文/樊杰 劉毅 陳田 張文忠 金鳳君 徐勇

中國科學院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室

中國科學院地理科學與資源研究所 北京 100101

我國城鎮(zhèn)化水平到2012年將達到52%左右，僅僅30年時間從低水平城鎮(zhèn)化階段邁入中等城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，在取得輝煌成就的同時，也步入了城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。如果說過去30個百分點的城鎮(zhèn)化增長水平，更多地是延續(xù)了國內(nèi)外城鎮(zhèn)化一般模式而實現(xiàn)的，大城市得到充分發(fā)育，城市群成為主體形態(tài)，全國層面集聚同省域?qū)用婕酃餐饔脴?gòu)成了全國城鎮(zhèn)化的基本格局。當我國城鎮(zhèn)化率超過50%之后，已有模式的延續(xù)將面臨一系列的問題：大城市繼續(xù)擴張同城市綜合承載力瓶頸制約的矛盾顯著加劇，城市群發(fā)育進程中解決城市間有機聯(lián)系的制度障礙難以逾越，影響城市群主體形態(tài)之外的其他類型區(qū)域推進城鎮(zhèn)化的因素及其相關(guān)的政策需求復雜多樣，因此，黨的“十八大”把推進城鎮(zhèn)化作為我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式主攻方向之一，也對城鎮(zhèn)化自身的轉(zhuǎn)型提出了客觀要求。按照以人為本、因地制宜的原則，探索我國健康城鎮(zhèn)化的區(qū)域類型與發(fā)展模式，優(yōu)化全國城鎮(zhèn)化空間布局，對新時期科學指導城鎮(zhèn)化發(fā)展意義重大,是實現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。我國城鎮(zhèn)化空間布局，應能有效提升不同地區(qū)內(nèi)需水平、顯著改善不同地區(qū)民生質(zhì)量，有助于實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化；我國城鎮(zhèn)化空間布局，應該能有力支撐各地生態(tài)文明建設、與不同地區(qū)資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)，有助于實現(xiàn)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化；我國城鎮(zhèn)化空間布局，應能有機地同各地工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展、推動各地城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，有助于實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化；我國城鎮(zhèn)化空間布局，應能不斷優(yōu)化各地區(qū)宜居宜業(yè)環(huán)境與國土品質(zhì)、加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，有助于實現(xiàn)富有競爭力的城鎮(zhèn)化。

1 完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局

采用“點軸”系統(tǒng)構(gòu)建宏觀尺度的國土空間格局，是世界許多國家和地區(qū)引導空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與人口經(jīng)濟合理布局的主要規(guī)劃方式。其中，“點”多指城市，“點群”則是城市區(qū)域。國家“十二五”規(guī)劃中明確提出了“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，特別突出了城鎮(zhèn)群是我國推進城鎮(zhèn)化的主體地位。在此基礎(chǔ)上，應注重增加東部沿海發(fā)達地區(qū)帶動中西部地區(qū)的“橫軸”，進一步完善我國國土空間開發(fā)格局；應進一步明確20多個城鎮(zhèn)群（城市化地區(qū)）之外的其他地區(qū)推進城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略途徑，進一步擴大我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略內(nèi)涵與城鎮(zhèn)化模式的區(qū)域覆蓋面；應積極探索我國適宜區(qū)域推進半城鎮(zhèn)化的新思路，不斷增強城鎮(zhèn)化對社會經(jīng)濟發(fā)展的影響力和帶動力。

