(jù)非排他性、排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和競(jìng)爭(zhēng)性的組合，可把物品分為純公共品、具有外部效應(yīng)的物品、俱樂(lè)部物品和純私人品。

④就這點(diǎn)而言，與數(shù)字化革命也有直接關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)，使地理上的行政界線在網(wǎng)絡(luò)世界中被拉平了，各個(gè)地域的個(gè)體可以在網(wǎng)絡(luò)上對(duì)同類(lèi)公共品進(jìn)行全面比較評(píng)判，公眾對(duì)公共品均等化的要求會(huì)越來(lái)越高。

⑤具體包括稅收收入、收費(fèi)收入、債務(wù)收入和國(guó)有資產(chǎn)收益。

⑥此次的“營(yíng)改增”也涉及這一問(wèn)題，營(yíng)業(yè)稅作為地方稅的主體，“營(yíng)改增”使地方政府的財(cái)力進(jìn)一步壓縮而沒(méi)有補(bǔ)充，這會(huì)影響到地方政府提供公共品的熱情。

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［12］ 王慶．從“生產(chǎn)推動(dòng)”到“創(chuàng)新包容”——論財(cái)稅改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2012，（11）．