杜江江

【摘 要】農村飲水安全問題是近年來我國出現的重大問題，如何保障對農村社會建設發(fā)展起到至關重要作用的水資源的安全有效供給是目前亟需解決的問題。我國近些年對農村投入了大量物力財力以保證飲水系統(tǒng)的正常運轉，但是農村飲水安全不僅僅是技術和管理上的問題，還需要相關配套法律的支持。通過對環(huán)境與資源保護法視野下的農村飲水安全相關問題的研究，可以為農村飲水的有效供給，市場均衡和安全管理提供有益的借鑒。

【關鍵詞】農村飲水安全；環(huán)境與資源保護法；法制健全

取得安全飲水是人類得以生存的基本條件，也是維持基本的生產生活活動基礎。隨著當今世界經濟的快速發(fā)展和科學技術的飛躍，人類在享受物質文明帶來的便捷服務時，也在遭受著環(huán)境惡化、生態(tài)失衡、能源枯竭等一系列重大挑戰(zhàn)。目前世界各國都不同程度地出現了飲水問題，要么是水資源安全問題，要么是水資源分配不均衡等等。同樣的，我國也存在著巨大的用水問題，在人均占有量和水資源分配上處于劣勢。本文通過對農村飲水安全建設進行全方位的研究，提出在法律層面上解決農村飲水安全的必要性和可行性，以期對農村社會建設和社會和諧發(fā)展提供幫助。

一、農村飲水安全現狀分析

（一）農村飲水安全的概念及內涵

農村飲水安全是指農村地區(qū)的飲用水在水質、水量、取水方便度等方面符合一定的標準和規(guī)定。它的具體內涵包含三個方面的內容：第一是農村飲水安全的自然屬性。也就是指農村飲水的供給影響因素首先是自然界的水資源在“質”上的優(yōu)劣和“量”上的多少以及在地理空間的分布情況。這是進行水資源調配和管理的先決條件，也是決定農村飲水安全的直接因子；第二個方面是農村飲水安全的社會經濟屬性。對用水安全進行管理是社會和經濟因素作用的結果，涉及到了相關領域內物質資源和人力資源的調配；第三個方面是農村飲水安全的人文屬性。這一方面主要指水安全管理的受眾即農民的心理感受，水安全是對人自身的生命和生產生活活動產生重大影響的因素，因此，當出現飲水安全問題時，農民的心理承載力是需要考慮的一個重要問題，此外，農民對于飲水安全以及水資源的總體認識也是人文屬性的一個內容。

（二）我國農村飲水安全工作發(fā)展概況

我國的農村飲水安全工作起步較晚，涉及面狹窄，基礎設施薄弱，總體上造成了現階段我國農村安全飲水的一些重大弊病。首先我國開展農村飲水安全工作的重點放在了供水工作上，而對農村水污染治理、取水基礎設施和水資源再分配等方面投入較少。在新中國成立以前，農村根本上就沒有供水設施，農民的飲用水和生活用水都是直接從江河湖渠中獲取，不能保證用水安全。

從20世紀50年代至60年代，黨和政府投入了大量的人力物力進行農村溝渠改造，興建農田水利設施，在發(fā)展農業(yè)的同時部分地解決了農民的飲水問題。但真正系統(tǒng)地對待農民的飲水安全問題還是在20世紀70年代至80年代，這一時期國家把解決農村飲水問題列入政府工作議事日程，通過相應的技術投入和制定相關文件規(guī)范農村飲水管理工作，使農村的飲水問題逐步得到改善。至20世紀90年代，我國正式將解決農村飲水問題納入國家規(guī)劃中，從宏觀層面給予了指導和支持，累計解決了2.16億人的飲水困難。2005年，我國對農村飲水工作做了戰(zhàn)略上的轉移，實現了從“飲水解困”到“飲水安全”的轉變，無論是在理論上還是在實踐上都創(chuàng)立了全新的理念，更加符合現代社會發(fā)展的需要。從2006年我國全面實施農村飲水安全工程，預計到2015年，將基本上解決我國農村飲水安全問題。

二、環(huán)境與資源保護法視野下的農村飲水安全規(guī)范

針對我國農村飲水安全存在的諸多問題，光靠技術上和支持和資源的調控措施還遠遠不夠，還要在法律層面給予農村飲水安全工作以依據，樹立起法制理念，切實保障農村飲水安全工作的平穩(wěn)有效進行。

（一）環(huán)境與資源保護法視野下的農村飲水安全的法律意義

環(huán)境和資源保護法是環(huán)境法和自然資源法的總稱，是規(guī)范人與自然和諧發(fā)展的有力法律武器。近些年來世界范圍內出現的環(huán)境破壞和自然資源遭遇破壞式掠奪的現象使各個國家紛紛出臺關于環(huán)境、資源方面的法律法規(guī)，切實保障人類社會的可持續(xù)發(fā)展。我國根據自身實際情況，制定了相應的法律。環(huán)境與資源保護法能夠運用強大的國家權力來保證在進行經濟發(fā)展時合理利用自然資源，友好對待生態(tài)環(huán)境，改善生產生活方式，大力整治污染行為，從而實現人與社會，社會與自然和諧相處，共同發(fā)展。

