張 潔

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院 北京100007)

2012年，菲律賓和日本先后在黃巖島與釣魚(yú)島挑起爭(zhēng)端。在應(yīng)對(duì)爭(zhēng)端的過(guò)程中，中國(guó)綜合運(yùn)用行政、外交和經(jīng)濟(jì)等手段，并以軍事力量為后援，實(shí)現(xiàn)了對(duì)黃巖島的完全控制，而其后中國(guó)在釣魚(yú)島及其附屬水域與日本共同行使管轄權(quán)，大大改變了過(guò)去中國(guó)在上述兩島的被動(dòng)局面。中國(guó)通過(guò)成功處理這兩次爭(zhēng)端形成的新的海洋維權(quán)方式被稱為“黃巖島模式”。

那么，與過(guò)去的維權(quán)模式相比，“黃巖島模式”具有哪些新特點(diǎn)?這一模式是否適用于未來(lái)解決其他被占的南沙島礁?這一模式的形成是否意味著中國(guó)海洋維權(quán)政策發(fā)生了根本性變革，即由過(guò)去的韜光養(yǎng)晦轉(zhuǎn)向積極有為?如果答案是肯定的，這種轉(zhuǎn)變是突變性的還是漸變完成的，引起這種轉(zhuǎn)變的原因是什么?未來(lái)，中國(guó)又應(yīng)該采取哪些舉措完善“黃巖島模式”，維護(hù)中國(guó)的海洋權(quán)益呢?這是本文試圖探討的主要內(nèi)容。

一 黃巖島對(duì)峙:過(guò)程、特征及其意義

黃巖島 (Scarborough Shoal)又名民主礁，位于東經(jīng)117°51'，北緯15°07'，屬于中沙群島的一部分，是中國(guó)的固有領(lǐng)土。但是由于各種原因，黃巖島及其附屬海域長(zhǎng)期以來(lái)處于菲律賓的實(shí)際控制中。1999年5月，菲律賓軍艦在黃巖島附近追擊并撞沉一艘中國(guó)漁船，導(dǎo)致11名漁民落水。2009年2月，菲律賓眾議院通過(guò)第3216號(hào)法案 (House Bill 3216)，將黃巖島劃入菲律賓領(lǐng)土。

2012年4月11日，菲律賓軍艦“德?tīng)柶だ瓲枴碧?hào)攔截了在黃巖島附近作業(yè)的中國(guó)漁船并企圖抓扣漁民。正在附近定期巡航的中國(guó)海監(jiān)84、75船編隊(duì)聞?dòng)嵑蠹皶r(shí)趕到事發(fā)地點(diǎn)，制止了菲軍艦的非法行為。隨后，中菲雙方不斷更換和增派船只在事發(fā)海域進(jìn)行維權(quán)，對(duì)峙一直持續(xù)到同年6月初才告一段落，最終，中國(guó)成功地實(shí)現(xiàn)了對(duì)黃巖島及其附屬海域的實(shí)際管轄。

這次對(duì)峙有四個(gè)方面的特征尤其值得關(guān)注:第一，對(duì)峙發(fā)生在中沙群島。強(qiáng)調(diào)這一地理特征的含義是，黃巖島是中沙群島唯一露出水面的島礁，具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值。而且，不同于南沙爭(zhēng)端涉及六國(guó)七方的復(fù)雜局面，對(duì)黃巖島提出主權(quán)聲索的只有中菲兩國(guó)，這部分可以解釋何以在對(duì)峙中其他東盟國(guó)家集體失聲，沒(méi)有公開(kāi)聲援菲律賓。

第二，黃巖島處于無(wú)人居住狀態(tài)。雖然中菲雙方都對(duì)黃巖島提出了主權(quán)要求，但均未實(shí)際占有并進(jìn)行移民。這意味著對(duì)峙雙方可以采取多種手段奪取島礁，尤其對(duì)于進(jìn)攻一方來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)術(shù)選擇的空間更大。設(shè)想，如果島礁有人居住，那么兩國(guó)的攻防導(dǎo)致駐島人員死傷的可能性會(huì)大為增加，這有悖于國(guó)際法原則，也會(huì)損害本國(guó)的國(guó)際形象，提高為奪島付出的國(guó)際輿論成本。進(jìn)行簡(jiǎn)單的邏輯推理就可以明白，這也是中國(guó)在新一輪釣魚(yú)島爭(zhēng)端中要求日本堅(jiān)持“三不原則”(不登島，不在島上進(jìn)行任何資源或環(huán)境的調(diào)查，不在島上建任何建筑)并維持釣魚(yú)島無(wú)人居住狀態(tài)的重要原因。

第三，爭(zhēng)端形成了實(shí)際的據(jù)點(diǎn)對(duì)峙。在黃巖島對(duì)峙過(guò)程中，中菲兩國(guó)的船只進(jìn)行了近距離接觸，這種地理空間上的長(zhǎng)時(shí)間、直接的據(jù)點(diǎn)對(duì)峙在近年的海洋爭(zhēng)端中實(shí)屬罕見(jiàn)。更常見(jiàn)的情況是，海上摩擦在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生并結(jié)束，之后爭(zhēng)議國(guó)就轉(zhuǎn)移到外交、經(jīng)濟(jì)或法理等領(lǐng)域隔空對(duì)仗，以島礁為據(jù)點(diǎn)的對(duì)峙，不僅持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，而且造成擦槍走火的可能性大大增加，因而引起的國(guó)際關(guān)注和影響范圍也更廣。

