文/張平宇

中國科學院東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所 長春 130102

1 引言

國家實施“振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略”已進入第10個年頭，并取得了突破性進展，經(jīng)濟實力顯著增強，社會民生明顯改善，歷史遺留問題基本得到解決。可以說這段時期是東北地區(qū)自改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展速度最快、效果最好、人民群眾生活水平明顯提高、城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨大變化的10年。出現(xiàn)在20世紀90年代的“東北現(xiàn)象”，其問題和癥結根植于不同類型的老工業(yè)城市，振興老工業(yè)基地，就是振興老工業(yè)城市，就是在促進區(qū)域城鎮(zhèn)化。近年來，東北老工業(yè)基地在資源型城市轉型、城市老工業(yè)區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、塌陷區(qū)治理等方面取得了顯著成效，上述方面形成了具有東北地區(qū)特色的城鎮(zhèn)化機制、途徑和模式，體現(xiàn)了東北老工業(yè)基地城鎮(zhèn)化向深度推進，正在從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化轉向新型城鎮(zhèn)化?；仡櫋皷|北振興”以來老工業(yè)基地城鎮(zhèn)化過程，分析這段時期區(qū)域城鎮(zhèn)化效果和問題，有助于把握東北地區(qū)城鎮(zhèn)化特點和規(guī)律，探索未來老工業(yè)基地城鎮(zhèn)化健康發(fā)展道路，實現(xiàn)2020年東北老工業(yè)基地全面振興的目標。

2 “東北振興”以來區(qū)域城鎮(zhèn)化的進展

2.1 區(qū)域城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高

經(jīng)歷了近現(xiàn)代獨特的區(qū)域開發(fā)和工業(yè)化過程，東北地區(qū)一直是我國城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)之一，區(qū)域城鎮(zhèn)化率高于全國平均水平10個百分點左右。東北地區(qū)城市數(shù)量及其規(guī)模結構在全國城市體系中占有重要地位。1978年，東北地區(qū)擁有30個設市城市，區(qū)域非農(nóng)業(yè)人口比重達32.76%。2000年城市數(shù)量增長到90個，區(qū)域非農(nóng)業(yè)人口比重達46.55%。但1978—2000年，東北3省非農(nóng)業(yè)人口年平均增長速率為0.69%，不但大幅度落后于東南沿海發(fā)達省市年均增長1.5%—2.5%的速度，而且還落后于全國平均水平[1]。東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，中小城市發(fā)育不足，鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化落后，呈現(xiàn)出典型的城鄉(xiāng)二元結構的特征。自2003年以來，3省城鎮(zhèn)化速度較前期略有提高，城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)出較平穩(wěn)的增長態(tài)勢，2010年區(qū)域城鎮(zhèn)人口比重達57.68%，高于全國平均水平約8個百分點，但同期人口城鎮(zhèn)化速度仍低于全國平均水平。2010年東北3省地級及以上城市34個。根據(jù)我國城市規(guī)模等級的劃分標準，市區(qū)人口在200萬以上的超大城市有4個，100萬—200萬人的特大城市5個，50萬—100萬人的大城市21個，20萬—50萬人的中等城市4個（圖1）。與2000年相比，城市規(guī)模結構發(fā)生變化，50萬—100萬人口大城市數(shù)量增加了5個，中小城市發(fā)展不足。依據(jù)相應年份國家統(tǒng)計局年鑒數(shù)據(jù)，沈陽、哈爾濱、長春、大連4個超大城市的市轄區(qū)人口占東北3省總人口比重，在2000、2005和2010年分別為12.66%、14.07%和15.1%，區(qū)域人口出現(xiàn)向超大城市和特大城市集聚的態(tài)勢，人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量有所提高。

圖12010年東北地區(qū)主要城市分布圖

2.2 城市群一體化發(fā)展趨勢加強，大都市區(qū)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)網(wǎng)絡化發(fā)展

