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        鐵老大改制“遺產(chǎn)”

        2013-10-08 06:28:50唐寧
        法人 2013年4期
        關(guān)鍵詞:鐵道部鐵路局總公司

        文 本刊特約撰稿 唐寧

        政企分開之后,鐵路改革仍面臨新的問題,新誕生的正部級央企、2.66萬億巨額債務(wù)、廣受詬病的效率和服務(wù),這些改制“遺產(chǎn)”能不能繼續(xù)處理下去?

        一場醞釀了十幾年的改革終于拉開帷幕。

        2013年3月10日,《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布,方案確定,實(shí)行鐵路政企分開,將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部,另外組建國家鐵路局和中國鐵路總公司,不再保留鐵道部。

        當(dāng)天,一個段子在網(wǎng)上廣泛流傳:“沉痛悼念鐵道部:他是無產(chǎn)階級革命家(一生虧損,從未贏利),他勇于擔(dān)當(dāng)(既是運(yùn)動員,又是裁判員),作風(fēng)硬朗(人稱“鐵老大”),生活簡樸(票價(jià)降幾分錢),關(guān)心同事(干部待遇很高),慎言慎行(發(fā)言人一語驚天下),做事豪放(光宣傳片就上千萬),因病醫(yī)治無效,于2013年3月初在北京去逝,享年64歲?!?/p>

        當(dāng)人們歡呼鐵道部這個計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個堡壘被攻破的時候,火車票可能漲價(jià)的說法不脛而走,似乎鐵路改革只是一場春夢。一時間爭論再起。

        然而,一些多年研究鐵路改制的學(xué)者指出,鐵路體制改革是全世界最復(fù)雜的改革,政企分開只是改革的第一步。巨額債務(wù)如何化解?龐大的鐵路帝國如何引入民資?告別行政壟斷之后能否打破企業(yè)壟斷?一系列更深層次的問題期待破解。

        鐵道部64年

        3月17日,北京市復(fù)興路10號大院迎來歷史性的時刻。

        早晨7時30分左右,十幾名警察突然清理了在原鐵道部門口拍照的市民,隨后,原鐵道部部長、新任中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖和領(lǐng)導(dǎo)班子成員走出來,兩名工作人員將“中華人民共和國鐵道部”的牌子摘下,輕輕擦拭了一下原來的鐵架,將“中國鐵路總公司”的新牌掛了上去。緊接著,盛光祖帶領(lǐng)班子成員與新門牌合影。目擊者稱,整個過程沒有掌聲,前后不到5分鐘,此后盛光祖等人迅速回到院中。

        據(jù)新華社報(bào)道,掛了64年的“中華人民共和國鐵道部”牌子,將被送到中國鐵道博物館。

        此前的一個星期里,原鐵道部門前幾乎成了旅游景點(diǎn),一波又一波的民眾前來拍照留影,其中不乏鐵路系統(tǒng)的老職工、老干部。

        鐵道部是中華人民共和國政府成立最早的部門之一。1949年10月1日,根據(jù)中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條的規(guī)定,設(shè)置中央人民政府鐵道部。1954年9月,國務(wù)院按照《國務(wù)院組織法》的規(guī)定,將原中央人民政府鐵道部改為中華人民共和國鐵道部,接替相關(guān)工作,成為國務(wù)院組成部門。歷史上除1970年至1975年間與原交通部、郵電部合并成立新的交通部之外,一直延續(xù)至今。

        多年來,鐵路體制改革時走時停,因政企不分引發(fā)的問題也多為社會所詬病。事實(shí)上,2008年實(shí)行大部制改革,就有建議將鐵道部并入新組建的交通運(yùn)輸部,但由于時任鐵道部領(lǐng)導(dǎo)以鐵路建設(shè)和管理的特殊情況為由反對,最后沒有并入。

        2011年年初原鐵道部部長劉志軍落馬和“7.23”溫州動車事故發(fā)生后,社會各界對鐵路系統(tǒng)政企分開的呼聲日漸高漲,客觀上促進(jìn)了鐵路改制的提速?!傲硪粋€原因是,鐵路的資金鏈基本上斷了。”一位不愿具名的學(xué)者說。

        就在2011年底召開的全國鐵路工作會議上,原鐵道部部長盛光祖在年度工作報(bào)告中首次提出政企分開,實(shí)質(zhì)性的鐵路體制改革開始駛?cè)胲壍馈?/p>

        中國政府網(wǎng)2013年3月14日公布的《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》說,中國鐵路總公司是由中央管理的國有獨(dú)資企業(yè),由財(cái)政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé),交通運(yùn)輸部、國家鐵路局依法對公司進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管。中國鐵路總公司注冊資金為10360億元人民幣。并明確,歷史債務(wù)問題沒有解決前,國家對公司暫不征收國有資產(chǎn)收益;不增加鐵路改革成本;不進(jìn)行資產(chǎn)評估和審計(jì)驗(yàn)資,實(shí)有國有資本數(shù)額以財(cái)政部核定的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記數(shù)額為準(zhǔn)。

        而對于人們關(guān)心的國家鐵路局,新任交通運(yùn)輸部部長楊傳堂近日透露,對國家鐵路局定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能的“三定”方案還在制定當(dāng)中,“時間不會很長”。

        難解的2.66萬億債務(wù)

        鐵道部不在了,地方的鐵路局怎么改?