1.1 完善城鎮(zhèn)化的主體骨架

國家“十二五”規(guī)劃提出，構(gòu)建以陸橋通道（隴海-蘭新）、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈-京廣、包昆通道為三條縱軸的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，這是完全符合我國國土開發(fā)格局基本特征和區(qū)域發(fā)展基本規(guī)律的。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國形成了人口城鎮(zhèn)分布“東密西疏”、經(jīng)濟發(fā)展水平“東高西低”的總體格局。從發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，打造垂直于東部海岸線、貫通沿海與內(nèi)陸聯(lián)系的發(fā)展軸帶意義更為特殊、也相對更加重要。而受自然地理條件的限制、受經(jīng)濟發(fā)展過程的制約，我國目前南北縱向聯(lián)系較東西橫向聯(lián)系更為通暢便利。在現(xiàn)有的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的基礎(chǔ)上，建議增加橫向——貫通沿海和內(nèi)地聯(lián)系的通道，完善我國國土空間開發(fā)的基本骨架。其作用在于：一是有利于進一步增強沿海地帶的集聚能力。我國沿海3大城鎮(zhèn)群集聚了全國經(jīng)濟總量的40%左右，人口集聚比重還不到20%，全國人口，特別是城鎮(zhèn)人口從內(nèi)陸向沿海地區(qū)持續(xù)集聚依然是未來相當長時期內(nèi)我國國土空間結(jié)構(gòu)演變的主導趨勢。這不僅是沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展比較優(yōu)勢所致，也是實現(xiàn)人口與經(jīng)濟分布相均衡、人口與經(jīng)濟同向集聚實現(xiàn)縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要途徑。二是有利于進一步擴大沿海城鎮(zhèn)集聚區(qū)域的范圍。我國發(fā)育程度最高的3大城鎮(zhèn)群均分布在沿海地區(qū)，特別是長三角和珠三角城鎮(zhèn)群的核心區(qū)域，已形成了全域城鎮(zhèn)化的基本形態(tài)。3大城鎮(zhèn)群沿海岸帶的擴展過程往往受到較多的重視，這對提升東部沿海地帶的整體實力意義顯著。同時，還應高度重視其向內(nèi)陸近鄰的城鎮(zhèn)群擴張，長三角區(qū)域向皖江城鎮(zhèn)帶的延伸，京津冀與冀中南、晉中及呼包鄂城鎮(zhèn)群的合作，以及珠三角沿西江上溯對廣西沿江城鎮(zhèn)帶的帶動，都具有重要的戰(zhàn)略意義。三是有利于增強東部沿海發(fā)達地區(qū)對我國中西部地區(qū)的輻射帶動作用，這符合小平同志“兩個大局”戰(zhàn)略構(gòu)想的空間部署。因此，建議以沿海3大城鎮(zhèn)群為核心、通過向內(nèi)陸主要方向的輻射通道建設、增加我國沿海與內(nèi)陸的軸線數(shù)量和聯(lián)系強度，為增強沿海城鎮(zhèn)化龍頭地位、帶動沿軸線向內(nèi)陸縱深的城鎮(zhèn)群建設與城鎮(zhèn)化推進?？蛇M一步論證，長三角地區(qū)與西南內(nèi)陸的滬昆通道以及與西部地區(qū)的西安-南京通道的軸線建設，珠三角地區(qū)帶動西南內(nèi)陸的西江走廊的軸線建設，以及京津冀地區(qū)貫穿中西地帶的天津-太原-銀川通道的建設，等等（圖1）。

