鄭晶晶，嚴正禎

(上海市閔行區(qū)人民檢察院，上海201199)

2011年7月，最高人民檢察院下發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于加強檢察機關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作的意見》，有效推進了風(fēng)險評估預(yù)警和處置工作。根據(jù)該《意見》，上海市檢察機關(guān)從去年開始在全市范圍內(nèi)推行執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作，在取得了一定成果的同時，也面臨著不少困境。

一、上海市檢察機關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作的現(xiàn)狀

(一)基本情況

2011年11月至2012年11月，上海市檢察機關(guān)共開展執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警3097件，其中一般風(fēng)險168件，較大風(fēng)險51件，重大風(fēng)險16件，分別占總評估數(shù)的5.4%、1.6%和0.5%，三類風(fēng)險案件占比為 71.5%、21.7%和 6.8%(如下圖所示)。從評估總量看，因各區(qū)縣院要求不一，個別區(qū)縣院要求每案必評，有些區(qū)縣院要求只在有風(fēng)險可能的情況下進行評估，加之各區(qū)縣院刑事案件數(shù)量、具體區(qū)情(縣情)各不相同，導(dǎo)致區(qū)縣院之間評估總量差異較大;從評估等級看，一般風(fēng)險、較大風(fēng)險與重大風(fēng)險的數(shù)量差距合理，在總評估量中的占比亦符合實際情況，較客觀地體現(xiàn)了當(dāng)前涉檢信訪矛盾的實際情況。

(二)執(zhí)法辦案較大風(fēng)險的特點分析

1.涉及的辦案部門相對集中。隨機抽取被評估為較大風(fēng)險案件中的25件案件進行分析，從責(zé)任部門看，涉及公訴部門12件，偵監(jiān)部門9件，控申部門2件，民行部門1件、反貪部門1件，分別占48%、36%、8%、4%和4%。公訴和偵監(jiān)部門作為承擔(dān)檢察機關(guān)大部分案件的主要辦案部門，與案件當(dāng)事人直接接觸的機會多，作出的處理決定直接影響案件當(dāng)事人的利益，引發(fā)執(zhí)法辦案風(fēng)險的概率就高。較大風(fēng)險評估中兩部門的案件總數(shù)占84%，直觀地體現(xiàn)了這一點。未檢部門雖也直接辦理刑事案件，但在25件較大風(fēng)險案件中沒有一件，體現(xiàn)了該部門對未成年人犯挽救與教育并重的做法收到較好社會效果。民行部門和控申部門是涉檢矛盾極易引發(fā)的部門，但受理的申訴案件等相較于一般刑案而言畢竟有限，故被評估為較大風(fēng)險的案件數(shù)也相對較少。

2.當(dāng)事人不認同檢察機關(guān)依據(jù)“法律事實”所作決定而引發(fā)風(fēng)險的現(xiàn)象值得重視。從25件較大風(fēng)險案件涉及的突出矛盾分析，當(dāng)事人訴求與檢察機關(guān)決定對立的矛盾突出，在25件較大風(fēng)險案件中，由于檢察機關(guān)因案件證據(jù)不足無法批捕或起訴而引發(fā)涉檢矛盾的有11件，占44%。在這類案件中，檢察機關(guān)往往面臨訴訟風(fēng)險與社會矛盾風(fēng)險兩種價值取向之間無法調(diào)和的尖銳沖突:按照刑法謙抑原則，對證據(jù)不足的案件作出有利于犯罪嫌疑人、被告人的處理，不僅符合現(xiàn)代司法理念，而且能有效避免捕后不訴、訴判不一甚至被判無罪等訴訟風(fēng)險;但如果當(dāng)事人，特別是被害人一方不認同檢察機關(guān)依據(jù)“法律事實”所作的決定，不理解刑法謙抑原則，則極易引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。反之，遷就或在一定程度上認同當(dāng)事人訴求，或許能控制社會風(fēng)險，但將證據(jù)不足的案件移送起訴，對檢察機關(guān)而言，則必將面臨巨大的訴訟風(fēng)險，或者引發(fā)對方當(dāng)事人不滿而同時造成新的社會風(fēng)險。如某區(qū)縣院辦理的一故意傷害案，因案件證據(jù)不足，尚不符合起訴條件，將案件退回公安機關(guān)補充偵查，引發(fā)案件被害人上訪、鬧訪，并揚言稱將采取極端行為“用生命去捍衛(wèi)法律的尊嚴”。檢察機關(guān)在公正執(zhí)法與維護社會穩(wěn)定兩者之間存在較大壓力。