        “除了廣州鐵路(集團(tuán))公司、青藏公司不用變,其他16個地方鐵路局肯定也得換牌,但是換牌時間還沒有確定?!?月26日,太原鐵路局一位工作人員告訴筆者,成立中國鐵路總公司后,作為下屬企業(yè)的地方鐵路局也面臨公司化改革,目前運(yùn)行機(jī)制不變。

        事實(shí)上,原鐵道部在2011年就制訂了《加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式、確立運(yùn)輸企業(yè)市場主體地位的改革推進(jìn)方案》,該方案用來科學(xué)界定鐵道部職能、落實(shí)企業(yè)經(jīng)營權(quán)責(zé)、理順鐵道部與運(yùn)輸企業(yè)的管理關(guān)系,基本形成了新體制、新機(jī)制的制度框架,并于2012年開始實(shí)施。

        而更早“公司化”的鐵路局是廣鐵集團(tuán)。1993年,原廣州鐵路局改制為廣鐵集團(tuán),改制后的廣鐵集團(tuán)享有多項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),如自主決定人事管理、員工報(bào)酬、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、生產(chǎn)布局安排、外貿(mào)、資金使用、部分運(yùn)輸產(chǎn)品價(jià)格等。

        對于廣鐵集團(tuán),也有不同看法,認(rèn)為改制20年來,雖進(jìn)行公司化運(yùn)作,但是與其他鐵路局并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。但老百姓卻早已感受到公司化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。2012年,筆者從廣州乘坐一趟列車到鄭州,發(fā)現(xiàn)面對眾多買站票者,廣鐵集團(tuán)的每列車廂都配備了十幾個塑料凳,優(yōu)先老弱病殘?jiān)袐D使用,很人性化。

        鐵路政企分開后,如何處理原鐵道部巨額債務(wù),成為人們一直關(guān)注的焦點(diǎn)。

        公開數(shù)據(jù)顯示,截至2012年三季度,原鐵道部負(fù)債增加至2.66萬億元,資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)62%,并且將在2014年進(jìn)入還債高峰。

        在3月13日召開的新聞發(fā)布會上,中國人民銀行副行長劉士余表示,根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,鐵道部政企分開,原來由商業(yè)銀行向鐵道部發(fā)放的貸款以及鐵道部發(fā)行的債券,以及鐵道部下屬企業(yè)從商業(yè)銀行拿到的貸款,都將由新組建的中國鐵路總公司繼承。劉士余并稱,下一步國家將會采取綜合性的措施支持鐵路建設(shè)、支持鐵路的投資和融資。

        中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室副主任王峰也表態(tài)稱,鐵道部現(xiàn)有債務(wù)將由中國鐵路總公司通過投融資改革以及國家支持來解決。

        而此前,盛光祖曾表示,按照規(guī)定,該企業(yè)償還的要企業(yè)來償還,該國家財(cái)政投入的就由國家財(cái)政投入,這是一個課題,需要認(rèn)真研究如何處理。新任國家鐵路局局長陸東福也解釋道,“負(fù)債中有一部分,未來應(yīng)當(dāng)由企業(yè)通過經(jīng)營活動和收益來償還,而有一部分本身就是公益性建設(shè)、國土開發(fā)項(xiàng)目、扶貧項(xiàng)目,這些將通過適當(dāng)?shù)恼緩胶头椒▉斫鉀Q。”

        鐵路體制改革下一步

        “鐵路改革不要指望一蹴而就。”訪談中,多位專家希望這樣告知公眾。

        根據(jù)此前幾所深度參與了鐵路改革方案制定的研究機(jī)構(gòu)的思路,鐵道部政企分開后還將繼續(xù)拆分,有建議中國鐵路總公司橫向切割為運(yùn)營、投資、建設(shè)三大公司,也有機(jī)構(gòu)認(rèn)為縱向分拆為若干區(qū)域集團(tuán)公司更能形成有效競爭的市場環(huán)境。一位消息人士透露,原來的一個設(shè)計(jì)方案是,改革后18個鐵路局(公司)將組建七大區(qū)域公司。但目前看來,不論哪種方案,進(jìn)一步的分拆短期內(nèi)不會啟動。

