■ 師紅聰/劉云忠/李培

（1.中國地質大學（武漢），湖北 武漢 430074；2.云南省地質調查院，昆明 650000；3.中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

礦產資源是經濟社會發(fā)展的需要，但礦產資源開發(fā)利用會破壞生態(tài)環(huán)境，因此，在對礦產資源開發(fā)利用過程中，必須考慮生態(tài)環(huán)境補償問題。生態(tài)環(huán)境補償原理在礦業(yè)經濟中的運用，是借助經濟手段來合理調控或適度控制礦產資源開采、開發(fā)，保護資源合理利用、保護生態(tài)環(huán)境和經濟的可持續(xù)發(fā)展，使礦業(yè)經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護相得益彰，最終實現經濟、環(huán)境、社會的協(xié)調發(fā)展。

黨的十八大報告提出，大力推進生態(tài)文明，加強礦產資源勘查、保護、合理開發(fā)；堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策。這要求在開發(fā)利用礦產資源的同時，必須加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度。云南是我國礦產資源豐富的省份，礦業(yè)經濟是其支柱產業(yè)，但礦業(yè)經濟發(fā)展的同時，也帶來了生態(tài)環(huán)境破壞的問題，在加強生態(tài)文明建設的新形勢下，合理借鑒國際先進經驗，探索基于生態(tài)環(huán)境補償的礦業(yè)發(fā)展模式，既是實現云南礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是對完善我國生態(tài)環(huán)境補償機制的有益嘗試。

1 云南省礦業(yè)發(fā)展現況及主要問題

1.1 云南省礦產資源及采礦業(yè)發(fā)展概況

1.1.1 礦產資源基本狀況

云南省是我國礦產資源（包括能源資源）較為富裕的地區(qū)之一，重要礦產資源主要是有色金屬和磷。自1949年以來，經過幾輪大規(guī)模的勘探，云南共發(fā)現礦產142種，其中固體礦產保有資源儲量居全國前十位的就有61種，居前三位的有25種。具體見表1、表2。

有色金屬和化工原料礦產是云南的優(yōu)勢礦產。有色金屬品種比較齊全，但資源接替問題突出。黑色金屬有鐵、錳、鉻、鈦等，鐵礦資源量大，但貧多富少，且保有儲量中三分之一是難選的鮞狀赤鐵礦和菱鐵礦；鉻、釩短缺。貴金屬已發(fā)現金、銀、鉑、鈀等多個礦種，遠景找礦潛力大。能源礦產中，煤炭、地熱、水能和鈾礦資源豐富，但石油、天然氣短缺。

1.1.2 礦業(yè)發(fā)展概況

云南省因礦產資源豐富，采礦業(yè)比較發(fā)達，主要為有色金屬生產和磷化工基地，能源（煤炭）、煤化云南的礦山規(guī)模小、生產能力低、小型和小礦多（占96.8%），大礦少（僅占1.4%）。從具體開采與開發(fā)利用的礦山數量看，全省礦產地1214處，其中有633個重點礦區(qū)。從礦業(yè)企業(yè)的數量和從業(yè)人數看，礦山企業(yè)達8866個，從業(yè)人數43.85萬人，說明企業(yè)規(guī)模都很小。云南省政府希望通過以“一礦一主、有序統(tǒng)一、規(guī)模開采”為原則的礦產資源開采整治，使礦山總數控制在6000個以內。工和建材等采礦業(yè)也比較發(fā)達。近年來，礦業(yè)經濟成為云南省工業(yè)體系中的核心產業(yè)，年均增速達20%，拉動工業(yè)經濟增長5.37個百分點。采礦業(yè)的固定資產投資、資本金總額、從業(yè)人數、礦產品出口創(chuàng)匯及礦業(yè)工業(yè)總產值等均居全省各大工業(yè)之首。

表1 云南省居全國前三位的固體礦產一覽表

表2 云南主要礦產資源占全國前十名保有儲量數據

2010年，云南省的礦業(yè)總產值（含采、選、冶及延伸加工）3000億元，占當年全省GDP總值（7 224.18億元）的41.5%，礦業(yè)增加值1800億元，利稅360億元。據相關數據顯示，2007年礦石開采量為24億t，礦業(yè)產值（礦物原料及初級產品）315.96億元，利潤總額65.70億元。這些數據說明，云南礦業(yè)經濟近年得到快速發(fā)展。