3.人身傷害案件引發(fā)執(zhí)法辦案風(fēng)險的情況較為突出。從25件較大風(fēng)險案件所涉及的案件類型分析，其中涉嫌故意傷害案件14件、詐騙案件5件、搶劫案件2件、貪污案件2件、非法拘禁案件1件、民事案件1件，分別占總數(shù)的56%、20%、8%、8%、4%和4%。需要說明的是，上述所涉及案件罪名僅是所涉嫌的罪名，由于案件所處訴訟程序不同，有些在批準逮捕階段，有些在立案監(jiān)督階段，有些在申訴階段，并非案件最終所確認的罪名。雖是案件所涉嫌的罪名，但也較客觀地體現(xiàn)了涉檢信訪最易引發(fā)的類型——人身傷害，涉嫌故意傷害案件占較大風(fēng)險案件一半以上。其次為侵財類案件，詐騙案件不同于盜竊案件，詐騙案件的被害人往往損失嚴重，相對更具有追回贓款的迫切心態(tài)，容易引發(fā)涉檢風(fēng)險。

4.訴求類型多樣化。從較大風(fēng)險案件涉及的訴求分析，從案件程序處理而言，要求檢察機關(guān)立案或監(jiān)督公安機關(guān)立案的6件，要求批準逮捕或者起訴犯罪嫌疑人的6件，要求追究同案犯刑事責(zé)任的1件。從案件實體處理而言，要求對犯罪嫌疑人從重處罰的5件，要求對犯罪嫌疑人從輕處罰的3件，要求犯罪嫌疑人民事賠償?shù)?件，民事案件1件，犯罪嫌疑人與被害人均提出對立訴求的2件。程序處理與實體處理僅是相對簡單的劃分，要求檢察機關(guān)批準逮捕或者起訴犯罪嫌疑人亦會包涵從重處罰犯罪嫌疑人的訴求，但不可否認的是，案件當(dāng)事人或者說公民對檢察機關(guān)的程序處理正日益重視，深刻領(lǐng)會檢察機關(guān)每個程序處理的意義與后果?？傮w而言，要求嚴格追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的訴求占第一位，要求檢察機關(guān)立案和立案監(jiān)督的占第二位。

二、當(dāng)前執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作的困境

執(zhí)法辦案風(fēng)險處置過程中，主要存在以下三個方面困境:

(一)風(fēng)險評估面臨的困境

1.評估主體不明確。造成評估主體不明確的主要原因有:一是風(fēng)險表現(xiàn)多樣化。比如未被認定犯罪事實案件的被害人在法院判決后，向檢察機關(guān)提出不服意見，辦案部門認為案件已訴訟終結(jié)，不應(yīng)由該部門進行評估，因該被害人不是法院生效刑事裁判的被害人，控申部門也無法將其訴求列入刑事申訴程序，造成風(fēng)險客觀存在而評估主體不明確的情況。二是訴訟過程復(fù)雜化。如審查起訴案件退回公安補偵階段，犯罪嫌疑人家屬強烈要求采取取保候?qū)弿娭拼胧?，公訴部門認為責(zé)任主體應(yīng)為公安機關(guān)，不應(yīng)對該情況進行評估，而公安機關(guān)認為變更強制措施的決定應(yīng)由作出批捕決定的檢察機關(guān)作出，從而造成對信訪人訴求情形均不進行評估。

2.評估標(biāo)準不合理。一是重案件質(zhì)量，輕案外風(fēng)險。辦案人員對有罪和無罪證據(jù)，直接證據(jù)和間接證據(jù)等刑事案件的質(zhì)量風(fēng)險評估較為重視，而對于案件處理可能引發(fā)當(dāng)事人及其近親屬上訪、纏訪、鬧訪，引起下一執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)的風(fēng)險隱患認識不清或不予以重視。二是缺乏重疊風(fēng)險標(biāo)準。在涉及多種風(fēng)險因素的情形之下，是多種風(fēng)險因素疊加即自動提升風(fēng)險等級，抑或?qū)ΟB加風(fēng)險因素單獨預(yù)判，在評估標(biāo)準中沒有體現(xiàn)。

3.風(fēng)險等級不統(tǒng)一。一是風(fēng)險等級評定具有主觀性。對于同類性質(zhì)風(fēng)險的案件，存在部分辦案人員將風(fēng)險評定為高風(fēng)險等級，而部分辦案人員評定為低風(fēng)險等級的情形，等級的評定主觀判斷性過大。二是風(fēng)險等級標(biāo)志不統(tǒng)一。將風(fēng)險等級分別有劃分和表述為“重大、較大、一般”，“一級風(fēng)險、二級風(fēng)險、三級風(fēng)險”，“紅色、橙色、綠色”的情況，缺乏統(tǒng)一性。