東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的核心地域由北至南分布著以哈爾濱為中心的哈大齊城市群、以長春為中心的吉林中部城市群、以沈陽為中心的遼中城市群和以大連為中心的沿海城市帶，形成了“三圈一帶”的空間形態(tài)，主導著東北地區(qū)城鎮(zhèn)化空間格局。2009年以來，國務院相繼批準了《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》、《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》、《沈陽經(jīng)濟區(qū)新型工業(yè)化綜合配套改革試驗總體方案》，把主要城市群變成國家區(qū)域戰(zhàn)略的重點對象給予支持，加快促進了這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程，城市群地區(qū)的一體化發(fā)展趨勢得到加強。遼寧沿海經(jīng)濟帶在“五點一線”的基礎上得到充實；沈陽經(jīng)濟區(qū)范圍擴大到包括營口、阜新在內(nèi)的8個地級市；而中國圖們江區(qū)域開發(fā)的核心腹地延伸到吉林中部城市群。城市群一體化發(fā)展體現(xiàn)了城市政府間合作發(fā)展意愿，并因地制宜地采取了不同的城鎮(zhèn)化對策和模式。比如沈陽市作為遼中城市群的中心城市，努力建立工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，積極推進“一核五帶”建設、促進同周邊城市的“同城化”建設，打造37個新城新鎮(zhèn)，并依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)重點推進56個主導產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展，形成網(wǎng)絡化、層級式的產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)分布格局。大連市提出了全域城市化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收入分配，逐步實現(xiàn)全域基礎設施網(wǎng)絡化、全域基本公共服務均等化、全域村鎮(zhèn)社區(qū)化、全域農(nóng)民市民化等目標。吉林中部城市群以長春、吉林、四平、遼源、松原等地級城市為支點，加快推進產(chǎn)業(yè)分工合作和交通基礎設施建設，打造一小時經(jīng)濟圈，長吉城際高鐵開通運行對促進長春-吉林兩市的經(jīng)濟社會融合發(fā)展已取得初步效果。哈大齊工業(yè)走廊建設帶動了在產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設、城市和區(qū)域交通基礎設施建設以及產(chǎn)業(yè)集聚擴散，哈大齊城市群人口和經(jīng)濟要素加快集聚，哈爾濱、大慶和齊齊哈爾3個中心城市的綜合功能和地位明顯提升。

2.3 資源型城市轉型和老工業(yè)區(qū)改造的成效顯著

2001年國務院確定遼寧省阜新市為全國資源型枯竭城市經(jīng)濟轉型的首個試點城市，目前國家發(fā)改委已批準3批次試點城市，城市數(shù)量累計達69個，東北地區(qū)21個，占30.43%，此外另有9個城市享受政策。東北老工業(yè)基地資源型城市數(shù)量多、規(guī)模大、資源枯竭速度快，造成了東北資源型城市經(jīng)濟社會問題集中爆發(fā)，社會影響大[2]。以深化國有企業(yè)體制改革、培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、大規(guī)模改造棚戶區(qū)和治理城市塌陷區(qū)為重點，列入試點的資源型城市經(jīng)濟轉型取得了顯著成效。我國資源型城市經(jīng)濟轉型迫于自身經(jīng)濟衰退和社會發(fā)展矛盾，而同期世界范圍內(nèi)的城市轉型升級成為大趨勢，所以資源型城市經(jīng)濟轉型是在國內(nèi)外城市經(jīng)濟轉型升級大背景下展開的，有較先進的理念。資源型城市經(jīng)濟轉型首先要建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，把發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)結合起來，形成多元化、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)結構；其次是完善城市功能，把城市由礦區(qū)（林區(qū)）向城區(qū)轉變，發(fā)揮資源型城市作為區(qū)域中心城市的作用。比如，隨著阜新市城市功能不斷完善，其在遼西北地區(qū)的中心城市地位有所提升；遼源市已初步建立起現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，成為吉林中部城市群的新秀?？傮w上看，東北地區(qū)主要資源型城市都探索出符合自身特點的轉型發(fā)展路徑，初步擺脫了經(jīng)濟社會發(fā)展困境，城市轉型向深度和廣度推進。

