曹 寶 王秀波 徐大偉 羅 宏

(1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012;2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149;3.大連理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，遼寧大連 116024)

1 引言

污染減排與地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著密切聯(lián)系［1-3］，短期內(nèi)不可必免地會(huì)對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展速度產(chǎn)生較大影響。由于地方政府是一個(gè)有著相對(duì)獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)人，在財(cái)政壓力和政績(jī)考核的雙重壓力下，地政府對(duì)環(huán)保政策的執(zhí)行是有選擇性的，其主要原因如下:一是，為官一任一般三五年，地方政府為追求政績(jī)，或者為了提高地方就業(yè)機(jī)會(huì)和增加財(cái)政收入，更樂(lè)意投入短、平、快的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，事實(shí)上，很多地方政府選擇和引進(jìn)的多是高污染、高能耗、高碳排的產(chǎn)業(yè)，從而導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)多是以環(huán)境污染和資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)為代價(jià)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)［4］;二是，對(duì)本地區(qū)GDP增長(zhǎng)有利的環(huán)保政策執(zhí)行的一般較好，對(duì)本地區(qū)GDP增長(zhǎng)不利的環(huán)保政策則執(zhí)行的不利。因此，在水污染物排放量及遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)水體環(huán)境容量的情況下，將各地區(qū)的水污染減排與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)和制度安排，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，使環(huán)保工作真正成為不利可圖的事業(yè)意義重大。

在對(duì)流域基本特征和流域綜合管理要求進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，兼顧流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平與效率兩個(gè)方面，提出了基于虛擬水環(huán)境容量資源的流域減排激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)完善水污染物通量監(jiān)測(cè)體系，建立優(yōu)先控制區(qū)域/河段水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核機(jī)制，推行虛擬水環(huán)境容量資源約束與流轉(zhuǎn)機(jī)制，調(diào)動(dòng)流域內(nèi)各地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、進(jìn)行污染減排的積極性和主動(dòng)性。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)虛擬水環(huán)境容量資源在各地區(qū)間的流轉(zhuǎn)，使污染減排成效與地方政府的切身利益直接掛鉤，實(shí)現(xiàn)行政命令主導(dǎo)的區(qū)域總量控制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制為主的地區(qū)自主減排的有機(jī)結(jié)合，從根本上解決了地方政府作為獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”不顧資源與環(huán)境代價(jià)粗放發(fā)展的短視行為以及作為中央政府的“受托人”與“委托人”的目標(biāo)不一至等問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的雙向優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略提供了新的思路和方法。

2 現(xiàn)行水污染物總量減排中面臨的主要矛盾和問(wèn)題

2.1 水環(huán)境資源具有較強(qiáng)的外部性

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，作為流域系統(tǒng)核心要素的水資源屬于準(zhǔn)公共物品范疇，一方面水資源不具有明晰的產(chǎn)權(quán)或者很難清晰界定其產(chǎn)權(quán)，另一方面對(duì)其消費(fèi)具有非排他性。受追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)理性驅(qū)動(dòng)，流域內(nèi)的每一個(gè)涉水主體均期望從公共資源中獲得更多利益，從而頃向于肆意開(kāi)發(fā)和利用水資源或向水體排放污染物。而流域系統(tǒng)常常跨越多個(gè)行政區(qū)，涉及到具有不同訴求的多元利益主體，因而產(chǎn)生各種矛盾和沖突［5］。一方面上游污染呈現(xiàn)出跨界和單向外部性［6］，這種外部性的輸出將污染帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益留在該轄區(qū)，而將污染造成的損害成本輸出到其他轄區(qū)，由全流域來(lái)承擔(dān)，從而損害全流域的社會(huì)福利;另一方面，上游保護(hù)水資源的行為產(chǎn)生正的外部效應(yīng)，會(huì)使行為主體的私人收益小于社會(huì)收益甚至小于私人成本，然而由此產(chǎn)生的收益卻由全社會(huì)分享，從而使得市場(chǎng)傾向于提供正外部性的行為供給不足。不論是過(guò)度使用還是供給不足，都不能實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)［7-11］。