1.2 礦業(yè)發(fā)展存在的主要問題

1.2.1 礦山開采沒有形成規(guī)模效應

從相關的礦業(yè)企業(yè)的生產規(guī)?？?，全省大中型礦業(yè)企業(yè)的產量僅占25.13%，而小型與小礦企業(yè)的產量卻占74.87%。從生產環(huán)節(jié)看，云南礦業(yè)發(fā)展難于走規(guī)?；_采、集約化經營的礦業(yè)發(fā)展道路。

1.2.2 礦山開采技術和方法較落后

由于云南省的礦產資源開發(fā)利用依然處于粗放狀態(tài)。礦產資源浪費現象比較嚴重，特別是大量小型及小礦業(yè)企業(yè)，采、選技術落后；采礦回采率很低，選礦回收率和綜合利用率指標也偏低。部分礦山企業(yè)受到技術和其他因素的影響，出現采富棄貧、污染環(huán)境等情況。這種情況導致的結果是：一方面，破壞了礦產資源的利用狀況；另一方面，加劇了礦業(yè)供求矛盾和采礦與生態(tài)保護的矛盾。

1.2.3 礦山開采的生態(tài)環(huán)境補償措施不足

眾所周知，云南省是中國乃至東亞的水源頭，有6條大河——獨龍江（伊洛瓦底江）、怒江（薩爾溫江）、瀾滄江（湄公河）、金沙江（長江）、元江（紅河）、南盤江（珠江）經過或發(fā)源于此。一旦出現環(huán)境和生態(tài)的破壞，影響后果非常嚴重。

礦產資源的過度開采，加上環(huán)境保護意識的淡薄，礦山周圍的地質環(huán)境破壞十分嚴重，需要恢復和治理的成本很高，而且工作難度也很大。從相關部門提供的數據看，2010年云南省采礦業(yè)占用或破壞土地面積總額達27.94萬公頃，占保有耕地（總面積604.87萬公頃）的4.6%，直接經濟損失達3.07億元。隨著采礦業(yè)占用或破壞土地面積逐年增加，恢復治理嚴重滯后，譬如，2007年礦山占用或破壞土地（7717.40公頃）中僅（1859.99公頃）24.1%得到恢復治理。礦業(yè)經濟的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的破壞，已經嚴重影響到經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，礦業(yè)行業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，造成了礦產資源開發(fā)利用與環(huán)境、經濟、社會發(fā)展不協(xié)調現象。礦山地質環(huán)境保護與恢復治理任重道遠。

云南礦業(yè)的發(fā)展必須堅持科學發(fā)展觀，以礦產資源開采與環(huán)境保護同步進行為導向，根據云南地區(qū)經濟社會中長期發(fā)展戰(zhàn)略，結合地區(qū)經濟建設和社會發(fā)展對礦產資源保護和開發(fā)的需求，研究環(huán)境與礦產資源保護和利用的綜合部署問題。統(tǒng)籌協(xié)調中央、地方和社會的利益，考慮多種形式的投資開發(fā)模式，加強重點成礦區(qū)帶和重要經濟區(qū)礦產資源保護與開發(fā)利用的綜合評價，促進各類資金有效銜接，提高地方經濟與礦產資源開采利用的效率與水平。

當然，對于礦產資源開采過程中的生態(tài)環(huán)境補償問題認識不足，加之在具體的管理過程中生態(tài)環(huán)境補償的措施不力，形成了制約云南省礦業(yè)經濟發(fā)展的瓶頸。

2 國外生態(tài)環(huán)境補償的經驗和中國的實踐探索

2.1 德國和美國生態(tài)環(huán)境補償的經驗

發(fā)達國家在解決礦產資源供給與需求矛盾時，非常重視生態(tài)基礎和環(huán)境承載能力。在礦產資源開采與開發(fā)利用過程中，運用生態(tài)環(huán)境補償的機制去處理問題。德國和美國的做法值得我們借鑒。