沈陽鐵西區(qū)作為“東北現(xiàn)象”的典型代表，20世紀90年代經(jīng)歷了嚴重的衰退。進入21世紀，沈陽鐵西區(qū)改造取得了突破。2011年地區(qū)生產(chǎn)總值突破1000億元，10年間年均增長33%；公共財政預算收入超過100億元，年均增長34.5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2002年的6700元提高到2011年的2.3萬元，成為東北地區(qū)第一經(jīng)濟強區(qū)。沈陽鐵西區(qū)改造創(chuàng)建了老工業(yè)城市搬遷改造的新模式，即“鐵西模式”，有著重要理論意義和實踐參考價值。以沈陽鐵西區(qū)改造為典范，吉林市哈達灣等一些集中連片老工業(yè)區(qū)也都在積極推進城市老工業(yè)區(qū)改造，并取得了初步成效。

2.4 基礎設施建設加快，城鎮(zhèn)化物質(zhì)環(huán)境改善明顯

“東北振興”10年也是城市和區(qū)域基礎設施建設規(guī)模最大、升級最快的時期。大規(guī)模進行高速鐵路、高速公路、機場、港口等基礎設施建設，極大地增強了城市間的聯(lián)系，促進了城市群地區(qū)的一體化發(fā)展。例如，2012年12月開通運行的哈大高速鐵路客運專線，從哈爾濱至大連，縱貫東北3省4大城市群核心地域，全長904公里，最高時速可達350公里，將強化東北地區(qū)城鎮(zhèn)化“三圈一帶”空間格局，對提升東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平有深遠的意義。這期間沈陽、大連、長春和哈爾濱都展開了城市輕軌和地鐵建設，沈陽地鐵已開通2條線路，其他3個城市地鐵即將建成并投入使用，將會明顯地改善城市交通狀況。此外，大規(guī)模的棚戶區(qū)改造、塌陷區(qū)治理、暖房子工程、集中供熱、城市河道治理、園林綠地建設等，極大地改善了城市物質(zhì)環(huán)境，基本改變了20世紀90年代破敗的城市景象，展現(xiàn)出美麗繁榮的現(xiàn)代城市形象。

3 當前東北城鎮(zhèn)化存在的主要問題與挑戰(zhàn)

3.1 區(qū)域城鎮(zhèn)化動力不足

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代人類經(jīng)濟社會發(fā)展必然經(jīng)歷的過程。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根本動力，而城鎮(zhèn)化又反作用于工業(yè)化，兩者相輔相成，相互促進，要協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進入中后期，產(chǎn)業(yè)結構升級，現(xiàn)代服務業(yè)成為城鎮(zhèn)化的主要動力[3]。東北老工業(yè)基地是我國工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，由于受優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)以及計劃經(jīng)濟時期“先生產(chǎn)，后生活”城市建設指導方針的影響，城市化質(zhì)量不高，城市服務業(yè)發(fā)展落后[4]，城市功能不健全，鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化嚴重落后。實施“振興東北戰(zhàn)略”以來，區(qū)域城鎮(zhèn)化有所加速，但人口城鎮(zhèn)化速度仍較慢，工業(yè)化對城鎮(zhèn)化拉動力不足[5]。這期間以解決歷史遺留問題為工作重點，主要進行了國有企業(yè)體制改革，工業(yè)發(fā)展以改造升級傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為主，路徑依賴明顯，新興支柱產(chǎn)業(yè)培育不足，工業(yè)結構依然偏重，資金和技術密集，對勞動就業(yè)貢獻較小。大部分地區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)工業(yè)化落后，包括工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化統(tǒng)籌”尚未形成強大動力，總體上看，過去一段時期人口城鎮(zhèn)化動力，主要來自于包括房地產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展[6]。