圖1 我國城鎮(zhèn)化格局與國土空間開發(fā)主軸示意圖

1.2 完善城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式

中國特色的城鎮(zhèn)化道路未來一定是由多種具有區(qū)域特色的健康城鎮(zhèn)化模式共同構(gòu)成的。在繼續(xù)強化城鎮(zhèn)群建設作為我國城鎮(zhèn)化格局主體形態(tài)的同時，要進一步豐富城鎮(zhèn)群發(fā)展的合理內(nèi)涵，要進一步創(chuàng)新我國其他類型區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式?！笆濉币?guī)劃確定的21個城鎮(zhèn)群（城市化地區(qū)），集聚了4億多城鎮(zhèn)人口，占全國城鎮(zhèn)人口總量的60%以上。未來，這些城鎮(zhèn)群依然是集聚我國城鎮(zhèn)人口的主要空間載體，70%以上的全國城鎮(zhèn)人口將分布在我國城鎮(zhèn)群地區(qū)。就我國城鎮(zhèn)群發(fā)展而言，其一，應將環(huán)渤海、長三角和珠三角打造成為具有全球影響力的大都市連綿區(qū)（帶）。突出科技創(chuàng)新的驅(qū)動作用，突出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支柱作用；在大都市連綿區(qū)（帶）中心城市資源和產(chǎn)業(yè)存量優(yōu)化的同時，擴大連綿帶近鄰的海岸帶新城建設的增量規(guī)模以及對內(nèi)陸近鄰區(qū)域輻射帶動的增量水平；改善集聚形態(tài)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城市建設品質(zhì)，創(chuàng)新分散型的全域城鎮(zhèn)化模式。其二，以城鎮(zhèn)群為主體形態(tài)，在繼續(xù)增強東部平原集聚的同時，通過打造中西部城鎮(zhèn)群，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化格局全面展開與區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。就我國非城鎮(zhèn)群地區(qū)而言，雖然未來承載的城鎮(zhèn)化人口數(shù)量不多，但由于這些區(qū)域在生態(tài)安全保障、農(nóng)副產(chǎn)品提供、脫貧致富以及民族和諧與國防安全建設等方面具有特殊地位，其城鎮(zhèn)化作用與道路選擇也不容忽視。其中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)和山地丘陵地區(qū)要將異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化相結(jié)合，在人口總規(guī)模減少的同時提高城鎮(zhèn)化水平，以打造本土經(jīng)濟品牌工程和當?shù)刭Y源優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為核心，構(gòu)成城鎮(zhèn)化工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的現(xiàn)代化建設新面貌。沿邊地區(qū)的城鎮(zhèn)建設，應以樹立國門形象為導向，結(jié)合口岸經(jīng)濟建設，提高邊民生活水平，構(gòu)筑邊境安全和邊疆穩(wěn)定的社會經(jīng)濟發(fā)展高地。

1.3 完善城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)

城鎮(zhèn)化是一個過程，一些地區(qū)由于自然條件的限制和生產(chǎn)方式的制約，在城鎮(zhèn)化過程中有可能難以最終演進為城鎮(zhèn)化地區(qū)，但城鎮(zhèn)化過程依然是推動這些區(qū)域現(xiàn)代化進程的主要動力。在我國未來30%左右的非城鎮(zhèn)人口中，有一半人口將居住在這類地區(qū)，如城郊邊緣地帶和近鄰大都市的周邊鄉(xiāng)村區(qū)域、具有良好的旅游休閑資源的非城鎮(zhèn)化地區(qū)、分散的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)、農(nóng)副產(chǎn)品加工為支撐的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)達地區(qū)以及通過經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型而形成的林業(yè)工人工作和生活區(qū)域，等等。這類地區(qū)可以稱為“半城鎮(zhèn)化”地區(qū)，除避免大規(guī)模人口不合理集聚形成城鎮(zhèn)之外，應通過半城鎮(zhèn)化、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一體化發(fā)展，促進其就業(yè)的主體形態(tài)、收入來源構(gòu)成、公共服務與基礎(chǔ)設施條件、生活方式與社區(qū)文化等，與城鎮(zhèn)化人口和城鎮(zhèn)化地區(qū)接近，把半城鎮(zhèn)化打造成為我國城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的一種補充形式，有助于縮小城鄉(xiāng)差距，使全社會更多地從城鎮(zhèn)化過程中直接受益。

2 創(chuàng)新具有區(qū)域特色的城鎮(zhèn)化模式

我國地域遼闊，人口眾多，各地區(qū)自然稟賦差異很大，區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展類型多樣。當我國城鎮(zhèn)化率達到50%以上時，除繼續(xù)沿用以往快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式、遵循國際通用的經(jīng)典城鎮(zhèn)化途徑外，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略內(nèi)涵和城鎮(zhèn)化道路，符合提高我國經(jīng)濟發(fā)展活力和競爭力水平的要求，符合實現(xiàn)我國小康社會建設目標和現(xiàn)代化建設目標的要求。為此，應著力構(gòu)建和實施各具特色的區(qū)域城鎮(zhèn)化模式，優(yōu)化我國城鎮(zhèn)化空間布局基本形態(tài)。各具特色的區(qū)域城鎮(zhèn)化應遵循下列原則：依托區(qū)域資源環(huán)境承載能力，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)與資源環(huán)境相均衡；依托經(jīng)濟布局的基本規(guī)律，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化同工業(yè)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展；依托公共資源在國土空間的合理配置，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一；依托區(qū)域文化傳承和區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量和國土品質(zhì)永續(xù)提升（圖2）。