第四，對(duì)抗性較強(qiáng)。這突出表現(xiàn)在黃巖島對(duì)峙的時(shí)間長(zhǎng)，中菲雙方動(dòng)用的維權(quán)手段多樣化。從2012年4月開(kāi)始，中菲兩國(guó)的執(zhí)法船只在黃巖島附近海域僵持近兩個(gè)月，之后，菲律賓在香格里拉會(huì)議、東盟地區(qū)論壇以及亞歐首腦會(huì)議中仍然不斷挑起黃巖島話題，試圖給中國(guó)施加外交壓力。

在維權(quán)策略方面，中菲雙方在短時(shí)間內(nèi)、密集采取了多種手段，這在近年的南海問(wèn)題中也是不多見(jiàn)的。菲律賓除了先后派出軍艦、海岸警衛(wèi)隊(duì)、環(huán)境監(jiān)測(cè)船等前往黃巖島外，在外交領(lǐng)域，利用美菲間外長(zhǎng)與防長(zhǎng)的2+2對(duì)話機(jī)制，竭力說(shuō)服美國(guó)對(duì)菲提供安全保障，并在東盟地區(qū)論壇上拉攏周邊國(guó)家對(duì)抗中國(guó)。在法理方面，菲律賓正式命名黃巖島為“帕納塔格礁”(Panatag Shoal)。此外，菲僑還組織了“全球性”的反華游行，中菲黑客都攻擊了對(duì)方國(guó)家的網(wǎng)站。2013年1月，菲律賓將包括黃巖島在內(nèi)的“主權(quán)”爭(zhēng)議向國(guó)際法庭上訴，稱中國(guó)所謂的“假想九段線 (標(biāo)注在中國(guó)新版電子護(hù)照地圖上)”，將大部分海域標(biāo)為自己的領(lǐng)海，其中包括與中國(guó)鄰國(guó)距離很近的海域和島嶼［1］。這一舉措說(shuō)明菲律賓仍不甘心，意在將爭(zhēng)議國(guó)際化和復(fù)雜化，利用外部力量向中國(guó)施壓。

作為回?fù)簦袊?guó)也打出了一系列有力的“組合拳”，以加強(qiáng)行政執(zhí)法為主，包括漁政與海監(jiān)部門的船只定期巡航執(zhí)法和護(hù)漁護(hù)航，農(nóng)業(yè)部宣布在中沙海域?qū)嵭小靶轁O令”等;以外交和經(jīng)濟(jì)手段為輔，例如，通過(guò)外交途徑說(shuō)服周邊國(guó)家不支持或聲援菲律賓，對(duì)菲律賓的香蕉進(jìn)口采取制裁，民間組織抵制赴菲律賓旅游等等;此外，軍事力量雖然沒(méi)有直接介入，但無(wú)疑起到了安全保障和威懾作用?？偟膩?lái)看，在對(duì)峙中，中國(guó)的維權(quán)政策具有一致性和連續(xù)性，充分體現(xiàn)了堅(jiān)定的維權(quán)意志，這是中國(guó)最終能在黃巖島對(duì)峙中取得勝利的根本原因。

表1 中菲雙方的主要維權(quán)手段

(續(xù)上表)

作為海上維權(quán)的成功案例，黃巖島對(duì)峙的重要意義顯而易見(jiàn)。第一，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了對(duì)中沙群島的實(shí)際控制。南海海域由東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島組成。其中，東沙群島由中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)控制和管理，西沙群島由中國(guó)大陸管理，中沙群島一度處于菲律賓的實(shí)際控制下，大部分南沙島礁仍然被多國(guó)非法占領(lǐng)。黃巖島對(duì)峙后，菲律賓船只撤出了附近海域，中國(guó)開(kāi)始對(duì)中沙群島進(jìn)行定期巡航，恢復(fù)了對(duì)這一水域的實(shí)際控制。雖然菲律賓仍不甘心，但是鑒于國(guó)家實(shí)力的差距，形勢(shì)逆轉(zhuǎn)的可能性不大。這意味著，雖然中國(guó)仍需應(yīng)對(duì)來(lái)自菲律賓關(guān)于黃巖島的外交壓力，但在實(shí)際控制方面，中國(guó)占據(jù)了主動(dòng)態(tài)勢(shì)。未來(lái)，中國(guó)可以將更多的外交精力和資源集中于處理南沙問(wèn)題。

第二，多重維權(quán)手段的首次成功演練。中國(guó)的涉海部門繁雜，長(zhǎng)期存在“九龍鬧?！崩Ь?，即管理南海事務(wù)的職能管理部門諸多，由于設(shè)置重復(fù)、權(quán)責(zé)不清、缺乏有效的合作與協(xié)調(diào)，未能形成一支高效率的維權(quán)力量。但是在黃巖島對(duì)峙中，中國(guó)的海監(jiān)與漁政等行政執(zhí)法部門相互配合，外交抗議與經(jīng)濟(jì)制裁相得益彰，加上軍事力量作為后援，都為中國(guó)實(shí)施擠壓戰(zhàn)術(shù)，取得最終勝利作出了貢獻(xiàn)。這是對(duì)中國(guó)海洋維權(quán)能力與機(jī)制的一次有效檢驗(yàn)，也是中國(guó)整合海洋維權(quán)力量的良好開(kāi)端。2013年3月，為推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，國(guó)務(wù)院宣布將現(xiàn)國(guó)家海洋局及中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理。新建海洋局的職責(zé)主要包括，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。

