■ 何賢杰

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100037）

黨的十八大報告提出:“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)環(huán)境退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展?！崩^十七大報告之后十八大報告再次提出建設(shè)生態(tài)文明任務并將其提高到建成小康社會目標五位一體戰(zhàn)略布局的高度，使生態(tài)文明建設(shè)理論上升到一個全新的境界。

自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和自然主體。森林、草地、農(nóng)田、海洋、生物資源構(gòu)成五大生命生態(tài)系統(tǒng)，大氣、水、能源礦產(chǎn)資源構(gòu)成三大環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)。自然資源系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)是同一事物的兩個方面，是互為表里、虛實相成的關(guān)系。我國是一個資源大國和生態(tài)大國，又是一個資源約束趨緊和生態(tài)環(huán)境脆弱的發(fā)展中國家。黨中央把建設(shè)生態(tài)文明任務提高到建成小康社會目標五位一體戰(zhàn)略布局的高度，再一次證明實施“資源立國”國家戰(zhàn)略的必要性、緊迫性，并使之有了更深刻的內(nèi)涵。

1 生態(tài)文明的核心是人與自然的和諧共存，資源環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展

文明是人類文化發(fā)展的成果，是人類認識和改造世界的物質(zhì)成果、精神成果以及制度成果的總和，是人類社會進步的標志。生態(tài)文明，是人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神以及制度成果的總和；是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)。從人類社會發(fā)展的進程看，生態(tài)文明是人類社會繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后的一種新型文明形態(tài)，是人類文明發(fā)展史上一個嶄新的階段。人類文明包括物質(zhì)文明、精神文明、政 治文明與生態(tài)文明四個方面，它們組成了人類文明的全部內(nèi)涵。物質(zhì)文明為和諧社會奠定雄厚的物質(zhì)保障，政治文明為和諧社會提供良好的社會環(huán)境，精神文明為和諧社會提供智力支持，生態(tài)文明是現(xiàn)代社會文明體系的基礎(chǔ)。

生態(tài)文明的核心是人與自然的和諧共存，資源環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，即人類在文化價值觀、生產(chǎn)方式、生活方式、社會結(jié)構(gòu)上都體現(xiàn)出一種人與自然關(guān)系的嶄新視角。它以尊重和維護自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費方式為內(nèi)涵，以引導人們走上持續(xù)、和諧的發(fā)展道路為著眼點。生態(tài)文明強調(diào)人的自覺與自律，強調(diào)人與自然環(huán)境的相互依存、相互促進、共處共融，既追求人與生態(tài)的和諧，也追求人與人的和諧，而且人與人的和諧是人與自然和諧的前提。可以說，生態(tài)文明是人類對傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明進行深刻反思的成果，是人類文明形態(tài)和文明發(fā)展理念、道路和模式的重大進步。

人口、資源、環(huán)境系統(tǒng)中，資源處于基礎(chǔ)地位，是最重要的生態(tài)要素，又是影響環(huán)境的重要因子，是最具剛性約束的決定性部分。實施資源立國戰(zhàn)略，是適應歷史發(fā)展潮流的需要，也是建設(shè)生態(tài)文明、美麗中國的必然要求。

2 加強資源生態(tài)管理是新時期賦予的重大戰(zhàn)略任務

資源生態(tài)管理是把資源系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)作為一個完整的整體，以建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會為主線，以建設(shè)美麗中國為最終目標，把資源的生態(tài)功能與經(jīng)濟功能統(tǒng)一起來的一種新的管理思想和管理模式。它是由資源系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在關(guān)系的邏輯發(fā)展和我國資源環(huán)境形勢發(fā)展的歷史所決定的，是資源在生態(tài)文明建設(shè)中的戰(zhàn)略定位決定的，是新時期資源立國戰(zhàn)略的重要組成部分，是時代賦予的重大戰(zhàn)略任務。