圖2 我國主要城鎮(zhèn)化類型區(qū)分布圖

2.1 培育東部大都市連綿區(qū)（帶）

包括環(huán)渤海大都市連綿帶、長江三角洲大都市連綿區(qū)、珠江三角洲大都市連綿區(qū)。大都市連綿區(qū)（帶）國土空間覆蓋面積在8萬平方公里左右，有10個左右的特大城市分布其中，可集聚城鎮(zhèn)人口達1億人。美國在2050年發(fā)展戰(zhàn)略中，也選擇了都市連綿區(qū)作為打造具有全球競爭力的區(qū)域；歐盟空間戰(zhàn)略也在探索，試圖突破國家行政界限、建設具有全球影響力的都市連綿區(qū)。大都市連綿區(qū)已成為應對經(jīng)濟全球化、引領(lǐng)國家和地區(qū)增強核心競爭能力的共同抉擇。我國東部大都市連綿區(qū)（帶），一是要加快中心城市向世界城市邁進的步伐，引領(lǐng)大都市連綿區(qū)率先實現(xiàn)科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的轉(zhuǎn)型；通過現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)發(fā)展，加快大都市連綿區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和功能提升。二是要調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，嚴格控制特大城市生產(chǎn)空間的擴大，著力重塑大都市連綿區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進人居環(huán)境和投資環(huán)境的同步優(yōu)化，促進城鎮(zhèn)化水平和城市建設品質(zhì)的同步提升。三是要轉(zhuǎn)變大都市連綿區(qū)內(nèi)部居民點散布地區(qū)的城鎮(zhèn)化路徑，這些“村村象城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)象農(nóng)村”的區(qū)域，農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化動力不足，集中城鎮(zhèn)化圈地占房的成本過高，解決城中村所產(chǎn)生的社會問題難度很大。因此，在城市基礎(chǔ)設施和公共服務設施覆蓋范圍內(nèi)，與開敞綠色空間相復合的、由低密度居民點構(gòu)成的城鎮(zhèn)化區(qū)域，與緊湊集約的城市集中連片的建成區(qū)并存，共同構(gòu)成全域城鎮(zhèn)化的發(fā)展格局。四是要增強都市連綿區(qū)的輻射帶動作用。從長遠來看，未來我國環(huán)渤海大都市連綿帶與日本、朝鮮半島構(gòu)成的集聚區(qū)域，我國長三角大都市連綿區(qū)及通過長江貫穿的長江中游城鎮(zhèn)群和成渝城鎮(zhèn)群構(gòu)成的經(jīng)濟核心區(qū)，以及珠三角大都市連綿區(qū)與港臺及東南亞經(jīng)濟核心地帶構(gòu)成的集聚區(qū)域，將可能共同形成與歐盟、北美三足鼎立的全球經(jīng)濟集聚區(qū)。

2.2 打造海岸新城鎮(zhèn)帶

我國大陸海岸線綿延1.8萬公里，在城鎮(zhèn)化進程中，東部沿海省份在10公里海岸帶范圍建成的城市數(shù)量相對有限，除海港城市外，包括天津、上海、廣州等城市，都是近海而離岸發(fā)展起來的。海岸帶開發(fā)利用在國際貿(mào)易不斷增強、特別是全球化利用兩種資源和兩個市場過程中，具有突出的區(qū)位優(yōu)勢。加之海域環(huán)境容量大，位于河流末端對其他地域環(huán)境影響小；自然淤積造地和合理填海造地，緩解了我國嚴格保護耕地條件下解決建設用地的矛盾；海港建設技術(shù)突破及綠色水運方式復興，特別是海洋經(jīng)濟和藍色國土開發(fā)對未來社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的巨大作用，我國城鎮(zhèn)化有必要再進一步向海集聚，在有條件的海岸帶地區(qū)興建或擴建一批城鎮(zhèn)，構(gòu)建臨海城鎮(zhèn)帶。為此，一要在海岸帶前瞻性地選擇新城鎮(zhèn)的位置，特別是盡早謀劃百萬人口新城的選址，并對預留建設范圍進行紅線管制，避免盲目開發(fā)建設降低了海岸帶新城鎮(zhèn)帶布局的應有價值。二要緊緊依托藍色國土開發(fā)和海洋經(jīng)濟發(fā)展，建設海洋生物及海洋新能源新材料等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)基地，推動人口和經(jīng)濟同步向海岸帶集聚。三要避免重工業(yè)園區(qū)建設、輕城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，重港口基礎(chǔ)設施建設、輕公共服務體系建設，重對外開放合作、輕對內(nèi)輻射帶動等失誤的發(fā)生，搞好港口-園區(qū)-城鎮(zhèn)一體化規(guī)劃和發(fā)展，搞好海岸生態(tài)環(huán)境保護及海陸統(tǒng)籌，搞好海岸帶不同利用功能的協(xié)調(diào)，搞好海岸帶開發(fā)與腹地建設的協(xié)同發(fā)展。把海岸新城鎮(zhèn)帶建設，作為增強我國東部沿海地區(qū)進一步集聚人口和經(jīng)濟的重要抓手，打造具有現(xiàn)代化水準、符合科學發(fā)展觀要求的城鎮(zhèn)帶。