2.2 中央政府與地方政府的執(zhí)政目標(biāo)存在差異

地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，一方面在有限的水資源和環(huán)境基礎(chǔ)上最大限度地開(kāi)發(fā)水資源，生產(chǎn)最多的產(chǎn)品，以滿足不斷增長(zhǎng)的人類需求［12］。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)歸屬于不同的經(jīng)濟(jì)主體，分屬不同的行政轄區(qū)，而水資源、水環(huán)境屬于公共財(cái)產(chǎn)，代表大眾利益，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的博弈中，地方政府往往頃向于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而引發(fā)水一系列水環(huán)境污染問(wèn)題，尤其是跨界水環(huán)境污染問(wèn)題，引起了諸多學(xué)者的關(guān)注。目前對(duì)跨界水污染治理的政策措施主要有直接管理、排污權(quán)交易和稅收手段、協(xié)商談判等［13-16］，這為解決水環(huán)境污染沖突問(wèn)題提供了參考和借鑒。但要從根本上解決水環(huán)境污染問(wèn)題，還必須從流域發(fā)展的整體利益出發(fā)，兼顧社會(huì)公平與效率兩個(gè)方面，建立環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政府績(jī)效考核的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.3 流域上下游之間的水環(huán)境保護(hù)責(zé)任與權(quán)利不對(duì)等

從自然與環(huán)境保護(hù)角度看，流域內(nèi)各地區(qū)的資源稟賦和可利用的環(huán)境容量存在顯著差異。一方面，受流域系統(tǒng)內(nèi)自然、地理、資源、環(huán)境和生態(tài)等資源的非均勻分布特性的約束，流域上游地區(qū)往往地形崎嶇，容易發(fā)生水土流失，交通不便，技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后;另一方面，流域上游往往又是大江大河的發(fā)源地，其水功能區(qū)保護(hù)要求一般較流域下游高出許多，由于上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)力有限，往往無(wú)力承擔(dān)流域整體對(duì)本地區(qū)水環(huán)境保護(hù)的重托，從而導(dǎo)致流域上游地區(qū)常處于“要環(huán)?！边€是“要溫?！钡膬呻y境地。與之相反，流域下游地區(qū)水資源和環(huán)境容量大，地形平坦，交通便利，人才、技術(shù)、資金實(shí)力雄厚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，其承擔(dān)的水環(huán)境保護(hù)責(zé)任卻遠(yuǎn)低于流域上游地區(qū)。從法律角度來(lái)看，下游地區(qū)沒(méi)有義務(wù)對(duì)上游地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，下游地區(qū)在無(wú)償享受上游地區(qū)環(huán)境保護(hù)投入提供的良好生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，不愿主動(dòng)為上游保護(hù)水環(huán)境所付出的代價(jià)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公平與效率協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的基本原則。

3 流域減排激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)

3.1 設(shè)計(jì)原則

由于環(huán)境外部效應(yīng)的存在，要保持流域擁有健康、良好的生態(tài)環(huán)境，就必須額外建立一種補(bǔ)充和協(xié)調(diào)機(jī)制，以削除環(huán)境外部效應(yīng)造成的影響。流域水污染物減排激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)必須充分考慮流域內(nèi)各相關(guān)干系人的利益，將行政命令為主的總量控制與市場(chǎng)主導(dǎo)的排污權(quán)交易有機(jī)結(jié)合，并遵循以下幾個(gè)原則:

一是，流域總量控制范圍應(yīng)包括工業(yè)源、生活源和非點(diǎn)源在內(nèi)的所有污染源;

二是，總量減排必須充分考慮流域內(nèi)各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，在人人享有公平發(fā)展權(quán)的前提下，充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的積極性和主動(dòng)性;

三是，對(duì)環(huán)境保護(hù)及污染減排效果有相對(duì)科學(xué)、公正、透明、高效的考核與監(jiān)督辦法，要求技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)可行;

四是，建立流域水污染物總量減排長(zhǎng)效機(jī)制，不論誰(shuí)在該地區(qū)執(zhí)政，也不論他在該地區(qū)執(zhí)政多久，都有一個(gè)相對(duì)連續(xù)、公平、科學(xué)、高效的干部政績(jī)考核機(jī)制。