第三，宣示了中國(guó)的維權(quán)意志，對(duì)其他爭(zhēng)議國(guó)構(gòu)成一定威懾。從2009年以來(lái)，南海問(wèn)題迅速升溫、摩擦不斷，越南、菲律賓等國(guó)家不斷挑戰(zhàn)中國(guó)的底線，中國(guó)始終試圖平衡維權(quán)與維穩(wěn)的雙重目標(biāo)，執(zhí)法舉措出現(xiàn)很大的搖擺性。直到黃巖島對(duì)峙后，中國(guó)的維權(quán)行動(dòng)才開(kāi)始明顯強(qiáng)化，并且在9月份開(kāi)始的釣魚(yú)島爭(zhēng)端中，繼續(xù)采取積極作為的政策，對(duì)日本的“購(gòu)島”行為給予了嚴(yán)厲的反擊。雖然國(guó)際社會(huì)認(rèn)為這是中國(guó)試圖“重寫”領(lǐng)土領(lǐng)海爭(zhēng)端現(xiàn)狀的信號(hào)，加深了對(duì)中國(guó)的疑慮，但是，中國(guó)以實(shí)踐發(fā)出的、明確的維權(quán)信號(hào)，在一定程度上也遏制了爭(zhēng)端國(guó)家主動(dòng)挑釁的心理，迫使其行為更加審慎［2］。

我們想強(qiáng)調(diào)的是，黃巖島對(duì)峙的發(fā)生具有相當(dāng)?shù)呐既恍?，?dāng)菲律賓軍艦試圖抓扣中國(guó)漁民時(shí)，恰好中國(guó)海監(jiān)船在附近海域巡航，因此才能及時(shí)趕到事發(fā)海域。但是，這一事件又具有必然性，正是因?yàn)橹袊?guó)海上力量得到了很大提升，在物質(zhì)力量和意志方面具有長(zhǎng)期性的準(zhǔn)備，故而能夠?qū)ν话l(fā)事件做出迅速反應(yīng)，并且在這場(chǎng)“持久戰(zhàn)”中完勝。因此，不變的是菲律賓長(zhǎng)期在中沙群島抓捕中國(guó)漁民的非法行為，變化的是中國(guó)維權(quán)實(shí)力和意志的提升。這種變化從黃巖島對(duì)峙開(kāi)始，是經(jīng)過(guò)漸變性累積后的一次質(zhì)變，是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，黃巖島對(duì)峙是一次影響深遠(yuǎn)的海上摩擦，它或?qū)⒊蔀橹袊?guó)南海政策的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

二 黃巖島模式:特點(diǎn)、局限性與發(fā)展趨勢(shì)

進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年，領(lǐng)土領(lǐng)海爭(zhēng)端已經(jīng)成為中國(guó)周邊安全環(huán)境面臨的最主要挑戰(zhàn)之一。對(duì)于國(guó)際社會(huì)來(lái)說(shuō)，中國(guó)在黃巖島對(duì)峙中的新動(dòng)向，是對(duì)中國(guó)采取何種崛起路徑的又一次檢驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)自身來(lái)說(shuō)，總結(jié)黃巖島對(duì)峙的成功經(jīng)驗(yàn)，直接關(guān)系到今后中國(guó)海洋維權(quán)能力的提升［3］。因此，隨著黃巖島對(duì)峙的發(fā)展，媒體、學(xué)界等都敏銳地意識(shí)到這次對(duì)峙事件具有的標(biāo)志性意義，相關(guān)討論與研究迅速跟進(jìn)，逐漸形成共識(shí)，并以“黃巖島模式”概括中國(guó)海洋維權(quán)的新政策。

在黃巖島對(duì)峙處于高潮期間，《人民日?qǐng)?bào)海外版》曾發(fā)文指出，如果中國(guó)忍無(wú)可忍，不介意和菲方共同創(chuàng)造一個(gè)“黃巖島模式”……面對(duì)這樣的對(duì)手，我們有足夠的智慧，也有足夠的手段，能夠不戰(zhàn)而屈人之兵，讓對(duì)方收手［4］。這是中國(guó)官方第一次提出“黃巖島模式”，雖然對(duì)其含義并沒(méi)有做出明確的界定，但以實(shí)力為保障，以威懾為策略，以逼迫菲律賓退讓為目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃不言而喻，這明顯區(qū)別于長(zhǎng)期以來(lái)僅僅通過(guò)外交抗議處理海上摩擦的做法。正如美國(guó)學(xué)者傅泰林 (Taylor Fravel)做出的判定，圍繞黃巖島的爭(zhēng)端和沖突，會(huì)在多大程度上對(duì)中國(guó)的南海戰(zhàn)略產(chǎn)生影響還需拭目以待。但是，中國(guó)保衛(wèi)其對(duì)南海諸島主權(quán)和附屬海洋權(quán)利的決心非常堅(jiān)定，特別是隨著南海的戰(zhàn)略價(jià)值與經(jīng)濟(jì)潛力進(jìn)一步明朗化，中國(guó)在原則問(wèn)題上進(jìn)行讓步和妥協(xié)的可能性非常小;不過(guò)，隨著與有關(guān)各方互動(dòng)的進(jìn)一步增多，中國(guó)處理相關(guān)問(wèn)題的手段可能會(huì)更加靈活。一方面，隨著實(shí)力的增長(zhǎng)，中國(guó)將具備使用軍事手段解決南海問(wèn)題的能力;另一方面，一個(gè)更加強(qiáng)大的中國(guó)可能會(huì)更加自信，因而也能更為有效地利用多種非軍事手段解決南海爭(zhēng)端［5］。