2.1 資源在生態(tài)文明建設(shè)中的戰(zhàn)略定位

2.1.1 資源是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)

資源的開發(fā)利用是人類社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和動力，是構(gòu)成人類社會最主要的物質(zhì)基體。土地是人類生存發(fā)展的基石，礦物能源是人類社會發(fā)展的最主要的物質(zhì)動力?？v觀人類社會發(fā)展文明史可以看出，人類社會的每一次進步,人類文明的每一次發(fā)展,都伴隨著自然資源開發(fā)利用的一次飛躍。

從自然資源特別是國土資源開發(fā)利用的角度來考察人類社會發(fā)展史和文明史，大致可以劃分出三個大的發(fā)展期，即原始文明發(fā)展期（石器時代）、農(nóng)業(yè)文明發(fā)展期（鐵、銅器時代）、工業(yè)文明發(fā)展期（煤炭、石油時代）。每一個發(fā)展期都以獨特的自然資源利用類別和利用方式為特征，而決定著人類社會的物質(zhì)格架。（參見表1）

工業(yè)文明之后，人類進入生態(tài)文明時期。這一時期將以新能源、新材料的開發(fā)利用為特征，構(gòu)成人類社會的基本物質(zhì)格架。新能源的開發(fā)利用將為社會生存發(fā)展提供最清潔、無污染、無環(huán)境損害的物質(zhì)動力。從某種程度說，資源生產(chǎn)方式、利用方式、消費方式的轉(zhuǎn)變將決定生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)進程。（參見表1）

表1 人類文明發(fā)展分期及其特征

2.1.2 資源是生態(tài)文明建設(shè)的自然主體和空間載體

1886年德國科學家?？藸柺状翁岢錾鷳B(tài)學概念，指出生態(tài)是指生命與其生存環(huán)境的一種狀態(tài)。生態(tài)學則是關(guān)于生命與其生存環(huán)境關(guān)系的科學。1935年英國生物學家A.G.坦斯利進一步提出生態(tài)系統(tǒng)概念，認為生態(tài)系統(tǒng)是生物群落及其生存環(huán)境組成的自然整體。也就是說生態(tài)系統(tǒng)是指生命系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)在特定空間的組合。按其空間位置，生態(tài)系統(tǒng)可進一步劃分為陸地生態(tài)系統(tǒng)和水域生態(tài)系統(tǒng)。可見，包括土地、水體、海洋、礦產(chǎn)在內(nèi)的國土資源、國土空間以及其他自然資源構(gòu)成了生態(tài)系統(tǒng)的自然主體，為生態(tài)文明建設(shè)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。1974年美國資源環(huán)境經(jīng)濟 學家J.V.克魯?shù)倮谄涑霭娴摹蹲匀画h(huán)境經(jīng)濟學》一書中提出了“大資源”的概念，指出自然資源包括“商品性資源”和“舒適性資源”兩個方面。后者即是指人類及一切生物所賴以生存、并獲得舒適的各類空間環(huán)境。沒有國土資源，就沒有生態(tài)系統(tǒng)。國土資源及其他自然資源的管理，在生態(tài)文明建設(shè)中處于主體地位。

2.1.3 資源是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵要素

國土資源及其他自然資源在其自身的演化進程中，在自然系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的共存發(fā)展中，具有雙重性。即同時具有資源性功能又具有生態(tài)性功能。例如，水是人類飲用、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)運轉(zhuǎn)的重要資源，又是最重要的自然生態(tài)要素，是孕育生命的搖籃。土地既是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)資源，工業(yè)建設(shè)、城市發(fā)展的空間資源，更是人類生存的環(huán)境空間，土壤本身就是生態(tài)環(huán)境的重要組成要素。土地、能源、礦產(chǎn)資源、海洋資源的合理開發(fā)利用、代際公平和可持續(xù)利用，乃是生態(tài)文明建設(shè)最重要的目標。相反，資源的不合理開發(fā)利用所帶來的環(huán)境污染、破壞，給生態(tài)文明帶來持久性的災難。從某種意義上說，生態(tài)文明建設(shè)的最基本問題，乃是國土資源及其他自然資源合理利用問題、雙重功能的管理問題。