2.3 壯大內(nèi)陸城鎮(zhèn)群

城鎮(zhèn)群與大都市連綿區(qū)的主要區(qū)別是，覆蓋地域范圍和城鎮(zhèn)人口規(guī)模等總體量相對較小，空間形態(tài)往往是一個特大城市為中心城市、同若干大中小城市構(gòu)成的空間體系，功能往往局限在一定的區(qū)域范圍內(nèi)。如果把“十二五”規(guī)劃中“長江中游地區(qū)”拆分為3個相對獨立的城鎮(zhèn)群、把“哈長地區(qū)”拆分為2個相對獨立的城鎮(zhèn)群并取消“藏中南地區(qū)”的話，我國內(nèi)陸城鎮(zhèn)群總量可達16個。毫無疑問，這些城鎮(zhèn)群，承載著我國進一步提升城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平、帶動內(nèi)陸區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的功能，也承載著相關(guān)省區(qū)內(nèi)部人口經(jīng)濟集聚的重要接納地的功能。內(nèi)陸城鎮(zhèn)群的發(fā)展，一要把打造中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展核心區(qū)作為培育目標，把形成分工合理、聯(lián)系緊密、建設有序、布局科學的城鎮(zhèn)體系作為發(fā)展重點，進一步提高在省區(qū)內(nèi)人口和經(jīng)濟的集聚程度，初步測算，每個城鎮(zhèn)群集聚本省城鎮(zhèn)人口應達到一半以上。二要在城鎮(zhèn)群一體化建設同時，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展放在重要地位。這類城鎮(zhèn)群所在區(qū)域往往與農(nóng)業(yè)發(fā)展條件優(yōu)越的區(qū)域高度吻合、重疊，具備城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的良好條件，在建設城鎮(zhèn)群內(nèi)部發(fā)達的基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡和公共資源服務體系的過程中，應采取城鄉(xiāng)建設一體化規(guī)劃、分步建設實施，切實通過城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鎮(zhèn)群區(qū)域率先縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)區(qū)域共同繁榮。三要根據(jù)不同區(qū)域的自然條件、區(qū)域背景、戰(zhàn)略區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)和增長潛力，選擇合理的城鎮(zhèn)群組織方式和發(fā)展路徑，一般以不超過1小時公路交通距離可達范圍構(gòu)成城鎮(zhèn)群的核心圈，以不超過2小時公路交通距離可達范圍構(gòu)成城鎮(zhèn)群的外圈，避免城鎮(zhèn)群范圍過大而失去城鎮(zhèn)群應有的功能和價值。