        “處理好政府和市場的關(guān)系只是改革的第一步,政企分開后,至少還有三方面的問題不容回避?!北本┙煌ù髮W(xué)教授趙堅(jiān)曾經(jīng)多次參與國家發(fā)改委鐵路改革課題研究,他認(rèn)為:第一,本次改革將擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部,鐵路、公路、水運(yùn)、民航的發(fā)展規(guī)劃和政策制定在交通運(yùn)輸部內(nèi)如何整合,對交通運(yùn)輸部是一個巨大挑戰(zhàn)。第二,鐵路巨額債務(wù)和公益性運(yùn)輸虧損問題亟待解決。在鐵路政企合一的原有體制下,公益性運(yùn)輸是用貨運(yùn)收入來彌補(bǔ)虧損的。政企分開后公益性運(yùn)輸虧損不能再由鐵路總公司承擔(dān),需要國家財(cái)政補(bǔ)貼,而國家財(cái)政該補(bǔ)貼多少?如何補(bǔ)貼?無疑將面臨艱難選擇。第三,新組建的中國鐵路總公司需要進(jìn)行打破壟斷、引入競爭的改革。如果不進(jìn)行打破壟斷、引入競爭的鐵路運(yùn)輸企業(yè)重組,上述目標(biāo)將無法實(shí)現(xiàn)。

        趙堅(jiān)的建議是,當(dāng)前可從推動形成以中國鐵路總公司為控股公司、三大區(qū)域鐵路公司為市場主體的改革入手。將現(xiàn)有的18 個鐵路局(公司)重組為三大區(qū)域鐵路公司,即北方、中部和南方鐵路公司。此后還要對其所屬的鐵路局進(jìn)行重組,改變目前鐵路局之間分界口過多,對主通道分割過碎,對貨流、車流的管理過于分散的問題。要以主通道為基礎(chǔ)組建分公司(或子公司),每個分公司管理一條相應(yīng)的主通道及與其有緊密聯(lián)系的支線。由此形成三大區(qū)域鐵路公司之間的比較競爭,和區(qū)域公司內(nèi)相鄰分公司之間的平行線競爭,即兩層面競爭的鐵路運(yùn)輸企業(yè)組織結(jié)構(gòu)。

        但據(jù)筆者了解,鐵道部早先的主流意見是進(jìn)行運(yùn)網(wǎng)分離改革。據(jù)《新世紀(jì)》周刊報(bào)道,早在劉志軍上臺前,鐵道部官員在改革的原則上就形成了共識,即按照“政企分開、網(wǎng)運(yùn)分離、打破壟斷、引入競爭”的原則逐步推進(jìn)鐵路改革。不過劉志軍落馬后,這一意見被暫時擱置。

        目前世界上鐵路運(yùn)輸企業(yè)的組織模式有三種:美國的平行線競爭模式、歐洲的網(wǎng)運(yùn)分離模式、日本的區(qū)域公司模式??陀^地說,這三種模式都有優(yōu)點(diǎn)也有缺點(diǎn)。

        “至少我們過去堅(jiān)持的全國統(tǒng)一指揮調(diào)度是可以考慮突破的。美國鐵路就不存在全國統(tǒng)一的調(diào)度指揮機(jī)構(gòu)?!壁w堅(jiān)介紹說,世界各國的鐵路路網(wǎng)都是被分割開,由不同的鐵路公司經(jīng)營管理的。美國22.8萬公里的鐵路分別由550家鐵路公司經(jīng)營,其中七家一級鐵路公司(包括兩家加拿大鐵路公司)經(jīng)營的營業(yè)里程為16萬公里,占美國鐵路路網(wǎng)營業(yè)里程的70%。日本鐵路被分割成六家客運(yùn)公司,其路網(wǎng)由這六家公司分別經(jīng)營管理。歐盟的鐵路實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離的改革,其路網(wǎng)也是由各國鐵路分別管理。

        國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所管理室主任劉斌也表示,如果改革不徹底,鐵路企業(yè)引進(jìn)競爭機(jī)制和鐵路總公司分拆不合理的話,鐵路的壟斷就會由政企合一的壟斷演變成一個大壟斷企業(yè)的壟斷,“壟斷的合法化、合理化比過去政企合一時代的壟斷更糟糕”。

        劉斌認(rèn)為,競爭是否形成,與資產(chǎn)的配置方式有很大關(guān)系。分拆得好,競爭更合理、更有效,分拆得差,就容易形成合謀,那就是把壟斷合理化,鐵路的綜合競爭力得不到提升,最后就只會導(dǎo)致價(jià)格上漲,這將是一個很壞的結(jié)果。

        爭議之中,原鐵道部建立的龐大企業(yè)帝國依然存在,只不過名字變成了“中國鐵路總公司”,一個堪比中石油、中石化的國有特大央企已經(jīng)閃耀登場。除了上述問題,下一步如何監(jiān)管這家央企巨無霸、厘清企業(yè)與職能部門的關(guān)系、明確有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé),將是解決鐵老大改革“遺產(chǎn)”的治本之策。

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