2.1.4 資源文化是生態(tài)文明的重要源頭和思想基礎(chǔ)

自20世紀60年代以來，資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)退化就成為世界共同關(guān)注的全球問題。從羅馬俱樂部到1972年聯(lián)合國環(huán)境大會《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》，從《內(nèi)羅畢宣言》到《我們的共同未來：從一個地球到一個世界》，在人與資源、環(huán)境的關(guān)系，人與自然的關(guān)系中，人類逐漸形成了一系列新的資源環(huán)境文化理念，新的資源觀、人地觀、自然觀，認識到人類必須走可持續(xù)發(fā)展道路?？梢哉f，尊重自然、順應自然、保護自然的現(xiàn)代生態(tài)文明理念，正是從資源環(huán)境危機發(fā)端，從資源環(huán)境問題的自醒、自省、自覺開始，從新的資源觀、人地觀、自然觀的形成而完善起來的。新時代的國土資源文化是生態(tài)文明的重要源頭和思想基礎(chǔ)。

2.2 資源環(huán)境面臨的嚴峻形勢

建設(shè)社會主義生態(tài)文明是我國資源環(huán)境國情決定的。十八大報告首先分析了我國面臨的資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)環(huán)境退化的嚴峻形勢。從資源稟賦看，我國是總量上的大國，人均上的貧國。人均淡水資源占有量僅為世界平均水平的25%，人均耕地占有量不到世界平均水平的40%，石油、天然氣人均占有儲量為世界平均水平的11%和4.5%，鐵礦石、銅和鋁土礦儲量分別為世界平均水平的1/6、1/6和1/9，45種主要礦產(chǎn)資源人均占有量不到世界平均水平的一半。資源稟賦與人口不斷增長之間的矛盾將長期存在。目前我國正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，國際經(jīng)驗表明，這是一個資源消耗強度加大的階段，更加劇了資源短缺的矛盾。2011年我國石油進口2.94億t，同比增長6.6%，對外依存度為56.7%；進口鐵礦石6.86億t，比2010年同期增長10.9%，對外依存度為56.4%。環(huán)境形勢也十分嚴峻，二十世紀九十年代中期，我國每年由生態(tài)和環(huán)境帶來的損失，要占到GDP的8%以上，造成我國目前的環(huán)境形勢十分嚴峻。長期積累的環(huán)境問題尚未解決，新的環(huán)境問題又在不斷產(chǎn)生，一些地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)惡化已經(jīng)到了相當嚴重的程度。主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，水、大氣、土壤等污染日益嚴重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物等污染持續(xù)增加。流經(jīng)城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空氣污染嚴重，1/3的國土面積受到酸雨影響。全國水土流失面積達356萬km2，荒漠化面積達264萬km2，地質(zhì)災害呈易發(fā)、多發(fā)之勢。90%以上的天然草原退化，生物多樣性減少。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國已經(jīng)集中出現(xiàn)。生態(tài)破壞和環(huán)境污染，造成了巨大的經(jīng)濟損失，給人民生活和健康帶來嚴重威脅。嚴峻的資源環(huán)境形勢，加重了我們在生態(tài)文明建設(shè)中的責任和使命，加重了時代的緊迫感和使命感。