2.4 穩(wěn)步推進傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化

我國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)在東部、東北和中部地區(qū)主要集中分布在大平原區(qū)域，在西部地區(qū)，主要集中在河谷、盆地。僅國家級糧食大縣就有800個。由于位于西部的渭河谷地、成都盆地、河套灌區(qū)、新疆綠洲等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)同內(nèi)陸城鎮(zhèn)群地區(qū)在空間上是相重疊的，因此，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化的重點和難點，主要集中在我國的東中部的平原區(qū)域。這些地區(qū)的特點是，人口總量多、人口密度大，一般每平方公里有500人以上，一個縣人口總量可達100萬左右；經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平都低于全國平均水平，城鎮(zhèn)化率在35%左右；受糧食主產(chǎn)區(qū)功能定位的約束，耕地和基本農(nóng)田保護壓力大，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程緩慢，成為我國推進城鎮(zhèn)化的難點區(qū)域。主要包括東北平原、黃淮海平原、長江中下游沿江環(huán)湖平原等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。建議：一要繼續(xù)堅持嚴格的土地管理，切實將農(nóng)村居民點建設用地控制在國家規(guī)定的人均150平方米以內(nèi)；與此同時，調(diào)整建設用地供給，保障縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展的建設用地需要。二要做大做強集中農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)環(huán)繞的中心城市（一般為地級市），依托市場選擇的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和具有競爭力的企業(yè)，以扶持本土經(jīng)濟振興和國產(chǎn)品牌產(chǎn)品培育為重點，通過工業(yè)化拉動城鎮(zhèn)化，通過經(jīng)濟集聚帶動人口集聚，努力形成百萬人口的特大城市體量。三要以大中規(guī)模城市為主體形態(tài)打造縣城，積極扶持縣城和若干重點鎮(zhèn)的農(nóng)副產(chǎn)品加工和貿(mào)易業(yè)發(fā)展，加大城市基礎(chǔ)設施建設和公共服務設施建設力度，優(yōu)化投資環(huán)境，通過城鎮(zhèn)化構(gòu)筑承載工業(yè)化的平臺。合理布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)和區(qū)內(nèi)外交通網(wǎng)絡，以“生產(chǎn)在園區(qū)、生活在社區(qū)”的方式，促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化逐漸步入?yún)f(xié)同發(fā)展、良性互動的軌道。

2.5 探索山地丘陵城鎮(zhèn)化新模式

我國山地和丘陵占國土面積比重較大，分別為33%和10%。山地丘陵地區(qū)主要涉及我國老少邊窮地區(qū)，其基本特征是：水土資源組合條件偏差，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，地理位置偏遠封閉，社會經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。在不斷引導人口有序外遷的同時，探索山地丘陵城鎮(zhèn)化新模式，對于集中連片貧困地區(qū)的扶貧攻堅、由解決溫飽轉(zhuǎn)向區(qū)域現(xiàn)代化建設具有關(guān)鍵性的作用。一要認真分析山地丘陵城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境承載能力，規(guī)避推進城鎮(zhèn)化的自然災害風險，慎重推進“城鎮(zhèn)化上山”進程。二要根據(jù)自然條件以及山地丘陵地區(qū)資源指向型產(chǎn)業(yè)布局相對分散的特征，采取核心城市與周邊園區(qū)相結(jié)合的組合形態(tài)，集中做大地區(qū)中心城市，發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，拉動貧困區(qū)域投資環(huán)境的改善和變貧困地區(qū)面貌的改變。三要以縣城和重點鎮(zhèn)為公共服務均等化的空間載體，結(jié)合地方能源礦產(chǎn)開發(fā)與加工、生物資源及農(nóng)副產(chǎn)品加工貿(mào)易、自然和人文旅游資源利用等資源主導型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局，以小城鎮(zhèn)為主體形態(tài)，推進山地城鎮(zhèn)化進程。四要加大生態(tài)補償機制和資源稅改革力度，切實解決山地丘陵地區(qū)政府和老百姓經(jīng)濟實力不足、嚴重制約城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵問題。

2.6 加快沿邊地區(qū)城市建設步伐

以支持邊疆地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展為宗旨，結(jié)合跨境商貿(mào)物流業(yè)和進出口加工基地的建設，加快邊境后方基地城市和邊境前沿窗口城市的建設，共同構(gòu)筑沿邊地區(qū)城鎮(zhèn)帶。以沿邊發(fā)達的城市彰顯國門新面貌，以優(yōu)越的生活水平和穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境穩(wěn)定邊境安全。