德國的煤炭資源開采與利用非常發(fā)達，采礦業(yè)對生態(tài)環(huán)境的破壞問題也相當嚴重，曾影響到人們的生活和社會可持續(xù)發(fā)展。德國政府制定了《聯(lián)邦礦山法》對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償與恢復進行了明確的規(guī)定。該法律區(qū)別對待新老礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境補償與恢復問題；對歷史遺留的問題政府承擔相應的補償成本（政府財政承擔，聯(lián)邦政府財政出75%，州政府財政負責25%。）和工作，處理立法前遺留生態(tài)環(huán)境破壞問題，成立礦山復墾公司進行礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境補償與恢復工作；新設的礦山要求開發(fā)者承擔一切費用，對礦區(qū)開發(fā)造成的生態(tài)損害進行補償和相應的治理。在礦區(qū)開采審批前，礦區(qū)開發(fā)者必須提交防止生態(tài)環(huán)境遭到破壞，并對破壞的生態(tài)環(huán)境進行補償和治理的措施預案?！堵?lián)邦礦山法》明確規(guī)定，采礦業(yè)企業(yè)預留企業(yè)年利潤3%左右資金，作為生態(tài)環(huán)境補償和治理的專項資金。

聯(lián)邦政府為保障生態(tài)環(huán)境破壞的恢復質量，出臺了礦區(qū)開發(fā)和復墾環(huán)境質量標準，對具體的操作環(huán)節(jié)也進行規(guī)定。譬如，露天開挖時土層分類堆放，以便復墾時候的原狀效果，確保復墾后恢復地力；抽出的礦水不得直排到河流或湖泊，必須經過人工蘆葦濕地生物處理，采礦業(yè)主負責監(jiān)測礦區(qū)周圍的地下水位；將礦坑恢復為人工湖，采礦業(yè)主負責管理100年；礦區(qū)復墾為耕地，必須通過種植作物變?yōu)槭斓睾?，才能予以驗收等等?/p>

美國國會也用法律解決采礦業(yè)的生態(tài)環(huán)境補償問題。1977年出臺的《聯(lián)邦露天采礦控制和復墾法》（SMCRA）規(guī)定：露天采礦企業(yè)在經營之前，繳納一定數量的復墾保證金；在取得生產許可證之前，對生態(tài)環(huán)境補償做好生態(tài)重建的金融安排。資金使用規(guī)定，若采礦企業(yè)完成土地復墾任務，足額返還所征收的復墾保證金；如果沒有履行復墾的責任，征收的保證金用來資助第三方進行復墾。2006年，美國聯(lián)邦土地管理局針對新時期能源和非能源礦產資源管理制定了10條原則，其中第3條重申了生態(tài)復墾保證金的重要性，規(guī)定聯(lián)邦土地管理局必須將復墾保證金用于土地復墾。

美國政府相關的政策和法律也對生態(tài)環(huán)境補償作了相應規(guī)定，要求礦業(yè)企業(yè)在開采前，必須提交可行的生態(tài)環(huán)境保障預案，并對破壞生態(tài)環(huán)境補償提供金融支持的具體安排。

德國和美國的生態(tài)環(huán)境補償做法，措施嚴格，不會因為采礦業(yè)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境。同時，政府對生態(tài)環(huán)境補償問題按照補償的“回避、減輕、補償”三個原則嚴格進行管理?？梢怨┪覈V業(yè)發(fā)展借鑒。

2.2 中國生態(tài)環(huán)境補償的探索

中國在采礦業(yè)生態(tài)環(huán)境補償方面也進行了大量探索和實踐，但工作機制尚不健全。

早在1983年中國就開始了對礦產資源開采過程中破壞生態(tài)環(huán)境進行補償的實踐。最早是對云南省磷礦開采進行生態(tài)環(huán)境補償實踐，嘗試對其征收覆土植被及其它生態(tài)環(huán)境破壞恢復費用，但未得到進一步的推廣。20世紀90年代開征礦產資源稅，只是調節(jié)資源開發(fā)中的級差收入，依然沒有考慮生態(tài)環(huán)境補償問題。1994年依《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》開始征收礦產資源補償費，補償費主要用于補貼礦產資源勘查力度的不足，其中70%用于補貼礦產勘查經費的不足，20%用于礦產資源管理與保護，而另外的10%資助征收部門。該規(guī)定也沒有考慮生態(tài)環(huán)境的補償問題，沒有將生態(tài)環(huán)境補償費用納入其中。礦產資源補償費只是保障和促進礦產資源管理和礦產資源的勘察、保護與合理開發(fā)。