另外一些分析認(rèn)為，對(duì)峙事件的解決方式將會(huì)為整個(gè)南中國(guó)海爭(zhēng)端建立一個(gè)黃巖島模式，他們?cè)O(shè)想這種模式存在上中下三策可以選擇，其區(qū)別在于中國(guó)戰(zhàn)略意志的強(qiáng)弱及其如何運(yùn)用軍事力量。上策，以軍事手段控制被菲律賓侵占的、包括南沙群島的中業(yè)島在內(nèi)的所有島礁，形成有效占領(lǐng)的事實(shí);中策，適當(dāng)控制黃巖島沖突的烈度，不以正規(guī)海軍力量介入，而是利用非海軍力量的行政船只在黃巖島常態(tài)化執(zhí)法巡航，并在島上建立漁業(yè)、科學(xué)考察等非軍事設(shè)施，從而造成中國(guó)對(duì)黃巖島長(zhǎng)期控制的既成事實(shí);下策，菲律賓撤出黃巖島，中國(guó)也自動(dòng)撤出黃巖島。分析預(yù)言，以中國(guó)處理國(guó)際沖突的一貫手法，中策將會(huì)是首選［6］。

上述的研判與黃巖島對(duì)峙的發(fā)展保持了相當(dāng)?shù)囊恢滦?，更多學(xué)者的觀點(diǎn)也與“中策”的分析趨同。一些學(xué)者從戰(zhàn)術(shù)角度總結(jié)，認(rèn)為黃巖島模式是中國(guó)為保護(hù)自己的海洋權(quán)益采取的以現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為主、外交手段為輔 (以經(jīng)濟(jì)手段策應(yīng))、軍事手段為后盾的策略，突出特征是改變了過(guò)去以外交抗議作為解決爭(zhēng)端的唯一手段［7］。也有學(xué)者認(rèn)為，“黃巖島模式”的基本含義是，中國(guó)利用甚至催生偶然性海上爭(zhēng)端，借機(jī)將沖突擴(kuò)大化，主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)壓力，輔之以軍事威懾，逐步在爭(zhēng)端海域造成對(duì)中國(guó)有利的態(tài)勢(shì)，擴(kuò)大中國(guó)海上力量的相應(yīng)存在，直至實(shí)現(xiàn)對(duì)爭(zhēng)端地域的實(shí)際控制。簡(jiǎn)單而言，即是憑借實(shí)力的擠壓政策，是對(duì)之前數(shù)年中國(guó)奉行的韜光養(yǎng)晦策略的修正［8］。

基于各方的研究，我們認(rèn)為，“黃巖島模式”至少包括四方面要點(diǎn):第一，強(qiáng)調(diào)多樣化維權(quán)手段的配合運(yùn)用，不再單純以外交手段為主;第二，強(qiáng)調(diào)中國(guó)不是爭(zhēng)端的挑起方，而是善于有效利用時(shí)機(jī)，將態(tài)勢(shì)向有利我方轉(zhuǎn)變;第三，強(qiáng)調(diào)以完全或部分實(shí)現(xiàn)對(duì)島礁的控制為維權(quán)斗爭(zhēng)的目標(biāo);第四，強(qiáng)調(diào)維權(quán)的非軍事化特征，避免以武力解決爭(zhēng)端。其中，實(shí)現(xiàn)對(duì)島礁的控制權(quán)是目標(biāo)，主動(dòng)維權(quán)意識(shí)和多樣化維權(quán)手段是模式的突出特征，不主動(dòng)挑釁、不以軍事力量解決爭(zhēng)端是基本原則。

關(guān)于中國(guó)如何定位軍事力量在解決領(lǐng)土領(lǐng)海爭(zhēng)議中的作用，是國(guó)際社會(huì)、尤其是周邊國(guó)家普遍關(guān)心和憂慮的。針對(duì)黃巖島對(duì)峙，《解放軍報(bào)》明確指出，解決事件的外交空間仍然存在，黃巖島仍然在中國(guó)的管控之下，中國(guó)武裝力量始終是捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的堅(jiān)強(qiáng)支柱［9］。這可以理解為，在“黃巖島模式”中，不使用軍事力量并不代表中國(guó)對(duì)硬實(shí)力的忽視或放棄，發(fā)揮軍事力量的威懾作用是中國(guó)海洋維權(quán)政策的重要組成部分。威懾性的軍事手段并不謀求力量延伸，而是旨在阻止任何國(guó)家在中國(guó)的主權(quán)范圍內(nèi)干預(yù)事務(wù)［10］。這種威懾的外交政策偏好與中國(guó)防御性的軍事戰(zhàn)略具有一致性，這就將南海沖突的烈度限制在有限范圍內(nèi)。但是，爭(zhēng)議國(guó)家也應(yīng)該清楚地知道，一旦在爭(zhēng)議中越過(guò)紅線，軍事因素?zé)o疑是中國(guó)外交底線的有力保障。