3.2 城市群處在發(fā)育期，整體實力還比較弱

東北地區(qū)的4個城市群在人口和經(jīng)濟規(guī)模上都偏小，由于城市群內(nèi)城市間產(chǎn)業(yè)結構雷同，缺乏經(jīng)濟合作，城市同質(zhì)化競爭明顯，還遠未形成一個有機整體，缺乏對外競爭力[7]。從空間上看，遼中城市群與遼寧沿海城市帶、吉中城市群與哈大齊城市群可進一步整合，形成兩大城市群，但受歷史和現(xiàn)實體制的制約，相當長時期內(nèi)仍會維持現(xiàn)有格局。目前4大城市群勢力范圍還未最終穩(wěn)定，仍處在發(fā)展演變過程中。所以，在新的國內(nèi)國際因素影響背景下，更加現(xiàn)實的問題是進一步明確4個城市群內(nèi)部各城市主要職能，促進分工協(xié)作，積極發(fā)展中小城市，構建合理的城市等級規(guī)模結構，引導人口和經(jīng)濟要素有序集聚擴散，盡快建立起城市群內(nèi)部一體化發(fā)展機制。

3.3 資源型城市經(jīng)濟轉型任務依然艱巨

東北地區(qū)資源型城市種類多、數(shù)量大，超過1/3的城市為資源型城市。盡管過去10年資源型城市轉型取得了重要的階段性成果，解決了企業(yè)破產(chǎn)、下崗失業(yè)、社會保障、棚戶區(qū)改造等緊迫問題，但資源型城市尚未全面步入可持續(xù)發(fā)展軌道，轉型任務依然艱巨。目前多數(shù)資源型城市產(chǎn)業(yè)層次仍較低，經(jīng)濟發(fā)展主要依賴于資源型、勞動密集型產(chǎn)業(yè)，污染重、高耗能等行業(yè)還占有較大比重，接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)培育十分緩慢，尚未形成規(guī)模，發(fā)展前景存在不確定性。經(jīng)濟轉型的內(nèi)生動力不足，較依賴國家的援助性政策、資金和項目。歷史遺留的體制機制問題仍未徹底排除，城市更新改造和礦區(qū)環(huán)境整治任務仍十分繁重，可持續(xù)發(fā)展的長效機制尚未完全建立。特別是前一階段取得的轉型成果尚需下大力氣加以鞏固。比如棚戶區(qū)改造改善了市民居住條件，但如何擴大就業(yè)，建立可持續(xù)生計，仍需較長時間加以解決。此外，從各地區(qū)橫向比較來看，資源型城市仍是經(jīng)濟社會發(fā)展最落后地區(qū)，與發(fā)達地區(qū)的差距還在擴大。

3.4 城鎮(zhèn)化的資源利用效率低，生態(tài)環(huán)境影響大

“振興東北”掀起了新一輪區(qū)域大開發(fā)熱潮。從區(qū)域城鎮(zhèn)化角度看，這一過程主要表現(xiàn)為各種級別、不同類型的開發(fā)區(qū)爆發(fā)式增長，大城市空間快速擴張。根據(jù)中國城市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，2003—2010年的7年間，東北3省34個地級市城市建設用地面積增長了24.96%，增長速度是前7年（1996—2003年）的2倍；這期間主要城市的城市建設用地面積擴大了50%以上。借助各種類型規(guī)劃，受土地財政的刺激，區(qū)域振興演變成了“圈地運動”、“造城運動”，許多開發(fā)區(qū)面積小則幾十平方公里，大則數(shù)百平方公里，占用了寶貴的耕地和生態(tài)用地。出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)土地長期閑置、開發(fā)密度偏低、房地產(chǎn)業(yè)用地偏大、工業(yè)和服務業(yè)用地偏小、土地利用效率偏低、局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境影響大等問題。這些都表明，現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化方式粗放，呈現(xiàn)外延式擴張的特點，可持續(xù)城鎮(zhèn)化面臨挑戰(zhàn)。