1997年實施的《中華人民共和國礦產資源法》第32條明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境的保護問題。條文規(guī)定：“開采礦產資源，應當節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。開采礦產資源給他人生產、生活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施。”對生態(tài)環(huán)境保護問題的責任比較籠統(tǒng)，沒有對生態(tài)環(huán)境破壞進行補償的具體內容。

后來頒布的《中華人民共和國水土保持法》、《土地復墾條例》確立了“誰破壞、誰復墾”的基本保護原則，對于“誰復墾、誰受益”提出利益主體原則。中國已經從法律和管理手段上開始重視礦產資源開采過程中的生態(tài)環(huán)境保護問題。對生態(tài)環(huán)境造成破壞如何予以彌補或補償，需要從理論和實踐過程中不斷地豐富和完善。

盡管我國在礦產資源開采過程中，從法律和管理手段上已經開始重視生態(tài)環(huán)境的保護問題，并在理論與實踐中得到了一定程度的解決，但對生態(tài)環(huán)境已造成破壞，還需要采取各種措施予以彌補或補償；生態(tài)環(huán)境補償機制也需要從理論和實踐過程中不斷豐富和完善。通過對德國和美國在生態(tài)環(huán)境補償方面實際做法的學習，我們可以借鑒它們的經驗，加強礦業(yè)發(fā)展的管理與環(huán)境保護力度，真正做到發(fā)展經濟和保護環(huán)境兩不誤。

3 云南省礦業(yè)發(fā)展的政策建議

云南省要發(fā)展礦業(yè)經濟，滿足國家經濟社會發(fā)展對礦產資源需求，必須在合理地開采與開發(fā)利用礦產資源的同時做好生態(tài)環(huán)境補償工作。

3.1 增加礦產資源勘探與開發(fā)的資金與技術投入

增加公益性地質勘查與礦產資源評價的研究，針對云南成礦條件好、資源潛力大、工作程度低的特點，提高地方工作水平；對于已經發(fā)現和正在開采的礦山要增加技術投入，提高采礦水平。

3.2 整合采礦權和礦山企業(yè)

整合現有的采礦權和礦山，引入具有優(yōu)勢和能力的礦業(yè)集團，關停并轉那些技術力量差、開采能力差、資金實力低的礦山。

3.3 發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境保護中的作用

發(fā)揮政府作用，增加環(huán)境保護方面的投入；建立完善環(huán)境管理體系；鼓勵多種形式的礦山環(huán)境修復和改造。

3.4 基于生態(tài)環(huán)境補償的云南礦業(yè)發(fā)展原則

實現礦業(yè)經濟的可持續(xù)發(fā)展必須保護生態(tài)環(huán)境，云南在礦產資源開發(fā)利用過程中，應遵循生態(tài)環(huán)境補償規(guī)律，堅持以下的原則：

(1)可持續(xù)利用原則。結合區(qū)域礦產資源分布，合理部署礦產資源開采活動。宏觀調控礦產資源，優(yōu)化資源配置。通過礦業(yè)開發(fā)布局，實現資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調，代際、代內公平。

(2)利益平衡、環(huán)境公平原則。礦產資源開采過程中，生態(tài)環(huán)境補償實施“誰污染、誰付費，誰利用、誰補償，誰破壞、誰恢復”的責任。

(3)政府和市場互補原則。利用政府財政轉移支付制度、環(huán)境稅收制度等，完善生態(tài)環(huán)境產權機制、交易機制、價格機制，發(fā)揮市場機制對生態(tài)環(huán)境資源供求的引導作用，建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享以及責任分擔機制。

(4)補償原則。對于礦產資源補償，可借助多種經濟手段，補償礦產資源的自然資源價值、生態(tài)環(huán)境價值、勞動投入所產生的價值等。

(5)生態(tài)保護原則。對生態(tài)環(huán)境補償實行預先性支付，從礦產資源開發(fā)決策階段，對生態(tài)環(huán)境破壞采取措施，對其開發(fā)利用過程中可能帶來的損失進行補償、減緩或避免等措施進行生態(tài)環(huán)境補償投資，將生態(tài)系統(tǒng)的質量和數量損失降低到最小。

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