“黃巖島模式”形成于黃巖島對(duì)峙中，在釣魚(yú)島爭(zhēng)端中得到了很好的實(shí)踐、檢驗(yàn)和完善。2012年9月，日本政府宣布對(duì)釣魚(yú)島的“國(guó)有化”，作為反擊，中國(guó)大大加強(qiáng)了維權(quán)力度，行政、外交、軍事等多種手段相互呼應(yīng)，漁政和海監(jiān)合作執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了在釣魚(yú)島及其附屬島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的常態(tài)化維權(quán)巡航，改變了過(guò)去日本單獨(dú)對(duì)釣魚(yú)島實(shí)施管轄權(quán)的被動(dòng)局面。

但是，這種自下而上、非預(yù)先性、在實(shí)踐中逐步形成的模式仍然存在很大的完善空間。我們知道，黃巖島和釣魚(yú)島有兩個(gè)很重要的共性，一是均屬無(wú)人居住島嶼。而在南沙群島，相關(guān)爭(zhēng)端國(guó)家不僅大肆占有島礁，而且這些年來(lái)不斷在被占島礁上進(jìn)行移民和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，這無(wú)疑增加了南沙爭(zhēng)端的復(fù)雜性，也使中國(guó)奪回被占島礁面臨很大的挑戰(zhàn)。二是黃巖島對(duì)峙和釣魚(yú)島爭(zhēng)端都屬于雙邊摩擦，即只存在中菲之間和中日之間，不直接涉及第三方。而南沙爭(zhēng)議包括六國(guó)七方，牽一發(fā)而動(dòng)全身，這會(huì)使運(yùn)用“黃巖島模式”改變南沙群島被占島礁現(xiàn)狀具有很高的敏感性和政策外溢性，可以預(yù)料，相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)和域外國(guó)家都會(huì)做出更為強(qiáng)烈的反應(yīng)，或會(huì)形成和加強(qiáng)一致抗華的局面。因此，如何更好地在解決南沙爭(zhēng)議中運(yùn)用“黃巖島模式”，在不使用武力的情況下，如何通過(guò)“擠壓”手段，改變中國(guó)維權(quán)不利的現(xiàn)狀，是一個(gè)值得深入研究的問(wèn)題。此外，這一模式是否能夠在今后得到充分運(yùn)用，取決于中國(guó)的實(shí)力建設(shè)，更取決于中國(guó)的政治意志。

三 中國(guó)海洋維權(quán)政策的轉(zhuǎn)變:漸進(jìn)性與必然性

“黃巖島模式”標(biāo)志著中國(guó)海洋維權(quán)政策的轉(zhuǎn)折，這種變化是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，也具有內(nèi)在的必然性。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府在南海問(wèn)題上主張“主權(quán)在我、擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”，尤其是2002年《南海各方行為宣言》簽訂后，無(wú)論是在政策宣傳方面還是維權(quán)實(shí)踐中，都以維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定為主要目標(biāo)。但是，這種單方面的善意得到的回應(yīng)是，被占的南沙島礁無(wú)法收復(fù)，油氣和漁業(yè)資源繼續(xù)被肆意掠奪。僅以漁業(yè)為例，南海自古以來(lái)就是中國(guó)的傳統(tǒng)作業(yè)漁場(chǎng)，但是，由于周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)漁船、漁民的瘋狂扣押，導(dǎo)致中國(guó)在南海海域作業(yè)面積和捕魚(yú)量不斷下降。根據(jù)筆者2011年赴海南省調(diào)研統(tǒng)計(jì)所得，1994年共有約1000只中國(guó)漁船在南海海域捕魚(yú)，2010年下降到400多只，2011年只有233只;2010年中國(guó)在南海海域的捕魚(yú)量為4.4萬(wàn)噸，2011年下降到2.6萬(wàn)噸。因此，中國(guó)海洋安全形勢(shì)嚴(yán)峻，已經(jīng)刻不容緩，中國(guó)海洋維權(quán)政策調(diào)整的動(dòng)因更多是來(lái)自外部的挑戰(zhàn)，是一種被動(dòng)式應(yīng)對(duì)。關(guān)于這一點(diǎn)，國(guó)外學(xué)者存在不同的看法，他們中的多數(shù)認(rèn)為，中國(guó)在南海問(wèn)題上采取的深思熟慮、有系統(tǒng)的 (deliberate and systematic)擴(kuò)張行動(dòng)，是經(jīng)過(guò)高層領(lǐng)導(dǎo)集體的授意，不僅是針對(duì)越南和菲律賓的，而且也是中國(guó)處理地區(qū)與國(guó)際事務(wù)的真實(shí)寫照，是對(duì)國(guó)際規(guī)則的破壞與挑戰(zhàn)［11］。但是以柯慶生 (Thomas J.Christensen)和傅泰林為代表的另一些學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的南海政策是一種被動(dòng)式反應(yīng)，中國(guó)的初衷是通過(guò)宣示主權(quán)以顯示實(shí)力，采取威懾以維護(hù)地區(qū)和平，但是適得其反，周邊國(guó)家都認(rèn)為中國(guó)的這種行為引發(fā)了地區(qū)不穩(wěn)定［12］。