3.5 鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化嚴重落后

相對于大城市、特大城市的快速發(fā)展，東北地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢，導致包括縣城在內(nèi)的城鎮(zhèn)發(fā)展建設落后，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，功能不健全，基礎設施短缺，居民生活條件普遍較差。以省域城鎮(zhèn)化水平較高的遼寧省為例，全省包括縣城在內(nèi)有610個建制鎮(zhèn)，建成區(qū)內(nèi)積聚人口只有540萬人，總人口僅占全省人口的12.8%，大部分建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在5000人以下，縣域城鎮(zhèn)化水平不及全省平均水平一半[8]。鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化落后的根本原因是第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來，城鎮(zhèn)建設缺乏財政支持。鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化難點是建立起城鄉(xiāng)經(jīng)濟的緊密聯(lián)系，把農(nóng)村經(jīng)濟納入到城市經(jīng)濟系統(tǒng)中，因地制宜建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展機制。

3.6 城鎮(zhèn)化的社會服務和管理水平低

東北老工業(yè)基地受計劃體制影響深刻，對政府和單位的依賴思想重，不善于用市場經(jīng)濟辦法經(jīng)營管理城市，城市社會化服務和管理體制改革滯后，中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務能力更加落后。在城鎮(zhèn)化過程中，政府更偏好大規(guī)劃、大項目、大工程，把主要精力放在招商引資、征地拆遷和出讓土地等工作上面。城市物質(zhì)環(huán)境改造較快，而軟環(huán)境建設跟不上；不善于高效利用已有的城鎮(zhèn)化的資源和條件，更缺乏體制機制創(chuàng)新。新城、新區(qū)成片崛起，而生產(chǎn)和生活服務設施不配套，整個城市的運行效率偏低。

4 未來東北地區(qū)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略對策

根據(jù)2011年4月公布的全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年中國城鎮(zhèn)人口6.6億人，城鎮(zhèn)化率達到49.68%，這意味著世界人口最多的國家已有一半的人口居住在城鎮(zhèn)。依據(jù)世界城鎮(zhèn)化規(guī)律，城鎮(zhèn)化率超過50%，城鎮(zhèn)化速度將逐漸放慢，外延式增長將逐漸停止[3，9]，取而代之的是以內(nèi)涵式、質(zhì)量型的城鎮(zhèn)化方式為主。相對于其他地區(qū)，東北老工業(yè)基地城鎮(zhèn)化速度趨緩，未來要以轉變增長方式，促進城市經(jīng)濟社會轉型，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為核心，走與新型工業(yè)化相適應的新型城鎮(zhèn)化道路,把東北老工業(yè)基地建設成經(jīng)濟繁榮、社會文化事業(yè)發(fā)達、人居環(huán)境優(yōu)美、城市職能明確、空間布局合理、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化的人居環(huán)境系統(tǒng)[10]。

4.1 優(yōu)化城市群結構，提升中心城市的國際服務功能

科學規(guī)劃設計以沈陽、大連、長春和哈爾濱為中心的4大城市群，依據(jù)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌城市群內(nèi)部大中小城鎮(zhèn)發(fā)展條件、優(yōu)勢和問題，規(guī)劃城市群內(nèi)部的城鎮(zhèn)數(shù)量及規(guī)模等級、職能分工、空間布局，疏解中心城市人口和產(chǎn)業(yè)，從根本上解決中心城市人口膨脹、交通擁堵、房價高、就業(yè)難、看病難、入學難等大城市病。積極推進城市群基礎設施一體化建設，加快打造城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的節(jié)點城鎮(zhèn)，培育壯大一批專業(yè)化分工明確的中小城市。上述4大中心城市在東北亞地區(qū)具有重要的影響力，要發(fā)揮科技和智力資源優(yōu)勢，確立和鞏固各自的國際分工，提升這些城市在國際金融、商貿(mào)、科技、文化、體育等方面的地位，促進城市基礎設施建設和城市管理水平提高。大連市要加快東北亞國際航運中心和國際物流中心建設，促進城市金融、商貿(mào)和文化產(chǎn)業(yè)的升級，帶動遼寧沿海經(jīng)濟帶乃至整個東北地區(qū)對外開放。沈陽市要與周邊城市共同打造世界領先的現(xiàn)代裝備制造業(yè)基地，提升其對東北地區(qū)金融、商貿(mào)、物流、交通、科技和文化產(chǎn)業(yè)等引領作用。長春市要與吉林、松原、四平、遼源進一步整合，發(fā)揮整個地區(qū)對圖們江地區(qū)國際開發(fā)中的支撐和引領作用，加強東北亞地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作平臺建設，完善國際交通、商貿(mào)、物流基礎設施。哈爾濱市要打造成對俄經(jīng)貿(mào)文化交流的綜合平臺，全面完善和提升城市基礎設施和國際服務功能，成為輻射遠東地區(qū)最重要的區(qū)域中心城市。