3 加強資源生態(tài)管理的幾點建議

3.1 創(chuàng)新管理思維，轉(zhuǎn)變管理方式，把資源生態(tài)管理放在更加突出、貫穿始終的位置

以保障科學發(fā)展、保護節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境為主線，以建設(shè)美麗中國為最終目標。始終以保障科學發(fā)展為第一要義，把國土資源作為重要的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)空間進行管理，科學管控國土資源系統(tǒng)的資源功能與環(huán)境功能，實現(xiàn)資源開發(fā)利用經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。進一步推進管理方式轉(zhuǎn)變。 實行合理需求和合理結(jié)構(gòu)下的資源保障和促進科學發(fā)展方針，實施資源和生態(tài)的雙重管理，資源勘查開發(fā)和合理利用、資源供應和消費的雙向管理。把生態(tài)管理放在更加突出、貫穿始終的位置，把國土資源管理推向一個新的階段。

3.2 以國土規(guī)劃為抓手,優(yōu)化國土空間為中心，全面推進資源生態(tài)管理

十八大報告在部署生態(tài)文明建設(shè)時,把優(yōu)化國土空間、調(diào)整空間結(jié)構(gòu)作為生態(tài)文明建設(shè)到的首要任務，提出建設(shè)“天藍、地綠、水凈的美好家園”目標。要從頂層設(shè)計和國土系統(tǒng)全局的高度進行把握，以國土規(guī)劃為抓手，以地質(zhì)、地理要素為本底，開展國土空間綜合區(qū)劃，進行不同國土空間類型和生態(tài)分區(qū)；以資源環(huán)境承載力綜合評價為國土開發(fā)強度和規(guī)模的依據(jù)；以資源生態(tài)環(huán)境適宜性評價為空間結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)，盡快編制好、實施好國土規(guī)劃，提出適應于我國資源環(huán)境承載力的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)化布局和基礎(chǔ)設(shè)施布局。全面系統(tǒng)開展耕地保護、水土保持、良田建設(shè)、土地整理、礦山復墾、海岸帶保護、干旱荒漠區(qū)找水等國土綜合整治工作，推進重大工程實施，修復生態(tài)空間，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，把“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的空間格局落到實處。以綠色國土、安全國土、繁榮國土的建設(shè)保障美麗中國宏偉目標的實現(xiàn)。

3.3 調(diào)整法規(guī)體系，完善資源保護、節(jié)約立法，強化資源保護、節(jié)約利用、循環(huán)利用和綜合利用

以憲法第九條為立法根本，建立以民法為依據(jù)，以財產(chǎn)權(quán)、物權(quán)管理為核心的土地（管理）法和礦業(yè)法(或礦產(chǎn)資源法)體系和以行政法為依據(jù)，以社會管理為核心的資源保護和資源節(jié)約法律體系。在推進土地管理法和礦產(chǎn)資源法修改的同時，著手起草自然資源保護法和自然資源節(jié)約利用法。資源保護、節(jié)約法體系下應建立或進一步完善下列重要法律制度：