中國(guó)海洋維權(quán)政策的調(diào)整始于2009年前后。對(duì)比分析2009年至今中國(guó)對(duì)歷次南海糾紛的處理可以發(fā)現(xiàn)，這一調(diào)整是漸進(jìn)形成的，并且具有相當(dāng)程度的反復(fù)性和搖擺性。其演變進(jìn)程大致可以劃分為韜光養(yǎng)晦期、政策搖擺期和積極作為期，而決定政策取向的主要因素是如何平衡維權(quán)與維穩(wěn)的雙重目標(biāo)［13］。

2009年之前是中國(guó)海洋政策的韜光養(yǎng)晦期。這一時(shí)期，中國(guó)以維護(hù)周邊穩(wěn)定、發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)，《南海各方行為宣言》的簽訂和中國(guó)采取的自我克制的外交政策都成為保持南海地區(qū)和平的穩(wěn)壓器。尤其是到了2008年，中國(guó)相關(guān)部門對(duì)周邊國(guó)家在西沙等海域非法作業(yè)的漁民只驅(qū)逐，不抓捕，執(zhí)法威懾力大大降低。同時(shí)，為了避免引起相關(guān)國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，中國(guó)還臨時(shí)取消了建立三沙市的計(jì)劃。但是，在這一時(shí)期，上述政策的外交效應(yīng)極大地減弱，外交上的退讓并沒(méi)有換來(lái)地區(qū)的穩(wěn)定，相反，相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)家出于對(duì)迅猛增長(zhǎng)的中國(guó)實(shí)力的疑慮和擔(dān)心，通過(guò)行政、立法等手段加快對(duì)已占島嶼的實(shí)際管理和控制，以及對(duì)油氣資源的非法掠奪。因此，中國(guó)韜光養(yǎng)晦和息事寧人的政策已經(jīng)無(wú)法完成維穩(wěn)目標(biāo)，周邊安全環(huán)境日益面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2010—2011年是中國(guó)海洋維權(quán)的搖擺期。這一時(shí)期，維穩(wěn)與維權(quán)的目標(biāo)出現(xiàn)了很大的沖突和張力，一方面隨著國(guó)家利益的擴(kuò)展和南海形勢(shì)的嚴(yán)峻，維護(hù)領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)的政治訴求明顯上升，這迫使中國(guó)采取更為堅(jiān)定的維權(quán)行動(dòng)。例如，在2010年，根據(jù)外媒的報(bào)道，中國(guó)將南海定義為國(guó)家核心利益，雖然這一說(shuō)法從未經(jīng)中國(guó)官方正式確認(rèn)，但是一時(shí)間“南海核心利益說(shuō)”成為國(guó)際社會(huì)炒作的熱題，而且至今都被國(guó)際社會(huì)作為中國(guó)采取強(qiáng)硬外交政策的佐證［14］。2011年5月份，為了制止越南的侵權(quán)行為，中國(guó)漁政船割斷了在南海非法作業(yè)的越南船只的電纜線，這一沖突引發(fā)了越南民眾在河內(nèi)連續(xù)十周的反華游行。盡管中越雙方高層為此進(jìn)行了密集會(huì)談，但是中國(guó)在外交上沒(méi)有采取任何具體的讓步措施［15］。

另一方面，爭(zhēng)取第二個(gè)十年的戰(zhàn)略機(jī)遇期，減少美國(guó)利用海洋爭(zhēng)端介入亞太安全事務(wù)，為實(shí)現(xiàn)和平崛起提供穩(wěn)定的外部環(huán)境仍然是中國(guó)外交的主要戰(zhàn)略目標(biāo)，這就決定了中國(guó)的周邊外交必須確保維穩(wěn)，減少在南海出現(xiàn)的不和諧聲音。因此，在采取強(qiáng)硬措施后不久，中國(guó)的海洋政策便出現(xiàn)了回調(diào)。2011年7月，中國(guó)與東盟就落實(shí)《南海各方行為宣言》指導(dǎo)方針案文達(dá)成共識(shí)。雖然此舉的象征性意義被認(rèn)為遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵，但無(wú)疑說(shuō)明中國(guó)和東盟都認(rèn)識(shí)到了防止南海爭(zhēng)端擴(kuò)大化的必要性［16］。2011年11月，中越簽署了《關(guān)于指導(dǎo)解決中華人民共和國(guó)和越南社會(huì)主義共和國(guó)海上問(wèn)題基本原則協(xié)議》等文件，雙方同意通過(guò)和平談判解決爭(zhēng)端。雖然這些舉措旨在緩和緊張的雙邊關(guān)系與地區(qū)形勢(shì)，但是其結(jié)果是周邊國(guó)家更加肆無(wú)忌憚地侵犯中國(guó)合法利益。尤其是越南，在通過(guò)政治途徑緩和對(duì)華緊張態(tài)勢(shì)的同時(shí)，采取兩面下注的手段，積極加強(qiáng)與非南海爭(zhēng)端國(guó)的合作以抗衡中國(guó)。2011年6月，越南在其宣稱擁有主權(quán)的漢翁島(Hon Ong)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)附近海域舉行實(shí)彈演習(xí)。8月，美國(guó)“華盛頓”號(hào)核動(dòng)力航母訪問(wèn)了越南峴港。9月，越南和印度宣布聯(lián)合開(kāi)發(fā)南海油氣田，其中有兩個(gè)區(qū)塊部分進(jìn)入了中國(guó)管轄的海域內(nèi)，構(gòu)成對(duì)中國(guó)主權(quán)的侵犯［17］。應(yīng)該說(shuō)，很大程度上，這種局面應(yīng)歸因于中國(guó)在南海問(wèn)題上的目標(biāo)不清晰，將維權(quán)與維穩(wěn)作為一對(duì)相互矛盾的關(guān)系來(lái)處理，從而導(dǎo)致其所采取的外交、經(jīng)濟(jì)、軍事等手段缺乏配合，整個(gè)維權(quán)政策缺乏一致性，無(wú)法對(duì)周邊國(guó)家發(fā)出清晰信號(hào)并構(gòu)成有效威懾。