3.2 模型及參數(shù)

假設(shè)人均累積法的計(jì)算時(shí)間跨度為n期，n=1，2，3，…，m;對(duì)于第m個(gè)規(guī)劃期，則有:

限制條件:

假設(shè)流域內(nèi)某級(jí)行政區(qū)劃分為k個(gè)片區(qū)，則有:

其中，Ck為第k區(qū)n期人均累積污染物排放參考配額，即虛擬水環(huán)境容量資源;Dk為第k區(qū)污染物實(shí)際排放指標(biāo);Vk為第k區(qū)污染物實(shí)際交易量，購(gòu)入指標(biāo)取負(fù)值，出售指標(biāo)取正值;Bk為第k區(qū)n期人均累積污染物排放總量;Ak為片區(qū)水污染物人均排放指標(biāo)，A為本行政級(jí)次所有片區(qū)水污染物人均排放指標(biāo)。

3.3 約束條件

以現(xiàn)行的水污染物總量控制制度和監(jiān)管措施為基礎(chǔ)，實(shí)行流域分區(qū)分期總量控制策略，科學(xué)制定流域水污染防治規(guī)劃目標(biāo)及總量控制指標(biāo)。分區(qū)是指對(duì)于國(guó)家及省級(jí)政府規(guī)劃的重大建設(shè)工程(如三峽水利樞紐工程，南水北調(diào)引水工程等)，對(duì)水環(huán)境質(zhì)量有特殊要求的區(qū)域劃定為重點(diǎn)區(qū)域;對(duì)于群眾呼聲高、具有重大不良影響的區(qū)域劃定為敏感區(qū)。

在規(guī)劃近期(五年規(guī)劃期)，要求已達(dá)標(biāo)的水環(huán)境功能區(qū)實(shí)行容量總量控制，水環(huán)境質(zhì)量不得降級(jí);在本地區(qū)水環(huán)境功能沒(méi)有完全達(dá)標(biāo)的情況下，該地區(qū)在每個(gè)五年規(guī)劃期必須提出相應(yīng)的重點(diǎn)區(qū)或敏感區(qū)，實(shí)行容量總量控制，并保證在五年規(guī)劃期末這些區(qū)域水質(zhì)達(dá)標(biāo);其他水環(huán)境功能區(qū)，提出相應(yīng)的水污染物總量控制與削減目標(biāo)。

在規(guī)劃遠(yuǎn)期，要求流域內(nèi)各地區(qū)的人均累積污染物排放參考配額趨同;從總的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，流域水污染物總量控制目標(biāo)是逐年收緊的，以保證規(guī)劃遠(yuǎn)期流域水污染物入河總量不超過(guò)流域水環(huán)境總?cè)萘俊?/p>

4 討論與結(jié)論

4.1 討論

實(shí)際的總量控制指標(biāo)的制定，受各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理工程及投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)管理水平、水功能區(qū)要求等眾多因素的制約，制定時(shí)力求實(shí)事求是、科學(xué)客觀、切實(shí)可行，并按行政級(jí)別逐級(jí)落實(shí)到每個(gè)行政區(qū)域。若把這個(gè)流域總量控制指標(biāo)看作一個(gè)大蛋糕，那么由流域-省片區(qū)-市片區(qū)-縣片區(qū)自上而下的切分就是流域內(nèi)各地區(qū)實(shí)際分得流域總蛋糕的份額，這是實(shí)實(shí)在在要執(zhí)行的考核指標(biāo);若流域總量控制指標(biāo)還是這么多，每個(gè)管理層級(jí)的蛋糕份額也與實(shí)際份額一致，只是在每個(gè)管理層級(jí)切分給下級(jí)管理層級(jí)時(shí)換一種切分方法，即按各地區(qū)的常住人口比例進(jìn)行分配，那么這個(gè)虛擬的蛋糕份額就是每個(gè)地區(qū)從公平角度看應(yīng)該分得的蛋糕份額，即虛擬水環(huán)境容量資源。一般情況下，流域內(nèi)各地區(qū)應(yīng)分得的蛋糕份額(虛擬水環(huán)境容量資源)與實(shí)際分得的蛋糕份額(實(shí)際總量控制配額)是有差異的，這個(gè)差異就是進(jìn)行流域內(nèi)各地區(qū)間利益協(xié)調(diào)與平衡的基礎(chǔ)。