——土地用途管制制度

——耕地、水源、土壤保護制度

——資源綜合開發(fā)、綜合利用制度

——二次資源利用制度

——尾礦利用制度

——稀缺戰(zhàn)略資源保護制度

——資源戰(zhàn)略儲備制度

——資源價格稅收調(diào)控制度

——礦山保護及復墾制度

——資源集約節(jié)約利用獎勵制度，等等

3.4 強化地質(zhì)環(huán)境管理機構(gòu)，加強資源集約和資源生態(tài)環(huán)境保護宏觀調(diào)控職能

強化地質(zhì)環(huán)境管理機構(gòu)，強化宏觀調(diào)控職能，其職責應包括：

——相關(guān)法律的制訂和執(zhí)法

——地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測與管理

——地質(zhì)災害監(jiān)測與防治

——資源開發(fā)強度、利用強度、利用效益的監(jiān)測調(diào)控

——稀缺性戰(zhàn)略資源的保護、節(jié)約與儲備

——礦山環(huán)境保護與復墾等

3.5 研究建立保障科學發(fā)展、集約節(jié)約資源和保護資源生態(tài)的評價指標體系，評價方法，更積極地參與宏觀調(diào)控

指標體系的建立可包括以下幾個方面：

——國土資源對經(jīng)濟社會發(fā)展保障程度、承載能力、開發(fā)利用強度和效益指標

——能源、資源、生態(tài)安全指標（設(shè)立紅線）

——可再生資源的可更新程度和不可再生資源的可替代程度指標

——生態(tài)環(huán)境可承載程度和可恢復程度指標

——二次資源可利用程度指標等

3.6 確立自然價值理念，重建社會經(jīng)濟價值評價指標體系，開展資源環(huán)境核算，建立綠色國民經(jīng)濟核算體系

自然資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類財富的源泉。環(huán)境是人類生存的空間，是廣義的舒適性自然資源，都是人類共同的財富。人類從資本稀缺進入資源稀缺時代，資源及其產(chǎn)品的價值已被極大低估。我們調(diào)整發(fā)展思路，不僅要堅定地走建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會道路，還要使資源及其產(chǎn)品、勞動力價值回歸，理順社會經(jīng)濟估值體系。

一個國家國民財富的富裕程度，不應僅用國民生產(chǎn)總值來衡量，而且還應用資源儲備水平和環(huán)境優(yōu)劣與容量來衡量。但目前的國民經(jīng)濟核算體系只注重 經(jīng)濟產(chǎn)值，而忽視資源環(huán)境基礎(chǔ)，結(jié)果造成了經(jīng)濟產(chǎn)值的某種虛幻增加，資源環(huán)境基礎(chǔ)的持久削弱，出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展中的資源空心化現(xiàn)象，導致整個經(jīng)濟社會難以持續(xù)發(fā)展。開展資源環(huán)境核算并將其納入國民經(jīng)濟核算體系中，全面地反映社會財富和資源環(huán)境基礎(chǔ)的增減變化，真實地反映社會經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿涂沙掷m(xù)程度，也為我們從宏觀上保障科學發(fā)展和保護節(jié)約資源提供了一個全新的視角和核算工具。要從生態(tài)文明建設(shè)的高度，確立自然價值理念，完善自然價值理論。將自然資源和生態(tài)環(huán)境的消耗價值化，并將其納入國民經(jīng)濟核算體系。要使資源及其產(chǎn)品價值、生態(tài)價值回歸，理順經(jīng)濟估值體系。此事呼吁多年，至今未能引起全社會足夠重視。建議現(xiàn)在開始試點，逐步推開。

3.7 建立新的資源耗竭生態(tài)環(huán)境補償機制、反映資源稀缺程度的價格機制和財稅體系

現(xiàn)階段可按稅費并存的思路來構(gòu)建我國的權(quán)利金（補償費）制度；礦產(chǎn)資源補償費（權(quán)利金）費率應反映絕對收益和級差收益，費率應聯(lián)系資源儲量的消耗，依照法律并經(jīng)國家認證的評估機構(gòu)逐一評估確定；資源稅的設(shè)置應作為調(diào)節(jié)稅，以礦業(yè)投資人超額收益為征收對象，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用；稅費的改革都應著眼于礦業(yè)的發(fā)展和資源基礎(chǔ)的擴大，減輕礦業(yè)企業(yè)稅負。

我國資源及其產(chǎn)品價格改革的取向是：實現(xiàn)價格的全成本構(gòu)成；充分反映供求關(guān)系，完善價格形成的市場化機制、完善價格的宏觀調(diào)控機制，增強價格的調(diào)控作用；關(guān)注大國和資本壟斷的新特點，構(gòu)建我國對國際礦產(chǎn)品市場和國際資本市場的價格反應機制。

3.8 制定支撐新興產(chǎn)業(yè)、新型能源、新材料礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)戰(zhàn)略，將其作為生態(tài)文明建設(shè)最重要抓手

3.9 陸海并舉，強化海洋管理部門

統(tǒng)籌海洋開發(fā)、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋權(quán)益維護，建設(shè)海洋強國。加強海岸帶管理，推進海洋功能區(qū)劃，強化海洋生態(tài)管制。

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