從環(huán)境與資源保護法的視角研究農村飲水安全是將水資源作為一種自然資源和環(huán)境要素進行分析的。水既是人體延續(xù)生命的保證，又是人類社會發(fā)展的基本要素，這就使水具有了不同的屬性。農村飲水安全問題是水安全的一個重要內容，所謂水安全是指社會在發(fā)展到一定程度時在用水上的一種狀態(tài)。這種狀態(tài)是使每個人都有取得安全用水的能力和條件，所獲得的水達到一定的清潔衛(wèi)生標準，同時人類在取用水資源時不會對自然環(huán)境和生態(tài)循環(huán)造成破壞。顯而易見的是，農村水安全不光涉及農村范圍內的水問題，同時還涉及到全社會的水問題，關系到水資源和自然資源的保護與利用，對整個自然環(huán)境均能產生一定的影響。

要保證農村飲水安全問題的順利解決，首先就要處理好農村用水中的主體和客體的關系，所謂主體即是指農民，客體即是指水資源。處理好這一對具有辯證關系的矛盾體就要做好對農民用水、水對農民的影響這兩方面的研究和管理。在具體實踐中，就要正確分析可能對農村飲水安全產生影響的資源、社會、政治、生態(tài)等要素，并且對這些要素進行全方位的認識，考慮到某些要素的隨機變化以及由這些隨機變化帶來的信息不準確甚至是對整個系統(tǒng)產生的連帶效應。

通過對農村飲水安全問題影響要素的分析，采取科學有效的方式予以調控治理。通過技術的革新可以大力提高農村供水和水利設施的可靠性。運用社會上的成熟管理模式對水安全進行高效的管理，節(jié)約用水成本，杜絕水資源浪費。此外，運用文化的、政治的等多種手段建立起適應農村飲水安全要求的供給保障機制、需求保障機制、交易保障機制和政策保障機制等，對水安全進行全面的管理和控制。

以上各種應對措施都能起到不同程度上的作用，通過協調合作可以為農村飲水安全提供最大程度的保障。但是，上述各種方式或者各個流程的進行都需要相關法律的支持，法律制度是其他制度建立和運行的基礎和依據，同時也是保證其他制度能夠順利實施的前提條件。法律的基本功能是通過立法的形式將各種利益訴求和調節(jié)手段固定下來，為農村飲水安全奠定合理和合法性基礎。環(huán)境與資源保護法的建立就是通過水資源管理體系的設立將農村飲水安全的政治安排法定化，為國家進行水資源調控和管理提供合法來源。環(huán)境資源保護法通過設定相關權利為飲水安全保障中的經濟手段提供權力基礎和行為規(guī)則，通過對利益進行重新分配來推進飲水安全技術的提高和推廣，通過法律原則的設定使人們建立起安全用水的意識。

（二）我國農村飲水安全的法定化

建國之后我國政府對農村飲水問題展現出持續(xù)的高度關注。1984年國務院批轉了《關于加快解決農村人畜飲水問題的報告》和《關于農村人畜飲水工作的暫行規(guī)定》，為解決農村飲水困難進行了規(guī)范。1991年國家制定了《全國農村人畜飲水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水10年規(guī)劃和“八五”計劃》，將解決農村飲水問題正式納入國家發(fā)展規(guī)劃。1994又把解決農村人畜飲水困難納入《國家八七扶貧攻堅計劃》，在相關規(guī)范的基礎上，國家投入了大量的財政資金用于解決農村飲水問題。2006年國務院頒布了《全國農村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》，確定了我國在“十一五”期間計劃解決1.6億農村居民的飲水安全問題。隨著相關工程的進行，我國的飲水安全制度建設也在日益完善，我國相繼制定了《水法》和《水污染防治法》等法律法規(guī)，為用水質量規(guī)定了檢測指標，并且保障了農村用水相關衛(wèi)生指標體系的建立和運行。通過國家的政策性支持，可以看出我國農村飲水安全法制建設已經完成了基本框架的設立，但是還沒有實現具有正式意義的法定化。

通過對相關法律的研究可以發(fā)現，已經頒布的法律，如《水法》和《水污染防治法》等都沒有將保障農村飲水安全作為立法的目標，這種現象直接反映了立法群體缺乏水安全意識，將會對我國用水相關行為的立法和制度選擇留下遺憾。我國現今的法律體系仍采取將水資源立法與水污染立法相脫離的立法方式，不能進行整體性的考慮，使水資源、水環(huán)境、水生態(tài)問題的法律依據彼此脫節(jié)，帶來了管理和調配上的沖突，很難有效地進行生產生活用水的合理配置，給農村飲水安全管理工作設置了障礙，影響了工作效率。此外，主體性缺失是當今法律法規(guī)對農村飲水安全問題不重視的立法表現，具體指現行的法律并沒有明確的界定農村飲水安全工程項目的實施主體，這在很大程度上造成了職權的劃分不明，引起相關利益者行使權力時的混亂，極大地降低了其實際效應。