虛擬水環(huán)境容量資源的分配可以打破區(qū)域及行政界線的約束在整個(gè)流域內(nèi)按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行高效配置。同時(shí)，以規(guī)劃遠(yuǎn)期的人均累積水污染物排放量趨同作為約束指標(biāo)，體現(xiàn)了流域公平與效率的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。若從十三五開(kāi)始實(shí)施基于虛擬水環(huán)境容量資源的流域減排激勵(lì)機(jī)制，不僅可以與“十二五”時(shí)期的總量控制與考核制度緊密銜接，而且還可以簡(jiǎn)化總量監(jiān)督與考核程序，使總量監(jiān)督與考核更公平、科學(xué)和透明化。既可以杜絕“瞞報(bào)/虛報(bào)”排污指標(biāo)的現(xiàn)象，又可利用水污染物通量考核倒逼機(jī)制，促使各地區(qū)主動(dòng)加強(qiáng)污染源監(jiān)督和管理工作。虛擬水環(huán)境容量資源，架起了總量控制與排污權(quán)交易的橋梁，在遵循“水環(huán)境容量資源有價(jià)，需高效利用”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則的前提下，給各地區(qū)在調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和污染控制節(jié)奏方面以更大的主動(dòng)權(quán)，使其自主協(xié)調(diào)、平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，自主選擇社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。

建立基于虛擬水環(huán)境容量資源的流域減排長(zhǎng)效考核與激勵(lì)機(jī)制后，將會(huì)極大地促進(jìn)各地區(qū)污染源監(jiān)測(cè)與管理水平的提升。隨著各地區(qū)對(duì)污染源監(jiān)督與管理水平的提高，則可對(duì)人均累積水污染物排放類別進(jìn)行詳細(xì)區(qū)分，即將工業(yè)源、生活源和農(nóng)業(yè)源的人均累積排放值分別加以統(tǒng)計(jì)和考核。如果流域欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠提供足夠的證據(jù)，證明其人均累積污染物排放量高于流域平均水平主要是由于生活源或農(nóng)業(yè)源引起的，國(guó)家或上級(jí)主管部門就需從流域全局利益出發(fā)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生活源或農(nóng)業(yè)源治理在資金投入、項(xiàng)目支持、基礎(chǔ)投資等方面給予重點(diǎn)扶持，并在其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面給予政策優(yōu)惠，加大對(duì)這些地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保證各地區(qū)的環(huán)保工作真正成為有利可圖的事業(yè)。

4.2 結(jié)論

在總結(jié)和分析總量控制中存在的問(wèn)題與不足的基礎(chǔ)上，提出了以虛擬水環(huán)境容量資源為核心的流域水污染物總量控制及污染減排激勵(lì)約束機(jī)制。具體內(nèi)容包括:

(1)通過(guò)建立虛擬水環(huán)境容量資源約束與流轉(zhuǎn)機(jī)制，激勵(lì)流域內(nèi)各地區(qū)主動(dòng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、治理污染和保護(hù)環(huán)境。

(2)以流域內(nèi)各地區(qū)的水污染物年排放通量為考核與監(jiān)管依據(jù)，在提高總量考核科學(xué)性、減化總量考核程序的基礎(chǔ)上，提高了總量考核的公平性和透明度。

大力削減水污染物排放總量，使水污染物入河總量控制在水環(huán)境容量之內(nèi)，是從根本上解決水環(huán)境污染問(wèn)題的主要途徑。流域水污染物減排激勵(lì)機(jī)制，有利于協(xié)調(diào)流域內(nèi)上、下游和左、右岸各地區(qū)間的利益關(guān)系，同時(shí)將流域?qū)用娴某擎?zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求與各地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)，利用虛擬水環(huán)境容量資源流轉(zhuǎn)機(jī)制，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與流域環(huán)境保護(hù)間架起了一道協(xié)調(diào)與勾通的橋梁，使環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略思想真正落到了實(shí)處。

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