(二)風(fēng)險預(yù)警面臨的困境

1.預(yù)警滯后。目前執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作的相關(guān)規(guī)定對相應(yīng)等級的執(zhí)法辦案風(fēng)險備案工作作了時限規(guī)定，但對預(yù)警的時限沒有明確。案件處理決定已引起涉檢信訪或社會輿論關(guān)注，而相關(guān)業(yè)務(wù)部門尚未進行評估或預(yù)警的情況不同程度存在，違背了風(fēng)險評估預(yù)警機制設(shè)置的初衷。

2.預(yù)警拖延。簡單而言，即風(fēng)險已消失而預(yù)警仍存在。如可能引發(fā)群體性事件的刑事案件，辦案人員通過釋法說理、教育穩(wěn)控等措施，已妥善防范了風(fēng)險的發(fā)生，因沒有及時將上述預(yù)警信息消除，造成其他部門和人員不必要的精力投入。

3.預(yù)警范圍不明確。目前的工作規(guī)定及機制對預(yù)警范圍沒有明確規(guī)定，預(yù)警范圍存在隨意性。應(yīng)明確相應(yīng)等級風(fēng)險的預(yù)警范圍，既能及時將預(yù)警信息傳達，又能避免不必要的人力浪費。

4.預(yù)警渠道不暢通。實踐中有預(yù)警信息不發(fā)布或不接收的現(xiàn)象。預(yù)警信息通過何種途徑發(fā)布，各地做法不一。發(fā)布和接收案件預(yù)警信息的責(zé)任人員不明也是造成渠道不暢的重要因素。

(三)風(fēng)險處置面臨的困境

1.處置主體不清。一是相應(yīng)風(fēng)險等級的處置主體不明。相應(yīng)風(fēng)險等級需要相應(yīng)等級的部門或者領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)處置，具體何種風(fēng)險需要檢察長或者檢察委員會主導(dǎo)處置，沒有明確。二是涉及多部門或多機構(gòu)執(zhí)法辦案風(fēng)險的處置主體不明。由于辦案風(fēng)險系關(guān)多部門或多機構(gòu)，導(dǎo)致風(fēng)險處置周期延長、相互推諉的情況時有發(fā)生。

2.內(nèi)部處置整合不足。一是對處置預(yù)案的確定上缺乏內(nèi)部相聯(lián)部門的參與。處置預(yù)案是風(fēng)險控制的總體思路和方法，缺乏內(nèi)部相聯(lián)部門的參與，沒有相聯(lián)部門的共同決策，往往容易導(dǎo)致處置預(yù)案的實施效果較差。二是資源整合不足，化解合力弱化。在具體處置過程中，預(yù)警信息未及時溝通、處置主體不明確、處置方案有分歧等因素會導(dǎo)致檢察機關(guān)內(nèi)部的資源整合不足，弱化化解風(fēng)險的合力。

3.外部處置聯(lián)動不夠。在執(zhí)法辦案風(fēng)險涉及多個單位情形下，多單位積極聯(lián)動存在一定難度。一是聯(lián)動處置不暢。各單位對風(fēng)險的了解情況、預(yù)見程度、等級概念認識不一，又缺乏必要的溝通和統(tǒng)一，導(dǎo)致在處置上聯(lián)動不暢。二是聯(lián)動缺乏載體。風(fēng)險預(yù)警信息溝通的匱乏，往往使得多機構(gòu)聯(lián)動的啟動滯后，在具體處置過程中，又沒有相應(yīng)的組織保障，處置過程容易松散，處置效率不高。

三、執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警對策研究

(一)在風(fēng)險評估上的對策

1.評估對象最大化。一是將評估對象擴展到業(yè)務(wù)部門辦理的所有案件，規(guī)定對業(yè)務(wù)部門辦理的所有案件都要進行評估，實現(xiàn)評估對象由局部到全面的轉(zhuǎn)變。二是將風(fēng)險評估作為執(zhí)法辦案的前置程序，涵蓋自偵辦案、偵查監(jiān)督、提起公訴、控告申訴等所有重點辦案環(huán)節(jié)。堅持每案必評估，每個訴訟環(huán)節(jié)必評估，從而消除風(fēng)險盲點。

2.評估主體明確化。確立“誰承辦、誰評估、誰負責(zé)”的原則。實行案件承辦人、首辦責(zé)任部門負責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)三級負責(zé)制，對執(zhí)法辦案風(fēng)險的評估工作分別承擔(dān)直接責(zé)任、主要責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，實現(xiàn)評估責(zé)任主體與辦案審批主體相統(tǒng)一。