從2012年開(kāi)始，中國(guó)的海洋維權(quán)進(jìn)入積極作為期。在這一時(shí)期，中國(guó)對(duì)維權(quán)與維穩(wěn)關(guān)系的認(rèn)識(shí)發(fā)生了很大的變化，由于領(lǐng)海爭(zhēng)端極大地催生了國(guó)內(nèi)民族主義情緒的高漲，因而維穩(wěn)的含義具有了雙重性，即既要維護(hù)周邊環(huán)境的穩(wěn)定，也要維護(hù)國(guó)內(nèi)政局的穩(wěn)定。一定意義上，只有加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)土領(lǐng)海的主權(quán)維護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)政局的穩(wěn)定和確保執(zhí)政黨的合法性。更重要的是，黃巖島對(duì)峙和釣魚(yú)島爭(zhēng)端以事實(shí)說(shuō)明，只有積極維權(quán)，保持政策的連貫性與一致性，才能對(duì)爭(zhēng)端國(guó)家形成威懾，遏制相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)采取過(guò)激行動(dòng)，重新以對(duì)話的方式處理爭(zhēng)端，最終才能維護(hù)地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

因此，這一時(shí)期，中國(guó)很好地打出了維權(quán)的“組合拳”，不僅較為成功地應(yīng)對(duì)了黃巖島對(duì)峙與釣魚(yú)島爭(zhēng)端，而且作為后續(xù)鞏固與配套措施，中國(guó)還宣布正式成立三沙市，統(tǒng)籌管理西沙、中沙和南沙的行政事務(wù);中海油兩次發(fā)布在南海海域的油氣開(kāi)發(fā)招標(biāo);中國(guó)的第一艘航母“遼寧艦”也正式服役，等等。這些在行政、立法、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等領(lǐng)域采取的維權(quán)活動(dòng)，傳遞出了鮮明的信號(hào)，表明中國(guó)將改變過(guò)去息事寧人的做法，采取更加積極有為的外交政策。

表2 2008—2012年中國(guó)海上政策的分期與主要事件

中國(guó)海洋維權(quán)政策是中國(guó)外交政策的有機(jī)組成部分，并且因?yàn)轭I(lǐng)土領(lǐng)海爭(zhēng)端的敏感性而成為中國(guó)外交政策轉(zhuǎn)型的“先鋒兵”。正是在這個(gè)意義上，國(guó)外對(duì)于中國(guó)海洋政策的變化高度敏感，他們普遍認(rèn)為，中國(guó)對(duì)南海事務(wù)處理方式的變化，標(biāo)志著中國(guó)的外交政策正在轉(zhuǎn)向過(guò)分強(qiáng)硬［18］。但是，我們認(rèn)為，從中國(guó)自身來(lái)說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保護(hù)本國(guó)海外人員的安全、能源與重要戰(zhàn)略物資的海上運(yùn)輸安全等都需要中國(guó)加強(qiáng)海上力量的建設(shè)，這種需求具有合理性。雖然中國(guó)的海上實(shí)力不斷增長(zhǎng)，但是中國(guó)始終強(qiáng)調(diào)防御性的國(guó)防戰(zhàn)略。然而，由于認(rèn)知差異和現(xiàn)實(shí)國(guó)家利益的不同，中國(guó)的良好愿望并沒(méi)有被周邊國(guó)家與域外大國(guó)所接受，近年來(lái)，周邊國(guó)家一方面在經(jīng)濟(jì)上享受中國(guó)發(fā)展的紅利，另一方面歡迎美國(guó)重返亞太，在安全上依賴美國(guó)，試圖利用美國(guó)制衡甚至遏制中國(guó)。因此，在未來(lái)5－10年，中國(guó)的海洋維權(quán)形勢(shì)仍將面臨很大的挑戰(zhàn)。

結(jié)論

“黃巖島模式”是一種維權(quán)的戰(zhàn)術(shù)選擇，而非戰(zhàn)略。從長(zhǎng)期而言，戰(zhàn)術(shù)的成功運(yùn)用必須有戰(zhàn)略作為指導(dǎo)，國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略意志將決定實(shí)力如何被運(yùn)用。隨著海上力量的發(fā)展，中國(guó)應(yīng)該盡快制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略，更好地維護(hù)國(guó)家主權(quán)，同時(shí)處理好海洋爭(zhēng)端，為中國(guó)的和平崛提供良好的外交環(huán)境。

2012年11月，中共中央第十八次代表大會(huì)第一次會(huì)議的報(bào)告中指出，要提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)［19］。這意味著，中國(guó)從陸地大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｑ髲?qiáng)國(guó)已經(jīng)上升為國(guó)策，作為海洋強(qiáng)國(guó)，中國(guó)將在開(kāi)發(fā)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋、管控海洋方面加強(qiáng)綜合性實(shí)力建設(shè)，而加強(qiáng)海洋維權(quán)則是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的重要保障。