4.2 繼續(xù)加強資源型城市轉型和城市老工業(yè)區(qū)改造

加大對資源型城市接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，培育新興產(chǎn)業(yè)，建立多元化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系[11]。加強區(qū)域經(jīng)濟合作，在對外開放與合作中尋找新的經(jīng)濟生長點。加大對科技、人才和教育方面的支持，增強區(qū)域創(chuàng)新能力。以增加就業(yè)崗位為目的，積極發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，鞏固棚戶區(qū)改造成果。完善城市綜合功能，增強城市對區(qū)域綜合服務能力。繼續(xù)加大資源型城市生態(tài)環(huán)境整治，采用先進技術循環(huán)利用廢棄礦產(chǎn)資源。

東北地區(qū)目前仍存在一些城市老工業(yè)區(qū)，城市物質(zhì)環(huán)境衰敗，以及積淀了大量歷史問題和矛盾，迫切需要舊城改造[12]。對這類地區(qū)改造的目標是實現(xiàn)其向新型城區(qū)的轉變。要從整個城市各個功能組團的協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，確定老工業(yè)區(qū)發(fā)展方向和功能轉換定位，明確要素轉移與置換的途徑；因地制宜選取改造模式，兼顧好各方面利益，穩(wěn)妥搬遷改造；注重工業(yè)歷史文化遺產(chǎn)保護和再利用，科學治理污染土地和地下水，恢復其生態(tài)與環(huán)境功能。

4.3 大力促進鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化

東北地區(qū)中小城市發(fā)展不足，根源是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化落后，城鎮(zhèn)成長緩慢。鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化主要靠兩股動力，一個是縣域工業(yè)化的拉力，一個是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推力?？h域工業(yè)化的拉力來源于大城市產(chǎn)業(yè)向縣域轉移以及縣域新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸納農(nóng)村勞動力；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推力來源于農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營，釋放農(nóng)村勞動力。把城鎮(zhèn)規(guī)劃好建設好，會將這兩股動力帶動的人口和經(jīng)濟要素匯聚到縣城及廣大城鎮(zhèn)中來，促進鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。要把握大城市產(chǎn)業(yè)升級時機，積極承接產(chǎn)業(yè)轉移，構建城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化產(chǎn)業(yè)體系。加快城鎮(zhèn)投融資、戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、社保、住房、入學等方面的體制機制改革，為農(nóng)村人口進城提供政策保障。發(fā)揮東北地區(qū)農(nóng)業(yè)資源和生產(chǎn)技術的優(yōu)勢，加快農(nóng)村土地承包流轉制度改革，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本的規(guī)?；?jīng)營；組建農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、信息化和標準化水平，加快農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉移。

4.4 探索農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)和沿邊地區(qū)的特色城鎮(zhèn)化途徑