3.評估標(biāo)準科學(xué)化。一是加強重視案件的社會風(fēng)險。執(zhí)法辦案中的風(fēng)險除了可能引發(fā)案件質(zhì)量問題的風(fēng)險外，更應(yīng)當(dāng)明確社會風(fēng)險的標(biāo)準。對于處理結(jié)果可能引發(fā)社會輿論和媒體關(guān)注等案件，都應(yīng)納入評估范圍。二是明確有多個風(fēng)險點的案件評估標(biāo)準。對于有多個風(fēng)險點的案件，可以通過確定風(fēng)險個數(shù)和每個風(fēng)險點各自的嚴重程度，采用矩狀圖方法進行疊加評估。

(二)在風(fēng)險預(yù)警上的對策

1.完善預(yù)警程序。預(yù)警程序應(yīng)當(dāng)根據(jù)評估風(fēng)險等級的不同有所區(qū)別。在預(yù)警形式上，一般風(fēng)險和無風(fēng)險的案件只需在案卷中加以注明即可，而重大、較大風(fēng)險的案件應(yīng)當(dāng)以書面和表格的形式進行，情況緊急的，可先以口頭告知的形式逐級報告;在預(yù)警時間上，一般風(fēng)險和無風(fēng)險的案件在案卷中注明后，隨案流轉(zhuǎn)即可，重大、較大風(fēng)險的案件應(yīng)在風(fēng)險評估作出三日內(nèi)預(yù)警，情況緊急的，應(yīng)馬上預(yù)警;在預(yù)警范圍上，一般風(fēng)險、無風(fēng)險案件只需由相關(guān)部門內(nèi)部預(yù)警，而較大、重大風(fēng)險則應(yīng)當(dāng)向院控申部門、院領(lǐng)導(dǎo)、上級主管部門和同級政法委、信訪辦書面匯報。

2.暢通信息渠道。控申部門作為窗口接待部門，處于信訪動態(tài)前沿，對信訪環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的因執(zhí)法辦案引發(fā)的不穩(wěn)定因素，應(yīng)第一時間向首辦責(zé)任部門通報情況，并做好各類信訪的匯總、分析、分級處理。而首辦部門是風(fēng)險評估的核心部門，對執(zhí)法辦案風(fēng)險的具體情況，應(yīng)提出案件風(fēng)險的評估意見，采取具體措施予以化解。

3.推行評估預(yù)警化解機制外部延伸。執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作切忌“單打獨斗”。建立與公安、法院敏感案件的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機制，實現(xiàn)風(fēng)險信息互通共享、評估預(yù)警貫穿始終、化解工作聯(lián)動互進的局面。目前可結(jié)合已有的信訪案件流轉(zhuǎn)軟件，進一步探索建立信訪信息共享平臺，實現(xiàn)“一次評估、信息共享”，從而發(fā)揮出聯(lián)動預(yù)警效果。

(三)在風(fēng)險處置上的對策

1.明確處置主體。處置主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險等級的不同有所區(qū)分。對于一般風(fēng)險案件，可以以承辦人為主做好息訴罷訪工作，風(fēng)險處置情況由部門負責(zé)人內(nèi)部管控;對于較大、重大風(fēng)險案件，以部門負責(zé)人對承辦人提出的化解措施進一步完善和督促實施，承擔(dān)主要處置責(zé)任，分管檢領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2.加強內(nèi)外部聯(lián)動處置。在檢察院內(nèi)部，風(fēng)險處置應(yīng)當(dāng)以辦案部門為主，控申部門配合各部門做好執(zhí)法辦案風(fēng)險的防范和化解。對重大、疑難信訪的處置，可由控申部門牽頭，探索建立重大疑難信訪案件檢委會討論制度。

3.完善外部風(fēng)險化解協(xié)調(diào)機制。在與政府、公安、法院、司法等部門風(fēng)險信息互通的基礎(chǔ)上，完善風(fēng)險化解協(xié)調(diào)機制。一方面相互借力，集思廣益研判風(fēng)險，形成內(nèi)外部合力，群策群力化解矛盾。另一方面及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，發(fā)揮法律監(jiān)督職能，加強對執(zhí)法不嚴、司法不公等現(xiàn)象的嚴肅查處，從源頭上減少風(fēng)險。

4.建立考核機制。結(jié)合首辦責(zé)任制、績效考核等制度對執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作的落實情況實施責(zé)任考核，對漏報風(fēng)險的案件實行責(zé)任倒查。將執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作納入單位的案件質(zhì)量考評體系，確保執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作能夠真正取得實際效果。