建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，首先中國(guó)需要制定海洋基本法，以立法形式確定海洋主權(quán)的范疇，確定海洋在國(guó)家發(fā)展中的地位，以及實(shí)施海洋戰(zhàn)略的路徑選擇等問(wèn)題。其次需要頂層設(shè)計(jì)，隨著海洋問(wèn)題在中國(guó)國(guó)家安全中的重要性的提升，必須盡快建立有關(guān)海洋事務(wù)的中央工作小組，推動(dòng)現(xiàn)有海洋管理機(jī)構(gòu)和力量的整合與重構(gòu)，統(tǒng)籌管理和運(yùn)用中國(guó)的海上力量，形成有效合力，共同維護(hù)國(guó)家利益［20］。再次，進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)于“黃巖島模式”的研究和完善，結(jié)合海洋爭(zhēng)議的具體情況，準(zhǔn)確把握維權(quán)模式運(yùn)用的時(shí)機(jī)與力度，為最終解決中國(guó)的東海與南海問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。

【注 釋】

［1］《菲律賓就“主權(quán)”爭(zhēng)議將中國(guó)告上國(guó)際法庭》，環(huán)球網(wǎng)，http://world.hanqiu.com/exclusive/2013－01/3571539.html，2013年1月22日。

［2］M．Taylor Fravel，“China's Island Strategy:Redefine the Status Quo”，The Diplomat，November 1，2012．

［3］例如，在2012年底中國(guó)太平洋學(xué)會(huì)召開(kāi)的研討會(huì)中，東海艦隊(duì)的有關(guān)負(fù)責(zé)人就明確呼吁，國(guó)內(nèi)學(xué)者應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)有關(guān)“黃巖島模式”的研究和總結(jié)，這對(duì)于未來(lái)中國(guó)海洋執(zhí)法具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。

［4］秦宏:《面對(duì)菲律賓，我們有足夠手段》，《人民日?qǐng)?bào)》海外版，2012年5月8日。

［5］〈美〉傅泰林: 《中國(guó)在南海問(wèn)題上的立場(chǎng)與戰(zhàn)略》，《青年參考》2012年5月30日。

［6］《黃巖島模式》，(新加坡)《聯(lián)合早報(bào)》2012年6月27日。

［7］趙楚:《黃巖島模式應(yīng)為現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為主 軍事打擊在后》，《中國(guó)新聞周刊》2012年5月17日，http://insight.inewsweek.cn/report－6370.html，2013年6月6日訪問(wèn)。

［8］葉海林:《釣魚(yú)島事件對(duì)中國(guó)南海維權(quán)斗爭(zhēng)的影響》，廣東智庫(kù)論壇之“全球格局變化中的海洋戰(zhàn)略”，2012年11月10日。

［9］溫冰:《有理有利有節(jié) 贏得更大戰(zhàn)略主動(dòng)》，《解放軍報(bào)》2012年5月12日。

［10］唐世平:《塑造中國(guó)的理想安全環(huán)境》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003年，第226頁(yè)。

［11］Alice D．BA，“Staking Claims and Making Waves in the South China Sea:How Troubled Are the Waters?”Contemporary Southeast Asia，Vol.33，No.3，2011;Bonnie Glaser，“Beijing as an Emerging Power in the South China Sea”，House Foreign Affairs Committee Hearing:Congressional Documents and Publications，Sep 12，2012．

［12］［16］ M．Taylor Fravel，“China's Strategy in the South China Sea”，Contemporary Southeast Asia，Vol.33，No.3，2011．

［13］關(guān)于海洋問(wèn)題與維穩(wěn)、維權(quán)的關(guān)系引起學(xué)術(shù)界廣泛的討論，可參見(jiàn)閻學(xué)通:《從南海問(wèn)題說(shuō)到中國(guó)外交調(diào)整》，《世界知識(shí)》2012年第1期;李向陽(yáng):《中國(guó)崛起過(guò)程中解決邊海問(wèn)題的出路》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2012年第8期。

［14］ Alastair Iain Johnston，“How New and Assertive Is China's New Assertiveness?”，International Security，Volume 37，No.4，Spring 2013．關(guān)于“南海核心利益說(shuō)”的來(lái)龍去脈，可參見(jiàn)張潔《南海爭(zhēng)端與中國(guó)周邊安全環(huán)境》，載張潔、楊丹志主編《中國(guó)周邊安全形勢(shì)評(píng)估 (2011)》，香港社會(huì)科學(xué)出版社，2011年。

［15］《中國(guó)與越南在南中國(guó)海事件上相互指責(zé)》，2011年5月30日路透社網(wǎng)站，http://cn.reuters.com/article/CNTopGenNews/idCNCHINA－4378420110530?feedType=RSS＆feedName=CNTopGenNews．

［17］《印度越南在南海開(kāi)發(fā)油氣項(xiàng)目侵犯中國(guó)主權(quán)》，2011年9月22日《人民日?qǐng)?bào)》。

［18］ Alastair Iain Johnston，“How New and Assertive Is China's New Assertiveness?”，International Security，Volume 37，No.4，Spring 2013;Michael D．Swaine and M．Taylor Fravel，“China's Assertive Behavior Part Two:The Maritime Periphery”，China Leadership Monitor，No.35，Summer 2011．

［19］胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，人民網(wǎng)，2012年11月8日。

［20］金永明:《中國(guó)制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略的幾點(diǎn)思考》，《國(guó)際觀察》2012年第4期。