東北地區(qū)城鎮(zhèn)化有3種較為特殊的區(qū)域城鎮(zhèn)化類型，即農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)和沿邊地區(qū)的城鎮(zhèn)化。這3類地區(qū)的城鎮(zhèn)化條件有明顯的差異，農(nóng)墾區(qū)和林區(qū)還面臨著體制改革任務。近年來這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化勢頭強勁，均在探索特色城鎮(zhèn)化道路。黑龍江農(nóng)墾區(qū)面積達3.54萬平方公里，2011年調(diào)出商品糧190億公斤，對保障國家糧食安全的作用極其重要。農(nóng)墾區(qū)城鎮(zhèn)化要以保障糧食生產(chǎn)能力持續(xù)提高為宗旨，走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路；加強區(qū)域合作，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結構，完善城鎮(zhèn)服務功能，培育城市文化精神，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。林區(qū)城鎮(zhèn)化要充分發(fā)揮林區(qū)生態(tài)優(yōu)勢，綜合開發(fā)利用森林資源，大力發(fā)展木材深加工、林特產(chǎn)加工養(yǎng)殖和旅游業(yè)，加快城市經(jīng)濟轉型，建設功能齊全、特色鮮明的林區(qū)小城鎮(zhèn)[13]。沿邊地區(qū)城鎮(zhèn)化有多方面的經(jīng)濟政治意義，要合理進行口岸城市職能分工，積極擴大中心城市規(guī)模，促進人口和經(jīng)濟集聚，加快口岸和城市基礎設施建設，提升城市商貿(mào)服務功能，帶動邊境地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作。

4.5 集約利用土地資源，構建區(qū)域城鎮(zhèn)化生態(tài)安全格局

東北地區(qū)城鎮(zhèn)人口主要集聚在東北平原中部的糧食主產(chǎn)區(qū)，須十分重視集約節(jié)約利用土地資源，為糧食生產(chǎn)保留最優(yōu)質(zhì)的黑土地[14]。嚴格控制征地指標，加大對土地利用監(jiān)管，提高土地使用效率和效益，遏制大城市蔓延擴張；加大對廢棄工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地治理，推進舊城改造，挖掘建設用地潛力。加強對沿海地區(qū)和中部城市群的空間管制，構建可持續(xù)的生態(tài)安全格局。完善區(qū)域土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市群規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等，形成與主體功能區(qū)規(guī)劃相適應的國土空間格局[15]。保護好濱海、濱湖、河道等重要濕地生態(tài)系統(tǒng)，注重城市公園、綠地和生態(tài)廊道系統(tǒng)建設。

1 鄧偉，張平宇，張柏等.東北區(qū)域發(fā)展報告2004.北京：科學出版社，2004.

2 張平宇,李鶴,佟連軍等.礦業(yè)城市人地系統(tǒng)脆弱性——理論方法實證.北京:科學出版社，2011.

3 潘家華,魏后凱,李紅玉等.中國城市發(fā)展報告No.3.北京：社會科學文獻出版社，2011.

4 金鳳君，張平宇,樊杰等.東北地區(qū)振興與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究.北京:商務印書館,2006.

5 張國寶等.東北地區(qū)振興規(guī)劃研究綜合規(guī)劃研究卷.北京:中國標準出版社,2008.

6 王士君,宋飏.中國東北地區(qū)城市地理基本框架.地理學報,2006,61(6):574-584.

7 付百臣，董曉峰，張新穎等.中國東北地區(qū)發(fā)展報告（2011）.北京：社會科學文獻出版社，2011.

8 張平宇等.東北區(qū)域發(fā)展報告2008.北京：科學出版社，2008.

9 牛文元.新型城市化建設:中國城市社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇.中國科學院院刊，2012，27（6）：670-677.

10 張平宇，馬延吉，劉文新等.振興東北老工業(yè)基地的新型城市化戰(zhàn)略,地理學報,2004,59(s):109-115.

11 金鳳君,陳明星,王姣娥.東北地區(qū)發(fā)展的重大問題研究.北京：商務印書館，2012.

12 陸大道.關于東北振興與可持續(xù)發(fā)展的若干建議.北方經(jīng)濟，2005（4）：5-11.

13 曲偉,王愛心,熊星火等.黑龍江經(jīng)濟發(fā)展報告（2012）.北京：社會科學文獻出版社，2012.

14 程葉青,張平宇.東北商品糧基地糧食生產(chǎn)的區(qū)域分異.自然資源學報，2005,20（6）：925-930.

15 樊杰.我國主體功能區(qū)劃的科學基礎.地理學報,2007,62(4):339-350.