三、農村飲水安全法律保障機制的構建

任何活動的進行都要在法律允許范圍之內，為了使活動順利進行，就要借助于法律提供的權利。農村飲水安全也應該逐步走向法定化，使政策上的引導轉變?yōu)榉缮系闹鲗Аｏ嬎踩P系到每個人的切身利益，對人的健康自由發(fā)展具有重要意義，能夠保證人們身體素質的強健，是實現國家振興，民族興旺的基礎。增強飲水安全管理是全體國人的意志，這種集體意志應該以莊嚴、規(guī)范的形式表現出來，也就是用立法的方式予以實施。根據前文分析的農村飲水安全內涵的不同屬性，應該建立相應的保障機制。這些保障機制的建立要能夠涵蓋農村飲水安全從環(huán)境到市場、從人文到制度、從教育到引導等各方面的要求。

（一）構建健康的飲水供給需求機制

構建這一機制的出發(fā)點是農村飲水安全的自然屬性。飲水安全的自然屬性具有水資源有限性和空間分配流域性等特征。水資源的有限性限定了在進行用水和調控水資源時要遵守水源產生分布的自然規(guī)律，從總體上把握水資源的總儲量和需求，運用科學的方式調配水源，節(jié)約用水。在法制建設上就要求建立農村飲水安全的供給與需求的法律制度，為農村供水用水提供有效地供給需求制度環(huán)境。

總體上說，在我國水資源已屬于一種稀缺資源，特別是質量達到標準的水資源可以在市場上進行交易。從水資源的經濟屬性出發(fā)，保證農村飲水安全就要建立起有效地市場運作機制，通過立法規(guī)范水在經濟市場上的正常價值尺度，平衡相關利益者的既得權益，使市場運行有序平穩(wěn)開展，行成符合飲水安全目標的供求機制。

（二）構建高效的飲水安全管理機制

農村飲水安全內涵中有特色的一點就是其人文屬性，這就使法律機制的建立要適應農民的心理感受，促進農村飲水安全社會效益的提升。水資源具有個體權利和社會公共權力并存、經濟效益和生態(tài)效益共生等特征，在這種涉及不同層面的管理機制建設上，就需要法律效力來協調雙方的權力配置，維護雙方共同的價值需求。農村飲水安全工作涉及到多個職能部門和行業(yè)領域，需要財政、衛(wèi)生、環(huán)境、工程等多方面共同參與，協調開展工作。工作的繁雜性和多頭管理就需要權利配置制度、司法審查制度、公眾參與制度的監(jiān)督和管理，形成一個以政府為主導、多部門合作的、群眾廣泛參與的農村飲水安全管理機制。

（三）構建農村飲水安全教育機制

在構建農村飲水安全保障機制的同時，還應注意在具體實施環(huán)節(jié)采用科學有效的工作方式，重點是對農民進行有針對性的教育和飲水安全調節(jié)措施，使農民充分理解建立飲水安全保障機制的重要性和必要性，在主體方面打好基礎，為實施農村飲水安全工作順利進行提供保障。在進行農村飲水安全的法制建設中，既要考慮整體性又要突出重點，既要實現人民意志的充分體現，又要具有實踐上的可操作性。建立農村飲水安全的目的并不是單純實現用水的有效利用和調配，保證農村用水安全，而是在宏觀上把握我國水資源狀況，使其與環(huán)境保護、生態(tài)建設相聯系，為建設環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會打好基礎。因此，農村用水安全立法的一個重點內容就是要完善對環(huán)境、生態(tài)、資源的教育機制，使人人樹立起可持續(xù)發(fā)展的用水觀念。

（四）構建區(qū)域間安全用水自愿機制

我國幅員遼闊，地理環(huán)境千差萬別，水環(huán)境也存在很大差異。因此，國家在實行農村飲水安全時不能按照統(tǒng)一標準進行處理，更不能面面俱到，法律的約束力又具有一定的限度，這就要求農民自愿自發(fā)地建立起安全用水體系，在政府技術和資金的支持下做好安全用水工作。同時注意將現代管理學中的激勵機制運用到解決農村飲水安全管理中，從管理方式上增強農民的自愿性。激勵機制是充分調動農民安全用水積極性的有效手段，可以通過國家優(yōu)惠補助和農民用水信用記錄等行政措施鼓勵農民參與到安全用水相關機制的建設中去，充當惜水護水衛(wèi)士，充分發(fā)揮主體的巨大能動性。

（五）綜合性機制

農村飲水安全涉及面廣，協調性要求高，關系到多方利益，需要按照環(huán)境與資源保護法進行綜合考慮，避免由于片面單一的運行機制引發(fā)農村飲水安全責任事故。在進行農村飲水安全立法建設和實行時，要考慮到農村情況的復雜性和特殊性，綜合采取法律的、行政的等多個層次的手段，不光對農村水資源進行調控，同時還要對農村周圍環(huán)境的生態(tài)狀況和農村相關文化要素予以考察，建立起綜合性的農村飲水安全機制。

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