3 健全體制機制保障

一要健全空間規(guī)劃體系。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局是一個戰(zhàn)略性、長期性、整體性的工程，必須立法為本、規(guī)劃先行。不僅要制定國家層面的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃和總體布局方案，還要理順規(guī)劃體制，健全規(guī)劃體系，通過不同層級的區(qū)域、省域、市縣空間規(guī)劃的落實，通過不同類型的相關(guān)規(guī)劃如城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、扶貧攻堅規(guī)劃等的落實，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化空間布局在各部門之間是橫向協(xié)調(diào)的、在國家和地方之間是縱向貫通的。目前我國空間規(guī)劃類型多樣，各種類型規(guī)劃功能缺乏協(xié)調(diào)，規(guī)劃資源沒有整合，規(guī)劃結(jié)果時常沖突，極大地影響到規(guī)劃的價值。借城鎮(zhèn)化規(guī)劃落實之機，探索規(guī)劃資源整合與健全規(guī)劃體系的路徑，不僅有利于城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實施，也將對我國科學管理國土空間開發(fā)利用具有深遠的影響。

二要合理配置政府資源。促進城鎮(zhèn)化空間布局實施的政府資源，首先是土地利用功能的管制，在主體功能區(qū)戰(zhàn)略指引下，結(jié)合分類指引的城鎮(zhèn)化模式，把控制開發(fā)強度同城鎮(zhèn)化進程與布局結(jié)合起來，把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)同優(yōu)化城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局和打造城鎮(zhèn)化空間形態(tài)結(jié)合起來，實現(xiàn)國土空間主體功能、建設用地指標與城鎮(zhèn)化作用、城鎮(zhèn)化模式相統(tǒng)一，有效約束城鎮(zhèn)化健康有序地推進。其次，是以區(qū)域性的交通基礎(chǔ)設施建設以及地方性的公共服務資源配置為重點，合理引導城鎮(zhèn)化模式和空間布局的實施。特別是將交通運輸主通道及交通運輸樞紐的建設，與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局相協(xié)調(diào)；把區(qū)域交通運輸網(wǎng)絡建設、與城鎮(zhèn)群及不同層級的中心城市建設相匹配；把改善交通運輸條件同推進小城鎮(zhèn)建設相結(jié)合，努力發(fā)展交通運輸在推進城鎮(zhèn)化進程中的杠桿作用。第三，加強環(huán)境容量管制，通過不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)準入和產(chǎn)業(yè)限制名錄的發(fā)布和實施，助推工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。

三要完善區(qū)域政策。針對推進城鎮(zhèn)化空間布局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心問題，把區(qū)域城鎮(zhèn)化作為一個基礎(chǔ)平臺，整合人口、財稅、金融、投資、產(chǎn)業(yè)等各類政策，保障城鎮(zhèn)化空間布局的持續(xù)優(yōu)化。其中，要加大促進區(qū)域間合作的政策創(chuàng)新力度，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和城鎮(zhèn)化空間布局的展開，由于行政區(qū)劃導致的人為阻隔，將越來越成為影響城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵制約因素。產(chǎn)業(yè)間的分工合作、城市功能的輻射擴散、資源合理開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護的共同責任、公共資源的互惠共享、創(chuàng)新網(wǎng)絡和基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡的共建等等，都需要有良好的區(qū)域合作機制作為保障，要有正常的區(qū)域合作關(guān)系作為前提。因此，一方面，要探索有利于健康城鎮(zhèn)化的行政區(qū)劃改革方向，另一方面，還是要著力創(chuàng)新區(qū)域合作機制。

1 周一星，城市地理求索.北京:商務印書館，2010.

2 陸大道，樊杰，劉衛(wèi)東等著.中國地域空間、功能及其發(fā)展.北京:中國大地出版社，2011.

3 馬凱主編.十一五規(guī)劃戰(zhàn)略研究.北京:人民出版社，2006.

4 張平主編.十二五規(guī)劃戰(zhàn)略研究.北京:人民出版社，2011.

5 世界銀行.2009年世界發(fā)展報告—重塑世界經(jīng)濟地理.北京:清華大學出版社，2009.

6 布賴恩·貝利.20世紀不同國家和地區(qū)的城市化道路.城市與區(qū)域規(guī)劃研究.北京:商務印書館，2008.

7 方創(chuàng)琳等著.2010中國城市群發(fā)展報告.北京:科學出版社，2010.

8 中國科學院國情分析研究小組.城市與鄉(xiāng)村.北京:科學出版社，1994.